蔡定剑教授，中国政法大学宪政研究所所长，曾任全国人大常委会秘书组副组长，兼任北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心执行主任。本刊记者对蔡教授的专访，就是从两会“雷人话”说起。

为谁说话，关键是谁决定你

《新民周刊》：怎么样看待两会上的“雷人言论”？代表委员应该站在站在阶层利益说话还是站在公众利益说话？怎么看待两会上行业或者地区利益的博弈？

蔡定剑：这个要从代议制说起。西方代议制理论有个发展过程。

早期的代议制有点像选举香港特首和立法会，有各种界别代表。西方国家是等级代表，也有行业代表，这就很清楚，为行业或者社会阶层利益说话，是等级、阶级和行业代议制。

这是原始的、落后的制度。首先这不公平，界别很难穷尽，界别人数多少也难界定。另外，代表只为行业利益说话，如果不按利益说话就要被罢免。议会成了分赃会了，变成了地方利益的议会，开会的时候毕竟要站在全局的角度。

代议制第二阶段发展到普选。现在的代议制都是以地域为单位，按人头来选举，打破行业界限，脱离了以行业、阶层利益划分的代议制。西方国家不可以罢免议员，选民水平是有限，代表要有一定超然性，不是对选民唯命是从，不是传声筒。一般来说，在大问题上，议员要服从选民，要不然下次选不上了，一些具体问题议员则要有自己的考虑。

在西方，政党也是另一个掣肘因素，因为本政党政策和地区老百姓利益可能不完全一致。美国的政党组织性较差，发生矛盾时，议员往往听选民的。在欧洲国家和日本、新加坡，政党比较强，就要听政党的，因为当选议员取决于政党是否推选你。我国台湾地区也是这样，李敖可以不靠政党，一般人不行。

所以，为谁说话，关键是谁决定你，中国也适合这个原理。

早期的时候，不少代表什么也不敢说。现在社会空间加大了，人大会在小问题的讨论上比较有活力。不过，有的代表习惯就鸡毛蒜皮的事情发表议论，提一些花里胡哨的议案，实际上很多都不是应该在全国人大上讨论的。许多重大的问题，比如预算，有多少人在谈？预算问题不是天大的问题吗？钱怎么花的，怎么拨款？这才是人大要决定的问题。

一些代表或者委员说话可能带着行业色彩、部门的立场，但是与选区没有关系。

《新民周刊》：代表委员谈了很多小问题，是不是越位了？政府处理具体事情，交给人大来表决？

蔡定剑：会议不应该是发散性的，应当集中精力探讨国家层面的问题，制度性的问题。如果什么事都在海阔天空地讲，讲得好像热热闹闹，并不决定问题。

《新民周刊》：那么人大应该管什么样的事情？

蔡定剑：人民代表大会有对国家或地方重大事情作出决定的权力，这就是人民代表大会四类职权(包括立法权、决定权、任免权、监督权)中的决定权。

目前来说，决定权与其他职权比，恐怕是一项“软”权力。说它“软”，是由于它不像立法权那么明确，便于行使。也不像选举任免权那么实在，必须依法行使。人们对什么“重大事项”应提交人民代表大会来决定有许多很不一致的认识，加上决定权与党委的决策权和政府的管理决定权界限并不很明确，使得这项权力行使起来很不容易。

重大事项必须确确实实是本国或本行政区域内的大事，而不能事无巨细地讨论那些小事。什么是大事？它必须是本地区内带根本性、全局性和长远性的事，而不是那些琐碎的、枝节性的、短暂的事。

宪法对全国人大及其常委会明确列举了决定权范围，包括：

(1)全国人大有权批准省、自治区和直辖市的建置；

(2)决定特别行政区的设立与制度；

(3)决定战争与和平的问题；

(4)审查和批准国民经济和社会发展计划和国家预算；

(5)决定国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并。

中国特色的代议制

《新民周刊》：我国人大也是一种代议制，这一中国特色的代议制和西方的议会有什么区别？

蔡定剑：法国18世纪启蒙思想家卢梭是根本否认代表制的，他主张不要代表制，而实行公民直接管理国家。他在《社会契约论》中说：“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的。”卢梭认为代表只能是歪曲、奴役人民的意志。卢梭的观点是偏激的、理想主义的。现代幅员辽阔、人口众多的国家，公共事务纷繁复杂，卢梭的“直接统治”是不可能的。但他在理论上抨击封建和资产阶级代议制的奴役性和欺骗性，是有一定道理的。

其实，“代表”从来就是和民主联系的。早在古希腊雅典也有代表制。如当时规定，只有20岁以上的男子才有参政权。20岁以上的男子只是人群中的少数，这岂不是非民主吗？按照代表制的解释，这20岁以上的男子是每个妇女、小孩和奴隶的代表，所以，它才能称得上是一种多数人的统治。这种理论，到19世纪都很盛行，这就是早期的代表权理论，时至今日，它早已过时。

资产阶级政治家建立了代议制政府，即由议员支撑的政府，议员形式上由全面普选产生。现代西方国家，议员责任理论几乎占了绝对统治地位。即认为代表一经选出，则取得独立的地位，独立承担责任。代表在代表机关的发言和表决，完全凭个人的学识、经验和才能去独立作出判断，不受选区选民的任何训示，不受任何人包括选民的约束。这一理论较早地由19世纪英国代议制理论家密尔确立。

马克思、列宁坚决反对议员责任制，指责资产阶级议员制最大弊端就是议员选出后脱离人民，甚至背叛人民。马列特别强调代表与选民之间的“委托”关系，选民可以监督罢免代表，从而保证代表服从选民一职，服从选民利益。

我国宪法理论界对代表与选民或选举单位的关系，主要有三种：

一是，强制委托论。主张代表是特定的选区或选民利益和意志的代表，而不是抽象的“全民意志”代言人。

二是，非强制委托论。主张代表可不受选民强制性委托的约束，只是在考虑选取和选举单位利益的基础上，独立、负责、创造性地行使代表职权。

三是，集中代表论。认为代表不是特定选区和选举单位的委托人，而是全体选民意志和利益的集中代表者，整个代表机关是全体人民的受托人。代表自身行为不直接对选民负责，而是由代表组成的代议机关向全体人民负责。

从理论上说，强制委托理论似乎更符合我国当前人大代表的现实，但实际上，我国的人大代表理论又像是集中代表论。代表并没有受选区和选举单位支配，代表大会上发言表决往往只是“空洞地”代表人民，而不具体代表本选区或选举单位。

集中代表理论要求代表全体人民的意志和利益行事。然而，抽象空洞的全民意志和利益是不存在的，全民意志和利益是每个局部和地方人民意志和利益的整合。只有每个代表都全面、客观地反映各自所代表的选民和选举单位的意志和利益，各种利益通过代表大会上的交流、调和、妥协，最后按少数服从多数表决，就形成全体人民的意志和利益。让每个代表事先就掌握全民意志和利益是难以做到的，这样做的后果只能增加代表的盲目性。

人大在一切机关之上

《新民周刊》：人大和政府，人大和人民分别是什么样的关系？

蔡定剑：人民代表大会与其他国家机关的关系，在法律上是非常清楚的，在从中央到地方的国家权力体系中，全国人民代表大会处于国家权力的顶层，它集中全国人民的意志，在全国范围内行使最高国家权力，它制定的宪法、法律和作出的决定，各级国家机关都必须遵守。

可见，在人民代表大会与其他国家机关的关系上，人民代表大会的地位是绝对的，其他国家机关服从人民代表大会，其权力不得超越和凌驾于人民代表大会之上。

然而，现实情况并非完全如此，人民代表大会的实际地位与法律地位并不是很相称的。我国人民代表大会的宪法、法律地位也没有落实。

人民代表大会应绝对地服从人民的意志。因为，它是由人民选举产生的，其权力是人民赋予的，它应根据人民的意志和利益来行使国家权力，因而要充分地反映民意，处处对人民负责，时刻接受人民监督。

可以说，人民代表大会在一切国家机关之上，在人民之下。人民代表大会的唯一职责，就是忠实代表民意，客观反映民意，并确保民意的实现。所以，人民代表大会在人民群众中的地位应该是受尊重、有权威、亲切而可信赖的。

然而，长期以来，在实际中，人民代表大会在许多群众心目中的地位并不高，在一些群众看来，人民代表大会是“橡皮图章”。近些年来，随着人民代表大会制度的加强，人大的作用初步发挥，人大的“橡皮图章”形象开始有所改变。越来越多的群众把人民代表大会看成是能为群众办事、能帮助群众申冤的渠道。

在国家政治生活的一些重大问题上，人民群众开始把眼光投向人大，期望人大能发挥应有的作用，人民群众对人大的期望越来越高，人大在群众中的地位正在逐步提高，人民代表大会的形象也在逐步改善。

《新民周刊》：您观察人大多年，这些年来人大还有哪些变化？

蔡定剑：党的十一届三中全会以来，我国人民代表大会制度建设取得重大进展。在总结“文化大革命”的深刻教训中，醒悟到民主法制建设的极端重要性。1982年，党的十二大正式确立建设高度社会主义民主是我们的根本目标和任务。这一目标的确立，为人民代表大会制度指明了方向。1992年党的十四大提出进行社会主义市场经济改革，对法制建设提出更高的要求。1997年中共十五大和1998年修改宪法确立，“依法治国、建设社会主义法制国家”，进一步促进了人民代表大会制度的发展。

我们常说党的领导是人大制度建设的关键。人民代表大会制度的加强和人民代表大会的作用的发挥，在于党的正确领导。我认为，共产党对“文化大革命”的反思最深刻的一点在于从理论上解决了执政党与法律的关系问题。党的十二大党章和1982年宪法确立“党必须在宪法和法律范围内活动”。全国人大及其常委会有权监督宪法实施。从而确立了宪法的最高法律权威和全国人大的最高国家权力机关地位。党只有真正置身于宪法和法律之下，才能正确地实施领导。

开好大会，先减少人大代表数量

《新民周刊》：今年的两会会期都有一定的缩短，会期长短的意义在于哪些方面？

蔡定剑：人民代表大会行使职权都在会议上，因此，开好代表大会是至关重要的。应该说，自人大建立以来都十分重视开好人大会，每次会议都作为国家政治生活中的一件大事，搞得轰轰烈烈。但是以什么标准来衡量代表大会，则大有文章可做。如果仅注意形式上的轰轰烈烈，满足于会议开成“团结的象征”，“胜利的大会”，而不注重大会是否真正行使了宪法职权，代表作用有没有充分发挥，人民的意志和利益有没有充分表达和实现，那么，这样的会未必就开好了。

我国的人大会议是世界上议会会期最短的之一。在最短的会期里，要讨论决定世界上人口最多国家的大事，难度极大。全国人大会期大约半个月左右，需讨论的决定的议题十几项，每个议题讨论平均不到一天时间，然后就对其投票通过。连重要的法律议案也是如此。代表来自生产工作的第一线，有的对法律案中概念还没来得及理解，就投票决定它，不说草率，至少也难免匆忙的。我认为，要让人大会议能充裕、审慎、科学地讨论决定问题，其中措施之一即是加长会期。但是，兼职代表制度又决定我们不能开太长的会。

《新民周刊》：是不是可以让人大代表都职业化，那么可以更加超然一点。

蔡定剑：这倒不是核心的问题，这么多专职人大代表就麻烦了，专职化不能解决问题。问题在于，全国人大的代表太多，给会议组织工作带来一系列难题。

由于代表多，就不好开大会全体会议审议议案。假若让每个代表在全体会议上有发言机会，每个代表就一个议题发言10分钟的话，大会发言一遍的时间就需要2个月。即使一个代表发言一分钟，那也将近3000分钟。

那么只有采取代表团和代表小组会议形式审议议案，虽然能解决代表发言时间问题，但又产生一系列其他问题：

一是会议不便于交流。代表对所讨论的议题都没有直接交流的机会，只能按地区划分的小组范围内交流。这实质上也就不可能展开充分的讨论，更谈不上对一些重要有不同意见问题的辩论。

二是简报成灾。由于不能直接交流，只能凭借大会简报交流，于是出现两难的情况：一方面，每个代表都说简报反映自己的意见太少，另一方面，每个代表又都说简报总数太多，要求减少简报。假使每个代表就一个议题发言一次登一份简报，就有近3000份，代表整天开会几乎没有时间看简报。所以，代表小组讨论往往等于自弹自吹，没有相互交流，更没有交锋。

由于代表人数太多，会议组织复杂，近3000名代表就需直接服务的工作人员两千多人，间接服务的人员至少万名以上，会议预算经费连年增加，而且给北京市交通、服务、安全、宾馆接待、旅游服务造成极大压力。

如果把人民代表大会看成是一种团结、统一的象征，把代表看成是一种荣誉和奖赏职务，由此出发，把代表数量和代表面看得高于人民代表大会作用的发挥，就会使得代表数量居高不下。代表着重安排各方面的模范人物，就会使代表的知识水平、议政能力和社会活动能力受影响，从而影响到代表反映民意、表达人民群众利益的能力，实质上不利于人民当家作主权力的实现。

《新民周刊》：如何才能让人民代表大会开得更好，更有效率？您有什么建议？

蔡定剑：开好人民代表大会首要的一条，就是减少现有人大代表的数量。代表机构的广泛性关系到代表机构的民主性，但代表数量多少是有限度的。这个限度的原则就是必须便于召开会议、充分讨论问题和决定问题。如果代表人数多得不便于讨论、决定问题时，那代表的广泛性和民主性的意义也就失去了。

第二，是减少第一线领导干部和先进模范人物的代表。让更多的职业政治家、社会活动家成为人大代表。减少第一线生产工作上的人担任人大代表，就有可能让会议开得长一些，也可能使代表有更多的精力考虑履行人大职责。

第三，呼吁建立人大会议辩论制度。其实，老一代国家领导人对此早有明示。1956年周恩来就指出：将来在代表大会上要建立辩论制度。就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答，回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学，但是西方的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同的方面来发现问题。换句话说，就是允许唱对台戏，我们共产党人相信真理越辩越清楚。

当然，周恩来说的辩论制度与我们所说的辩论制度不完全一样。我们说的辩论制度不仅是代表与政府的质询，主要是说代表在讨论议案时，要让不同意见形成争论，而不是像现在这样代表就议案各自发言一通就了事。

第四，鼓励和保护代表的批评。

第五，提高代表本身的素质。要使每个代表在人民代表大会会议期间能够积极主动地依宪法履行职责，有赖于提高代表素质，根本的要靠改进选举制度，通过竞争机制选出优秀代表。人民代表必须清楚意识到自己作为代表的责任，而不是仅意识到作为代表的荣誉、作为代表必须懂得并且善于行使宪法赋予代表的权利，而不是只会“聆听”领导的报告，“衷心拥护”、“完全赞成”审议的报告和通过的议案。

离开人大制度谈民主是空话

《新民周刊》：您认为我国的人民代表大会制度完善的方向在哪里？

蔡定剑：我国的人民代表大会制度是在一种较高民主理想模式下产生的。所以，这个制度当前存在的主要问题是让民主理想现实化。高级的民主理论与初级阶段的民主实践有很大差距。按照马克思主义观点，新型人民国家代表机关区别于资产阶级议会有三个最重要、也是最根本性的特征：

(1)代表机关必须按普遍、平等、直接、秘密(无记名投票)的原则选举产生；

(2)代表机关应掌握国家一切权力，成为真正人民的国家权力机关，而不是“清谈馆”；

(3)实现人民对代表和国家公职人员的监督罢免。

上述三点也就是我们常说的人民代表大会比西方议会更优越的地方。很明显，我国人民代表大会制度的现实状况与此差距较大。在选举制度上，选举的平等原则没有完全实现，与选举的直接原则相去还很远。

《新民周刊》：人民代表大会制度在我国的民主化进程中应当发挥什么作用？

蔡定剑：社会主义民主就是人民真正当家作主。怎么才能实现这一点，这就要靠人民代表大会制度建设，发挥人民代表大会作用。现有经济、文化条件下，不可能由人民直接管理国家事务，而只能通过选举代表以产生代表机关，来行使管理国家的权利。

人民能掌握国家的权力，这是最根本的民主。在我国，实行民主还有许多途径，如行使宪法赋予公民的政治自由权利，公民行使申诉、控告、批评、建议权利，建立基层自治和企业自主管理制度，等等。但是这些手段都不能像人民代表大会制度那样广泛地从根本上保证公民管理国家的权利，并且其他民主权利的实现都靠人民代表大会这一根本制度作保障。

离开人民代表大会制度谈民主，很大程度上就会陷于空话，或者是舍本求末。只有加强人民代表大会制度建设，才能使中国走上真正民主的康庄大道。