中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将保障农民权益提升到实现农村改革发展目标必须遵循的五大原则之一的高度。《决定》指出，为实现农村改革发展的目标任务，必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；必须坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，促进农民全面发展。将保障农民权益作为农村改革发展的重大原则，是贯彻落实以人为本的科学发展观的重要体现，顺应了时代进步的潮流和农民的普遍意愿，必将大大促进农村改革与发展，提升农民的生活质量。
一、从权利上认识农民问题
农民问题始终是中国革命、建设和改革的根本问题。农民问题可以从狭义和广义两个向度予以理解。狭义上的农民问题指的是农民从传统农业社会向现代工业社会转型中产生的问题，即学界普遍认为的农民在现代化背景或现代化进程中产生的问题，换言之，在前现代社会有农民而没有农民问题[1]。[1]广义上的农民问题指的是作为社会特定阶层的农民在农业社会以及工业社会中所遭遇或孳生的与其阶层身份相关联的各种问题。狭义上的农民问题与现代化紧密联系在一起，广义上的农民问题与阶层身份联系在一起。本文所关注的农民问题，兼有狭义和广义的含义。
在不同的历史时期和发展阶段，农民问题的表现与核心并不相同，不同的学者对农民问题的认识和判断也不一样。针对农民问题的不同认识和判断，就会有不同的公共政策。20世纪以来，关于中国农民问题研究的基本理论假设主要有四种：
一是认为农民问题的根本是土地问题。以孙中山为代表的国民党和以毛泽东为代表的共产党都持此种观点，为此，他们提出“平均地权”、“耕者有其田”、“打土豪、分田地”等口号。所不同的是，国民党主张以和平改革的方式实现“耕者有其田”，台湾的土地改革即属此类；共产党主张以暴力革命的方式实现“耕者有其田”，共产党控制的革命根据地及共产党执政后在大陆实行的土改就属此类。将土地问题视为农民问题的根本，在特定时期对农民问题具有一定解释力，但它不能解释土改以后以及家庭承包责任制实现了“耕者有其田”后的农民问题。
二是认为农民问题的实质是文化问题。以晏阳初为代表的平民教育理论与以梁漱溟为代表的乡村建设运动均以此认识为基础。晏阳初将中国农民归之为“愚、穷、弱、私”四个基本问题，主张以文艺、生计、卫生、公民四大教育医治之，以文艺教育治“愚”，以生计教育治“穷”，以卫生教育治“弱”，以公民教育治“私”。梁漱溟认为农民的苦难源于西方现代化对中国农村的破坏和对农民的掠夺。他提出解决农民问题第一个政治上不通的路是“欧洲近代民主政治的路”，第二个政治上不通的路是“俄国共产党发明的路”，惟一出路在于复兴中华文明[2]。
三是认为农民问题实质上是收入问题。费孝通是主要代表。在费孝通看来，中国农村的基本问题是“农民的收入降低到不足以维持最低生活水平所需的程度”，农民的真正问题是“饥饿问题”[3]。解决的办法最终在于“增加农民的收入”。1980年代后，费孝通倡导的农村工业化、农民“离土不离乡”、“小城镇大战略”等，都是基于对增加农民收入这个基本信念的延展。当前的主流话语仍然是“增加农民收入”。
四是认为农民问题是人地矛盾问题。温铁军是主要代表。在温铁军看来，人地矛盾高度紧张是中国“最基本的国情矛盾”[4]。这个观点也可以归结到土地问题之中，它强调的核心问题是人与地的关系问题。
毋庸置疑，农民问题是一个十分复杂的综合性问题，上述四种主要的理论假设从不同角度解释了农民问题。但令笔者深思的是，上述四种主要理论假设都只不过解释了农民问题的某一个方面，其解释力具有一定的局限性。在农民问题的各种表象下面，有没有一个相对来说具有更为基础和较强解释力的理论假设？如果有的话，在笔者看来就是权利问题，权利的短缺是农民问题的主要根源。所以我们一直主张从权利上重新认识农民问题[5]。
在当代中国，当人们说到农民时，实质上指的是作为职业的农民和作为身份的农民的双重结构。由此，研究当代中国农民权利，应该抓住和把握两个最基本的方面，就是说，一是从职业上说，农民的权利问题核心在于土地权利的贫困；二是从身份上说，农民的权利问题关键在于平等权利的缺失。土地权利是农民最基本最重要的财产权利。农民的其他各项公民权利都源自于土地权利和平等权利这两个基本方面。
因此，提出解决“三农”问题的基本思路是：解决“三农”问题的核心是解决农民问题，解决农民问题的实质是解决农民权利问题，解决农民权利问题的关键在于解决作为职业农民的土地权利问题以及作为身份农民的平等权利问题，其它各项基本权利问题均可从上述两个基本方面延伸和推导出来。农民的土地权利和平等权利问题这两个基本方面，又可归结为公民权，因为土地实质上是农民的主要财产，土地权利就是农民的财产权利，财产权利是公民的基本权利之一。我们认为，最终解决农民问题的主要标志在于农民是否获得完整的土地产权和完全的公民权利。
二、农村改革促进了农民权利的成长和发展
1949年以来的60年，经过了两个鲜明对比的30年。前一个30年是革命的30年，是以阶级斗争为纲的30年，这是革命的时代。建国以后，我们照搬苏联模式建设社会主义，从土地和身份两方面构建了一系列限制甚至剥夺农民权利的制度安排。
首先，建国后我们并不是赋予全体国民平等的公民身份，而是依据马列主义的阶级斗争理论，在农村划分阶级成份，开展土地改革运动，实现了农民身份的阶级化。在身份分配中，农民阶层被简单划分为“敌”“我”两个阵营。地主、富农、反革命分子和坏分子属于“阶级敌人”，是无产阶级专政的对象；贫农、雇农和中农属于“人民”的范畴，在“人民内部”实行“民主”。国家通过阶级身份的划分，对农民阶层实行政治分层，在农民内部划分了身份完全不平等的两种人，形成了不平等的政治社会结构。同时，土地所有制从“封建地主土地所有制”转变为“农民的土地所有制”，实现了“耕者有其田”。这个土地所有制的急剧转变，是以国家权力为后盾的强制性制度变迁。土改的结果是，作为“阶级敌人”的地主、富农及其家庭成员，不仅被剥夺了包括土地在内的私有产权，也被限制乃至剥夺了人身权利。
其次，土改后，国家推行集体化运动，建立了城乡隔离的二元社会制度。一方面，国家为追求社会主义公有制目标，在农村强制推行集体化运动，将农民组织到集体单位之中，使之成为被集体单位强力支配的集体社员，从而实现了农民从阶级身份到社员身份的转换。土地制度则从农民所有制转变为集体所有制。另一方面，国家为实现工业化目标，通过严格的户籍制度，建构城乡隔离的二元社会结构，使被划定为农业户口的农民处于与城镇居民完全不平等的户籍身份地位。在集体化和城乡隔离中，农民身份被结构化。农民身份的结构化有两层涵义：一是在集体化运动中，农民从历史上相对自由的个体农民转变为受到国家权力强力支配的集体社员，社员身份是农民身份结构化的一个重要表现；二是在城乡隔离制度中，国家通过农业户口和非农业户口的划分，将作为农业户口的农民限制在城镇之外的农村，户籍身份是农民身份结构化的另一个重要表现。国家继土改运动在农村和农民内部划分为两种人之后，又通过城乡二元制度安排，在整个社会划分为农民和市民两种人。集体化运动废除了农民的土地私有产权；同时，在集体单位中，农民的人身自由权和选择自由权受到了很大的限制。城乡隔离制度剥夺了农民的迁徙自由权和择业权，农民为国家积累工业化资金作出了巨大的牺牲。
1978年以后的30年，是改革的30年，是以经济建设为中心的30年，是改革的时代。如以土地制度的变革为视角，改革以来可称为家庭承包责任制时期，这是1949年以来中国土地制度的第三次重大变革。
中国改革实质上是对苏联模式社会主义体制的修正与突破，其目标在于建立中国特色社会主义体制。中国特色社会主义的逻辑起点，就是逐步放弃和改变苏联模式，促进农民权利的生长和发育。从总体上说，改革促进了农民权利的成长。
30年来，中国改革先后掀起了“三大波”。改革第一波自1978—1988年十年，这是以推行家庭承包责任制以及农民内部身份平等为特征的改革第一阶段。作为其起点标志的党的十一届三中全会，鲜明提出了在经济上保障农民的物质利益，在政治上尊重农民的民主权利的主张，这为中国农民权利的生长提供了政策土壤。在此后波澜壮阔的改革进程中，邓小平肯定了安徽凤阳县小岗村农民的首创精神，在全国推行家庭联产承包责任制，随后在全国废除人民公社体制，给农民“松绑”，农民从高度集中控制的人民公社体制中解放出来，获得了土地承包经营权和人身自由权；通过给地富反坏右分子“平反”与“摘帽”，实现了农民阶层内部身份的平等化。1982年国家颁布了新的《宪法》，公民的基本权利得到重新确认。1987年《村民委员会组织法》（试行）颁布，农民在法律上获得了参与村庄公共生活的参与权与社区自治权。以邓小平、胡耀邦等为代表的改革者掀起的改革第一波，使中国从革命时代转向改革时代[6]。这也是农民获利最多、身心最愉快的时期。1989年“六•四”事件后，第一波改革被中断。1989—1991年的三年成为改革的“回潮期”。
改革第二波自1992年至2002年十年，这是明确以社会主义市场经济为取向的改革第二阶段。第一代改革者邓小平1992年初发表南方谈话，重新启动和掀起了第二波改革。以江泽民、朱镕基等为代表的第二代改革者，在经济上以建立社会主义市场经济体制为目标取向，加快对外开放，在政治上奉行“稳定压倒一切”的方针政策。邓小平南方谈话发表后，中国加快了改革开放进程，对农民来说，最显著的变化在于长期对农民紧闭的“城门”事实上被打开了，亿万农民得以离开土地进入城市选择职业与生活；1997年和1998年，我国政府先后签署了两个最重要的人权公约，即《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，2001年7月，经全国人大常委会批准的《经济、社会和文化权利国际公约》在我国正式生效。2001年中国加入了WTO,融入世界经济全球化的大潮。但是，改革中产生的新问题也日益凸显。户籍制度改革的滞后，使进城务工的农民无法享有市民的平等待遇，成为受到多方歧视的农民工。迅速发展的市场经济在消解计划经济体制的同时，一种被称之为“坏的市场经济”的现象出现了，拜金主义泛滥，社会道德沦丧，各级政府公共管理部门纷纷加入市场化大合唱，逐利卸责。这一时期，农民遭遇了权力与市场的双重掠夺，开始从第一波改革中的受益者日益沦落为泛市场化运动的受害者，成为最庞大的社会弱势群体。以农民负担问题为焦点的“三农”问题日益尖锐。
改革第三波自2003年开始启动，中国的改革进入第三阶段。2002年中国共产党的“十六大”和2003年十届全国人大一次会议召开，以胡锦涛、温家宝等为代表的第三代改革者提出以人为本的科学发展观，着力构建和谐社会与服务型政府。以统筹城乡发展、城市支持农村、工业反哺农业为政策取向的新农村建设开始全面推行。改善民生成为第三波改革中的关键词，公平正义开始受到第三代改革者的高度重视。以取消农业税为起点的新农村建设，将农村改革推进到一个新的阶段。近些年颁布的《农村土地承包法》、《农业法》、《物权法》等法律，加大了对农民土地权益的保护。随着国家免除农村义务教育学杂费、建立农村新型合作医疗和农村最低生活保障制度，以及提出要大力保障农民工权益等政策措施的施行，农民的受教育权、健康权、社会保障权、就业权和迁徙自由权都得到了明显的扩展。如果说第一波、第二波改革重在革除计划经济体制的弊端的话，那么，第三波改革则要解决计划经济体制遗留的旧问题与市场经济改革造成的新问题的双重任务，尤其是当前正在推行以统筹城乡发展、消除城乡二元结构、构建城乡经济社会发展一体化格局等为特征的改革，为农民享有平等的公民权利开辟了前所未有的新局面。
改革形成了新的社会阶层结构，各个社会阶层的利益格局逐渐明朗化。各社会利益群体在利益博弈中，促进了权利观念的觉醒。农民在改革中不断获得部分公民权利，同时，在不平等的利益博弈中，身处弱势地位的农民的在切身利益遭到了来自地方公权力与市场中的强势资本的大规模双重侵害的情况下，进行了自发的维权抗争，这种抗争在推动中国的改革继续前进的同时，也促进了自身公民权利的成长。
三、农民权益保障的基本进路与前景
近些年来，随着“三农”问题研究的深入，农民权益问题已引起学界的高度关注。但笔者发现有许多朋友并不很清楚农民权益有哪些基本内容。这在很大程度上可归因于我国社会科学各学科之间长期以来界限过于分明所致。在相当长的时期里，我国研究农民问题的学者主要是学农业经济学和社会学出身的。这些学者大都对宪法学、法学、人权学、政治学、伦理学等学科不愿涉足或知之甚少，而权利一般被认为是宪法学、法学、人权学、政治学、伦理学的研究内容，从事这些学科研究的学者除了沉醉于纯理论的研究外，一般对现实中的农民问题不感兴趣。这就导致各学科站在本学科的知识圈子里自说自话。所以对于决策者来说，在制定公共政策时，如果仅仅听取或采纳某单一学科的所谓专家意见，哪怕是表面上设计得完美无缺的方案，一旦付诸实践，都可能产生很大的偏差。改革以来，经济学一路吃香成为显学，但一个国家如果忽视其他学科的研究成果，单单靠经济学一家去“治国理政”，就会产生很多严重的社会问题，甚至经济学能否解决经济本身的问题都很值得怀疑。在“三农”问题上，长期以来我国主要依靠那些从事农业经济学研究的人在既定的城乡二元结构中“出主意、谋发展”。这或许是我国“三农”问题长期得不到有效解决的一个重要原因。这些年来，国家解决“三农”问题的思路和政策发生了重大转变，这与多学科学者参与“三农”问题的研究和讨论分不开。
中国农民问题有其自身的特殊性，对农民权利的认识必须与农民问题的实际结合起来。根据我们多年来对农民权利的执着研究和深入思考，我们提出研究农民权利的分析框架，即作为职业农民的土地权利和作为身份农民的平等权利。解决农民权利问题，最终是要使农民在职业上获得完整的土地产权，在身份上获得平等的公民权利，进而在农民获得平等权利的基础上，实现完全的公民权利。完整的土地权利与完全的公民权利，是农民得到自由而全面发展的最高目标。当前农民问题的主要根源在于土地权利的残缺与公民权利的缺失。
中共十七届三中全会通过的《决定》，对扩展作为职业农民的土地权利与作为身份农民的平等权利这两方面作了迄今为止最为清晰和全面的表述与规定。《决定》在涉及农民权益问题上虽然没有明确界划土地权利和平等权利，但其内容却是从这两个方面加以阐述的。因而在笔者看来，这个《决定》是改革以来保障农民权益力度最大、思路最清晰，也是最能体现社会文明进步的重要文献。
在农民土地权利上，《决定》提出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；保障农民宅基地用益物权；改革征地制度，严格界定公益性与经营性建设用地，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障；在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益，等等。众所周知，农民土地权利的发展存在着明显的“路径依赖”的特性，就是说，改革以来农民的土地权益是在1950年代推行集体化运动从而建立土地的集体所有制的基础上逐渐生长与扩展起来的，在集体所有制的基础上生长和扩展农民的土地产权，这是中国农民土地权利演进绕不开的道路。
在农民平等权利上，《决定》提出：坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，提高农民素质，促进农民全面发展；推进城乡基本公共服务均等化，建立促进城乡经济社会发展一体化制度，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果；必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居；保障农民知情权、参与权、表达权、监督权；发展农村基层民主，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实际的民主权利，等等。《决定》突出了以改善民生为重点的社会权利，并强调从政治、经济、文化、社会等方面保障农民权利，这在以前的各种政策文献中并不多见。《决定》在保障农民各种权益上的鲜明特色，在很大程度上是与国际社会公认的权利公约相融合的。
中国正在作为一个负责任的大国迅速崛起。在当今全球化时代，研究我国“三农”问题，必须树立全球视野。特别是在研究农民权益上，我们必须关注国际人权事业的发展。在当代，国际社会对人权保障的共识性文件，主要体现在1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》和1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会和文化权利国际公约》中，《世界人权宣言》和《国际人权公约》的通过，是人类文明进步史上最耀眼的里程碑之一。我国作为联合国五大常任理事国之一，承担着与之适应的国际责任。随着我国的和平崛起，我国有能力更有责任不断提高中国公民享受人权的水平，而且也有能力、有责任对世界的人权进步事业作出重大贡献。我国将首次发布《国家人权行动计划》，这是国家落实《宪法》规定的“尊重和保障人权”的重要举措，必将对农民权利的扩展产生重要的影响。
国际人权公约与我国宪法对公民的基本权利都作了详细的列举，这是我们保障和扩展农民权利的基本依据。
《决定》将保障农民权益作为实现农村改革发展目标必须遵循的五条重大原则之一加以突出，对于我们的实际工作具有重要指导意义。至于在实际工作中如何更有效地践行这一重大原则，需要我们创新保障农民权益的体制机制。在笔者看来，当前迫切需要创新执政党发挥主导作用的体制机制、创新宪法有效实施的体制机制、创新农民维权的体制机制。对于这些体制机制创新，需要进一步加以研究和探索。
参考文献：
[1]徐勇，徐增阳.中国农村和农民问题研究的百年回顾[J].华中师范大学（人文社会科学版）,1999（6）；徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003：274-293；徐勇.现代化视野中的“三农问题”[J].理论月刊，2004（9）；孙津.中国农民与中国现代化[M].北京：中央编译出版社，2004:36-47；贾德裕，朱兴农，郗同福.现代化进程中的中国农民[M].南京：南京大学出版社，1998.
[2] 梁漱溟.梁漱溟全集：5卷[M].济南：山东人民出版社1990：111、261.
[3] 费孝通.江村经济——中国农民的生活[M].戴可景,译.南京：江苏人民出版社，2001：236.
[4] 温铁军.中国农村基本经济制度研究——“三农”问题的世纪反思[M].北京：中国经济出版社，2000：31；温铁军.三农问题与世纪反思[M].北京：生活•读书•新知三联书店，2005.
[5] 张英洪.农民权利论[M].北京：中国经济出版社，2007年版.
[6] 田纪云.经济改革是怎样搞起来的——为纪念改革开放三十周年而作[J].炎黄春秋，2008（1-2）.
（原载《湖南文理学院学报（社会科学版）》2009年第1期，合作者周作翰。）
