内容提要：本文在深度访谈与问卷调查的基础上，就县委书记强烈反映的中央与地方关系问题进行了实证分析，认为权力部门的条条化，使块块管理的调控能力大为削弱；在权力上收的同时，责任却层层下放，使权力与责任不对称的问题更加突出；在过多的职权部门垂直管理的情况下，发挥地方政府尤其是基层政府的积极性，难度较大。建议尽快改革现行的条块分割体制，减少行政层级，增强县乡基层政权的财政能力，形成权力与责任相匹配的运行机制。
关键词：中央与地方县委书记行政管理体制
作者简介：肖立辉，中共中央党校政法部副教授，中央编译局博士后，深圳大学当代中国政治研究所兼职研究员。
中国是一个超大型发展中国家，如何在保持中央适度集权的基础上，处理中央与地方的关系，既发挥中央政权的积极性，又发挥地方政权的积极性，是当前中国现代化进程中面临的主要问题之一。为了集中县委书记们的意见、呼声和建议，为中央有关部门提供决策参考，中央党校新农村建设培训班于2006年下半年组织了上百次的采访座谈，编发了80多篇简报，进行了一次规模较大的问卷调查。笔者自始至终参与这些工作，不仅与几十位县委书记进行深度访谈，还参与设计了问卷的部分内容。该问卷共60题305个问项，内容涉及城乡经济、政治、文化、社会等各个方面，在八期学员中发放1400多份，回收有效问卷近800份。问卷都是由县委书记学员在培训期间逐一阅读填写的，具有较高的可信度。本文就是根据笔者在中央党校新农村建设培训班的深度访谈与问卷调查的调查结果，就中央与地方关系问题进行分析。
总的来说，县委书记普遍感觉到在中央和地方的关系问题上，中央控制地方的力度越来越大。一些县委书记称，现在县级政府是"有限的权力、拮据的财力、无限的责任"，是"权力和功能不完整的政府"，是"缺胳膊少腿"的政权，是"小马拉大车".他们强烈要求调整中央与地方的关系，调整条条块块的关系，强力推进"强县扩权"的改革举措，赋予县级政府完整的功能。具体来说，主要表现如下：
一、权力、责任不对称
不少学员反映，改革开放初期取得那么大的成就，根本原因在于那时改革政策的核心是"放权"，给地方政府一定的财政和行政权力，而1990年代调整以来，我们国家的体制和政策改革趋势就是"收权".
（一）权力、管辖上收，权力部门越来越条条化
在访谈中，许多学员反映说，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少。条条与块块之间的矛盾在县域内表现为"一县两制"，比如在工资收入方面，垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大，在公务员内部造成了很大差别。县委书记普遍呼吁，要扩大块块管理，中央和省级政府应该大胆地把权力下放给县里，他们呼吁"最彻底的服务是下放权力，权力产生生产力，权力下放发生的是化学反应而非物理反应"，"中央提出放活，放活就该放权。不放权怎样放活呀！"
对于条块关系问题，接受问卷调查的县委书记的意见比较一致，分岐不大，多数的意见是扩大块块的权力。有88.6%的人认同"应该条块结合，逐步扩大块块管理范围和协调作用"，87.7%的人认同"垂直管理部门应改为双重管理，加强块块对条条监督"，87.1%的人认同"以块管理为主、极少部门（司法等）可实行垂直管理"，74.9%的人认同"中央要放权给地方，把有权有钱的部门都交地方管理"，并且74.3%的人认同"强化部门管理，是对地方不信任，不利于调动地方积极性".
在加大条条力度，强化部门管理，以此树立中央权威、落实中央意图问题上，受访的县委书记略有分岐。问卷调查的结果显示，对于"强化部门管理，有助于树立中央权威，维护国家统一"的说法，不大同意的占44.5%，完全不同意的占21.3%，也就是说，多数受访者并不赞成强化部门管理能够树立中央权威的观点（当然有近25%的受访者基本同意或完全同意上述观点）。也正是因为这点，55.4%的受访者（39.5%不大同意、16.4%完全不同意）不主张"中央要加大条条管理力度，保证中央意图的贯彻落实"，当然有36.1%的受访者（其中20.3%基本同意、15.6%完全同意）主张中央应加大条条力度，以此落实中央意图。
哪些单位应实行垂直管理？在我们设计的问卷中列出10个部门。按照统计数多少排列：主张列入实行垂直管理的部门依次是金融（69.6%）、税务（50.4%）、质量监督（40.9%）、国土资源（32.2%）、司法（28.6%）、计划生育（18.3%）、工商（18.2%）、文化教育（16.2%）、公安（14.8%）、体育卫生（11.4%）。很显然，县委书记中赞成金融、税务实行垂直管理的人刚刚超过50%.赞成其他部门实行垂直管理的人都不到一半。甚至像司法、公安这样的部门，主张实行垂直管理的人分别只有28.6%和14.8%.
（二）条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大
不少县委书记表示，中国是单一制国家，中央掌握很大权力可以理解，但不理解的是，权力与责任不对称，中央将一些质量监督、国土资源等权力上收了，但出了事情却追究地方政府的责任。有学员反映说，无论是维持社会稳定，推进社会公正也好，深化经济体制改革也好，地方可动用的手段（比如财政手段、税收手段、人事手段）却越来越少，这样造成权力和责任的"两极分化".有权有利的不断上收，责任层层下压，无权有责的频频下放。这样就造成"块块上任务无限大、责任无限大，权力无限小".在"压力型体制"下，层层的责任制以任务的下派和完成表现出来。正如有的县委书记讲，有些事情"想得通照办，想不通也得照办".学员强烈呼吁要解决权力与任务、有限权力与无限责任不对称的问题。在我们的问卷调查中，92.7%的人认同"有钱有权的部门都上收了，花钱的难办的事都下放了".91.7%的人认同"县乡政府承担了无限责任，但只拥有有限权力".78.5%的人认同"县乡政府是一个功能不完全的残缺政府".
（三）下放的不仅是事权和责任，一些难办的事儿也甩给了地方
有的县委书记讲，"条条的权力都收上去了，不利的便一脚踢下来。"比如企业改制过程中，一些效益差、包袱重的亏损企业甩给地方政府，在经济活动中县政府实际上还是微观参与者，包办了企业的许多事情，本来该市场做的事儿，最后还是由政府来做，许多企业有了难事就到了政府那儿，要求政府出面解决。
许多学员在解释中央"上收权力"的动机时表示，权力上收就是中央不相信县级政权的结果。有学员反映，"中央不相信县里的干部，认为都是贪官污吏".在部分学者看来，"中央可以不相信县级干部的某个人，但不能怀疑整个一层的县级政权。可以说，共产党的天下，都是靠县乡基层政权'挡风遮雨'的".
除此之外，县委书记还反映，不少基层群众误解基层干部。不少县委书记讲，现在群众有这样一个印象："中央很好、地方好狠"，"天上的都是神，人间的都是人，地下的都是鬼"——中央最爱群众，基层干部都是干坏事的，念"歪"经的。在中央部分同志和基层部分同志的误解下，基层干部感觉十分委屈和郁闷，认为许多压力和任务还不是来自上面？！你政策就是这么定的，政策必然要把我推向前台，扮演"黑脸"角色。我们认为，造成中央与地方缺乏基本互信的一个重要原因就是，上级政府把发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育等方面的压力都留给了县级党委政府，却没有给县级政权配备好足以完成上述使命的职权。
二、财权、事权不对称
绝大多数县委书记认为，中央在财税分成问题上拿得太多，留给地方的太少，中央给地方的转移支付也不多，造成地方财政困难。
（一）地方财力相当吃紧，直接影响地方投身新农村建设的积极性
造成地方财力吃紧的一个重要原因，是1990年代开始实行的"分灶吃饭"，以及1994年开始实行的"分税制"改革。虽然自上而下地划分了各级"财权"，但是，在这个过程中各级政府的"事权"却没有进行制度化明晰，以致这项改革的客观结果是：一方面自下而上地逐级集中财税资源，另一方面上级政府尽量地将事权下移（或者通过目标考核机制下压），层层向下"甩包袱"，最终承接"包袱"的是农村基层政府①。「参见李芝兰，2005："'倒逼'还是'反倒逼'——农村税费改革前后中央与地方之间的互动"，《社会学研究》，2005，4.」有学员讲，区县每增加一个亿的增值税，只能留下1500万；每增加一个亿的所得税，只能留下2500万。有人形象地指出，"中央财政高速增长，省级财政喜气洋洋，地州财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘".除此之外，中央制定、实施一些税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成"上面请客，下面买单"的情况时有发生。一些县委书记反映说，中央做好人多，只给政策，不给钱，自己请客不买单。比如，再就业政策，中央只给政策，不给钱。地方奈于财力吃紧而无法落实。还比如给公务员加薪，只给政策，却不给地方政府下拨款项。财力吃紧的县乡两级基层政府由于推动了很多政策调控、实现职能的手段，很难发展经济，推进社会主义新农村建设。
（二）在财权不断上收的情形下，事权却不断下放，造成基层财权和事权严格不对称
中央将数额大、稳定性高、征收成本低、年增长率高的消费税、增值税（中央分享75%，地方分享25%）划为中央固定收入；而地方的固定收入则包括农牧业税、耕地占用税、农业特产税和罚没收入等，这些收入不但逐年递减，而且难以征收。各省、市、县、乡基本上都是沿着这个模式分配各级的税收，这样一来，基层政府的财政收入势必大减。从2003年起，几个主体税种实行省、市（地）、县共享，并且提高了对县一级的上划比例，更加剧了这种不对称性。一些学员反映，钱在中央，事在地方，1993年以来一直未变。地方发展自生自灭，给地方留的发展后劲少。我们设计了问卷，"您认为，从国民经济全局看，中央和地方税收分割比例应该调整吗？"，回答分为三种：A.应该尽快调整，B.没有必要调整，C.等待机会再调整。统计结果如表3所示：
调查结果显示，高达82.1%的受访者认为应该尽快调整中央与地方的税收分割比例。其中增值税部分，55.2%的受访者认为50：50较为合适，有30%的受访者认同60：40的分配比例。
而所得税部分，54.6%的受访者认为40：60较为合适，26.2%的受访者认同50：50.总之，多数县委书记主张应尽快调整中央与地方在增值税和所得税的分割比例，提高地方政府在上述两个税种的分配比例，以增强地方政府的财力。
（三）地方政府尤其是县乡政府承担的财政开支压力过大
有的县委书记算了一笔帐，称现在我国税收过程中的"跑冒滴漏"现象严重，每年漏税约4000-6000亿元。如果大力加强税收征管工作，尽最大可能堵塞税收漏洞，就能平均为每个县增加2-3亿元。义务教育和社会保障明确中央和省为主，县乡适当配套，但实际操作中，地方承担的压力很大。很多县委书记建议，中央财政要把农村义务教育、医疗和县乡公务员队伍薪金承担下来，这样县级政权的财政压力将获得根本性缓解。在我们的问卷调查中，91.9%的受访者认同"目前地方政府，特别是县乡政府承担的事权与财权不对等"的说法。
三、减少行政层级，废除市管县体制，实行省管县、市管区的体制
不少学员认为，目前我国中央省市县乡五个管理层级，是历史上管理层次最多的时代。行政区划体制纵深长、层次多、成本高、机构庞大、人员冗多、效率低下，这种情况与加快发展社会主义市场经济和社会主义民主政治的要求已经很不适应，在某种程度上成了深化改革的体制性深层障碍。现行的"市管县"体制，在一定程度上削弱了县域经济发展的内在活力和能力。这是因为，"市管县"体制下的市级政府虽然同时承担着发展城市和发展农村的双重任务，但在发展的优先次序上，城市往往被放在首位。有的学员反映，"市管县"实际是市管不了县，"市带县"实际是市带动不了县，甚至还拖累县，与县争税源、争项目、争资金，其结果是严重影响、制约了县域经济的快速健康发展。甚至有学员反映说，基层办点事非常难，要层层汇报、拜佛，地市直机关部门的各种检查、视察，让基层苦不堪言。在经济欠发达地区，市级行政设置不仅不能推进经济发展，反而增加行政成本。我们设计了问卷"您认为，如果减少行政管理层级，应减哪一级为好？"答案分为三种：A.地市，B.县区，C.乡镇。统计结果如表4所示：
实践证明，绝大多数地方，特别是欠发达地区，市管县体制有弊无利。因此，在我们进行的相关问卷调查中，有93.9%的县委书记主张减"地市".91.6%的人认同"从中央到乡镇行政管理层级太多，应该减少".
基于这种情况，大多数县委书记呼吁，要相信县级政权的管理服务能力，尽快精简中国管理体制，抓紧取消市管县体制，加快省管县试点步伐。地级市也不能撤销，只是不管县，精简人员，快速推进城市改革。这样做的目的，就是减少中间环节，减少行政成本，提高行政效率。有的县委书记建议，减少县级区划单位并提高县的行政规格，具体说，就是缩减县的数量、扩大县的规模，大县不动，小县两个、三个并一个，或者三个并两个。在这个基础上，县、地、市并轨，行政等级同一，省、县之间不再设立中间层次，省直接领导市、县。
我们认为，行政区划体制改革可以成为推进生产力发展和社会进步的最重要的杠杆之一。
改革开放以来，设置经济特区、浦东开发区、滨海新区，对部分大城市实行计划单列，特别是海南撤区建省、重庆市直辖，其对当地乃至更大范围的发展所起的推动作用是有目共睹的。省管县的体制对于进一步激活地方的活力、降低行政成本的好处是不难想见的。我们建议，要尽快建议取消"市管县"体制，扩大县级职权，实行市县分治，加快推进"省直管县"体制。市县分治，即省管县，市管区，县在行政地位上与市平行，地级市并不撤销，而是调整管理范围，只管理城市自身，除郊区外，其他县改由省直接管理。"市县分治"体制，可以使县级政府成为真正的统筹城乡发展的主体，有效避免中心城市对县域资源的占用，防止农村发展和农民利益受到忽视，增强县域经济自主发展的活力和能力，从而有利于县域经济发展，加快新农村建设步伐。同时，应减少省级政府对县财力的集中比例，逐步取消地级市对县域财力的集中。如果全盘推进有困难，建议可以选取项目资金、财政等作为改革的突破口，先在这些方面实行"省直管县"的体制。
四、结语
随着社会主义市场经济和民主政治的发展，已经越来越有必要将宪法关于"中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则"的规定，加以具体化、规范化、法治化了。要统筹地方和中央的发展，认真研究如何调动中央和地方两个积极性的问题，特别是调动地方积极性的问题。在维护中央集中统一领导的前提下，给予地方更充分的自主权，以使地方的工作更加充满生机和活力。党的十六大也明确提出，要深化行政管理体制改革，"依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系".党的十七大还将统筹中央与地方的关系写入政治报告，重申"规范垂直管理部门和地方政府的关系".问题的关键是科学合理地划分中央与地方的事权，并做到财权及其他的权利与事权相一致、相对称。
强县扩权，建立健全与建设社会主义新农村工作任务相适应的行政体制，是县委书记的主流声音。从目前的发展形势来看，中央应该改革现有的体制机制，在整体把握的基础上给地方适当分权，下放还原县级职能部门，使县级政府成为健全的政府，确保县级政权能够高效、积极地运转。要采取切实可行的措施增强中央与地方之间的互信，中央要相信地方和基层能够把事情做好，依法履行执政和行政职能；同时地方和基层也应相信中央。中央既要关心基层建设，也要关心基层干部，更要信任基层干部。在我们看来，上级和下级关系是一级相信一级，一级带动一级，赋予地方更多的手段来推动新农村建设，否则就会力不从心。
针对上述情况，我们建议如下：
第一，要改革现行的条块分割体制，尽快减少并下放部分垂直管理部门，增强县级政府统筹协调能力。
第二，要改进现行的项目资金投入管理体制，中央不要都把建设项目"条条化"，应调动和相信基层政府的作用，避免普遍的"跑部钱进".
第三，强化县级财政，减少垂直管理上级，体现权责统一；对县级社会经济发展相关部门应条块管理结合，以块块为主，并从法规角度确立县人代会对垂直管理部门的监督职能。
第四，在新农村建设的资金支持方面，中央切实兑现大幅度增加新农村建设资金的诺言，并强烈要求改变现在资金和项目"多头管理"体制，建议将各地新农村建设资金一揽子拨付到县级政府统一使用，以降低成本，提高资金使用效率。
第五，明确中央、地方在财权、事权上的分工机制，加大对基层政权的财政支持力度，加大向农村的财政转移支付力度，建立财权与事权相匹配的体系，建议中央应尽快出台赋予县（区、市）级政府行政职能、权利、义务的法规。
来源：《经济社会体制比较》2008年第4期
