内容提要：从公务员制度的法治双重性来看，中国公务员制度已经从“政策型公务员制度”走过“行政法治型公务员制度”，通过《公务员法》的制定与实施，开始走向了“宪政型公务员制度”。对于中国公务员制度的宪政设计，可以从公务员管理立法的总体构想；适当扩大公务员的范围；合理调整公务员的分类；设立人事管理委员会，健全公务员管理体制；建立人事诉讼制度，完善公务员的权利救济机制，以及确立公务员利益中立的行为规范等方面进行。围绕这些方面，我们对修订《国家公务员条例》，起草《公务员法》，曾经提出了具体的立法建议。虽然《中华人民共和国公务员法》已经实施，但却非常不完善。因此，我们的思考和建议至今仍然具有前瞻性意义。

关 键 词：公务员制度；宪政属性与功能；人事管理委员会；人事诉讼制度；公务员利益中立；公务员法

第一部分 宪政构想

从公务员制度的法治双重性来看，中国公务员制度已经走过了“政策型公务员制度”和“行政法治型公务员制度”这二个发展阶段。通过现行《公务员法》的制定与实施，又开始走向了“宪政型公务员制度”阶段。

2002年，我参与完成了中央组织部、人事部2002年《国家公务员法》立法重点调研课题的重庆分课题（重庆市委组织部、市人事局主持）《实施公务员制度的主要经验、存在问题及其对策研究》。由刘俊祥和重庆市委组织部的文明维执笔，撰写了课题调研报告。在调研报告的写作过程中，基于推进公务员制度的宪政化，我们在可能的情况下，就公务员管理立法的总体构想；公务员的范围、分类、管理体制，以及公务员的录用、权利救济等方面的内容，提出了对策性的建议，初步表达了我们关于中国公务员制度的宪政构想。

一、中国公务员管理立法的总体构想

由于公务员管理立法一般包括制定作为公务员管理基本法的《公务员法》和与之配套的法律规范。从世界各国公务员管理立法的普遍做法来看，大多数都是在《公务员法》中，对公务员的范围作超出政府行政机关的中义甚至广义的规定，与此同时，又明确《公务员法》只适用于公务员队伍中的一部分工作人员——一般是政府行政机关公务员。在此基础上，围绕各级各类公务员的管理，以及公务员不同的管理环节，制定专门的法律规范。比如，日本针对不同公务员制定了《地方公务员法》、《外务公务员法》、《教育公务员特例法》等；美国针对公务员管理的各个环节制定了《职位分类法》、《考绩法》、《政府雇员培训法》和《联邦工资改革法》等。

因此，我国应该对公务员管理立法进行总体规划，分步实施。首先，应提高公务员管理立法的效力等级，由全国人大制定作为公务员管理基本法的《公务员法》。在《公务员法》中，对公务员的范围和公务员管理的基本原则、基本制度作出总体性规定。在此基础上，主要对一般职公务员的管理进行规范。其次，抓紧研究制定《国家机构编制法》或《职位分类法》，作为公务员科学管理的基础法律。第三，积极准备，在条件成熟时，制定《公务员考试录用法》、《公务员道德行为法》、《公务员工资福利保险法》、《人事诉讼法》等有关公务员管理各环节的配套法律规范。在坚持社会主义法治统一的前提下，探讨制定民族区域自治地方公务员法以及地方公务员法的可能性。在已有的《组织法》、《行政监察法》、《警察法》、《法官法》、《检察官法》等适用于不同类型公务员法律的基础上，应该对适用于各类公务员管理的法律规范和政策规定进行清理，在加强一般职公务员管理立法的同时，加紧研究完善特别职公务员管理的立法，建立各具特色的特别职公务员管理制度。

二、适当扩大中国公务员的范围

调研表明，绝大多数人倾向于扩大《国家公务员条例》所确立的公务员范围。但在范围扩大到什么程度这个问题上，大致有两类意见。第一类是主张在现有基础上，把党的机关及人大、政协机关工作人员纳入公务员范围。问卷表明，有87.5%的区县组织人事部门倾向于这种意见。第二类是主张在现有基础上，把党的机关、人大、政协、法院、检察院机关，以及工青妇等群团组织机关的工作人员均纳入公务员范围。问卷表明，有65%的区县组织人事部门持这种意见。座谈中，也有这样一种意见：认为为了保证立法的权威性和司法的独立性，确保人大、法院、检察院人、财、物的独立，不宜把人大、法院、检察院纳入公务员队伍。

对此，我们认为，适当扩大公务员范围，既有理论上的依据，又有比较广泛的民意基础。并且，公务员制度实施8年多以来，已经为扩大范围后如何科学管理积累了宝贵的经验。因此，可以考虑在修改《条例》，制定《公务员法》时，适当扩大公务员范围，把党的机关以及人大、政协、法院、检察院的机关工作人员纳入公务员范围。对于群团组织，不宜纳入公务员范围，应当建立适合其特点的管理制度。但考虑到我国部分群团组织的特殊性，建议对工、青、妇三家群团组织参照公务员制度进行管理。

三、合理调整中国公务员的分类

我们建议，在扩大公务员范围的基础上，把公务员分为一般职和特别职两个大类。特别职公务员包括党政领导干部，以及法官和检察官。党政领导干部指中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职？）和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员。

一般职公务员包括党的机关、人大、政协、法院、检察院机关中除特别职公务员以外的工作人员。根据岗位性质和工作内容的差异，将一般职公务员分为一般行政类、管理执行类和专业技术类。我们认为，一般行政类公务员可以包括在机关中从事决策、指挥、协调和机关事务等方面工作的公务员；管理执行类公务员可以包括面向公众从事管理活动和执法、执纪工作的人员，如纪监部门办案人员，公安人员，工商、质监部门的市场监管人员等；专业技术类公务员包括在纯专业技术岗位上工作的人员，如国土房管部门从事地质灾害防治的工作人员，公安部门的法医、现场勘查、物证技术类人员，及各部门中的财会人员、网络管理人员等。

四、设立人事管理委员会，健全公务员管理体制

根据公务员的范围扩大和公务员分类调整的变化，经过反复研究和论证，我们建议：成立中央及地方（县级以上）各级（公务员管理委员会或）人事管理委员会（或劳动人事管理委员会）。将政府人事部门、劳动部门、监察部门的有关立法及监督职能分离出来，由人事管理委员会行使。人事管理委员会的组成人员由各级人大选举产生（或者人大常委会决定任用），列入特别职公务员进行管理。人事管理委员会的主要职能是：人事管理（包括公务员和企事业单位人事管理）的立法和监督工作。具体职责是：制定并向本级人大提交人事管理的立法规划；审查本辖区内政府机关和政治机关制定的人事管理地方性规章和制度；受理人事管理（包括公务员管理）的申诉、控告，人事争议仲裁等。人事管理委员会与政府人事部门及各部门内设人事机构之间是业务上的指导关系。

在健全管理机构的前提下，对不同类公务员的管理实行分工负责。特别职公务员中的党政领导干部，按照干部管理权限，由各级组织部门在党委领导和授权下进行管理。特别职公务员中的法官和检察官，按《法院组织法》、《检察院组织法》、《法官法》、《检察官法》的规定进行管理。一般职公务员的日常管理，由中国共产党、人大、政府、政协、法院、检察院机关的内设人事部门，在人事管理委员会的指导下进行；一般职公务员的提起申诉控告，属于政府部门的，由政府人事和人事管理委员会受理。

五、推进公务员的按类管理

这包括不同类公务员适用不同的法律规范及管理方法。对一般职公务员，适用《公务员法》及其配套法规进行管理。对特别职公务员中的党政领导干部，其选拔任用环节，适用《组织法》及《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下称《干部任用条例》）；其他管理环节（如考核、奖励、培训、退休），适用《公务员法》；有特别规定的，在适用《公务员法》的同时，服从特别规定。对特别职公务员中的法官和检察官，分别适用《法官法》、《检察官法》及有关配套规章进行管理。

根据工作性质的不同，分别制定不同类别公务员的录用、考核、晋升和工资制度。比如，在录用方面，对一般职公务员中的一般行政类和公共执行类，可采取公开招考方式录用，而专业技术类，则可在考察其专业技术水平和能力的基础上实行聘用；对特别职公务员中的法官和检察官，可考虑与现行国家统一司法资格考试相衔接，在具有司法资格的人员中经过面试和考查，择优录用。具体设想是：把国家公务员的录用方式分为A、B、C三类，由中央和省级的公务员管理机关分别负责中央机关公务员和地方公务员的录用。

A类录用：适用于录用主任科员及其以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用；

B类录用：适用于录用领导职务公务员和助理调研员以上非领导职务公务员，按照《干部任用条例》规定的程序和方法进行操作；

C类录用：适用于录用专门技术类公务员和特殊职位的公务员，采取资格审查或其他人才测评办法录用。可采取聘用方式。

在考核方面，应根据公务员的不同岗位和工作性质，各有侧重。比如，对特别职公务员中的党政领导类公务员，应侧重于思想政治素质、组织领导能力、工作作风和廉洁自律等方面内容；对特别职公务员中的法官和检察官，应侧重考核其正确办案、公正司法、廉洁自律等方面的内容；对机关事务类公务员，要从德、能、勤、绩、廉等方面进行考核；对专业技术类公务员，要着重考核其业务工作成果。在职务晋升方面，特别职公务员中的党政领导干部，可按照《国家公务员暂行条例》规定的领导职务序列，以及《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的标准和程序执行；法官和检察官的职务晋升，按照《法官法》、《检察官法》及配套制度规定的序列和条件执行；一般职公务员，则应根据机关事务类、行政执行类和专业技术类的不同特点，分别建立不同的职务晋序列。在工资制度方面，为了吸引和留住高层次专业技术人才，可以考虑对专业技术类公务员实行类似于事业单位人员的工资制度；对部分工作性质特殊、工作环境艰苦的管理执行类公务员，可根据情况发给一定的津贴。

六、建立人事诉讼制度，完善公务员的权利救济机制

根据严格规范管理与充分保障救济相结合的原则，在强调公务员的义务和责任，健全公务员行为规范，加强对公务员依法管理的同时，要根据权利义务相一致的原则，充分保障公务员的合法权利和利益，使公务员拥有与履行职责、义务相适应的工作与生活条件、待遇和保障，在公务员合法权益受到侵害时，给予充分的救济。我们认为，应当对公务员的权益救济机制和责任承担机制进行的调整和改革。

第一，建立人事诉讼制度。人事诉讼制度是对公务员合法权益的司法救济制度，是由司法机关通过司法裁判程序制止或矫正对公务员业已发生并造成损害的人事行政侵权行为，使公务员受到侵害的权益得到恢复或补救的法律制度。在对公务员进行严格规范管理的同时，充分地保障与救济公务员的合法权益，是现代各国公务员制度的成功经验。就公务员基本权利的救济来说，英、美、法、日等国法律都规定了公务员享有人事诉讼权，只不过各国公务员提起诉讼的范围有所区别。在我国，建立人事诉讼制度，是依法治国的客观要求，对于监督公务员管理机关依法从事人事管理，充分保障和救济公务员的合法权益，具有十分重要的意义。我国建立人事诉讼制度，需要注意以下几个方面：人事诉讼的受案范围应限制在公务员不服人事争议处理的录用、调动和履行聘任合同，以及不服行政处分和辞退等行政处理的申诉决定；国家可以设立行政法院作为人事诉讼的裁判机关，在行政法院设立以前可以由各级人民法院承担人事诉讼裁判；人事诉讼的原则、程序和具体制度，可以借鉴《行政诉讼法》以及相关法律制度的有关规定。在条件成熟时，制定《人事诉讼法》。

第二，完善公务员权利救济保障体制。在新的公务员管理体制下，在对申诉控告、人事仲裁机制进行调整的基础上，引入人事诉讼制度，建立完整的具有中国特色的国家公务员权利救济保障体制。这种权利救济保障体制由两级行政救济和一级司法救济构成。其提出和处理的基本程序可以这样思考：（1）公务员的一般申诉（不包括不服行政处分的申诉），除年度考核基本称职和不称职由原处理机关复核外，分别情况由同级人民政府人事部门或上级人民政府人事部门（或相应的公务员管理机关）受理一级申诉。不服人事部门申诉处理决定的，向同级公务员管理委员会提出二级申诉。不服公务员管理委员会申诉处理决定的，可以向法院提起人事诉讼。（2）公务员申请仲裁的，由有管辖权的人事争议仲裁委员会（设在同级公务员管理委员会）受理，不服仲裁裁决的，可以向作出仲裁裁决的人事争议仲裁委员会申请重新仲裁或依法向人民法院提起人事诉讼。（3）公务员不服行政处分的申诉和控告，首先由同级或上级行政监察机关（或有权处理机关）受理。不服处理决定的，再向上一级行政监察机关受理处理。不服上一级行政监察机关处理决定的，可以向法院提起人事诉讼。

第三，健全法律责任追究机制。建议将分散在《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》等规范的法律责任纳入《公务员法》中。同时，明确规定在公务员管理中应承担的违法责任包括纠正错误决定、给予批评教育或者行政处分、行政赔偿等行政责任以及刑事责任等四类。应当明确违法责任的承担者，包括作出违法人事处理决定的机关；侵犯公务员合法权益的机关和负有主要或者直接责任的公务员；对申诉控告处理不当的机关。国家机关对公务员处理错误，造成损害，需要赔偿的，受损害的公务员可以依照《国家赔偿法》单独或附带提起行政赔偿诉讼，依法由造成损害的机关承担赔偿责任。并且，应当向有故意或者重大过失的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用。

七、确立中国公务员利益中立的行为规范

在我国，公务员能否“中立”是一个极为敏感的问题，所以，对我国公务员利益中立行为规范的建议也没有写入正式的调研报告。但是，公务员的利益中立对于公务员宪政的设计非常重要，因此，我在这里仍然要作一简要说明。

我所讲的公务员的利益中立不能简单地等同于西方公务员的“政治中立”。一般地说，公务员“政治中立”是指常任文官即事务类公务员在政党政治中严守中立，不卷入政党竞争，限制公务员参加政党的政治活动，使公务员不得偏向某个政党，也不对执政党政治决策的成败负责，必须忠于政府和法律，忠于职守，从而建立一支不受执政党更替与内阁变迁影响的常任文官队伍。因此，超然于党派政治是西方公务员政治中立的基本要求。而公务员的利益中立则是指公务员在执行公务，分配社会利益时要超然于不同的利益群体（或集团）而处于公平公正的立场。这不仅是对事务类公务员的要求，更是对政务类公务员的要求。可见，推行公务员的利益中立机制，并不一定要求实行公务员的政治中立。所以，在我国党管干部原则之下，同样可以实行我国公务员的利益中立。

进一步分析可以看到，西方公务员的政治中立，在本质上仍然是要求公务员执行公务必须保持客观公正，要超然于党派利益，忠实地执行国家意志，为主权者——全体国民——服务。韩国朝鲜大学教授金硕培指出，公务员政治中立的首要含义是指公务员要根据国民主权主义的民主国家的基本原理，为全体国民服务。张康之教授用“代表性”来概括公务员的政治中立，认为公务员应该是公共利益的代表者，整个公务员体系都必须把代表公共利益作为自己的行为准则，尽可能地代表最广大群众的根本利益，而非为少数或个别利益群体的利益服务。即是说，“西方国家公务员制度代表性集中反映在它的‘政治中立’原则中，它要求公务员不得参加竞选、为竞选募捐等党派活动，在公务活动中不得带有所谓的‘政治倾向性’，等等。也就是说，为保证政府工作的连续性和稳定性以及政府工作人员代表全社会，西方国家对公务员提出‘政治中立’的要求。”【1】 从这个意义上讲，西方公务员的政治中立又包含了“利益中立”的内容。我国在实行公务员利益中立时，也可以借鉴西方国家公务员政治中立的有关制度机制和经验。

在我国现行党政体制下，实行公务员的利益中立，是公务员制度人民性和代表性的要求。中国公务员制度的“人民性”，决定了各级政府和公务员必须奉行全心全意为人民服务的宗旨，作为人民的公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，不能只为少数人或者个别利益群体服务，这是中国公务员最根本的行为准则。公务员制度的“代表性”则要求公务员确立以下道德价值观和理念: 公共性的理念、公共服务的理念、公正的理念、公共信用的理念、公共责任的理念和廉洁清正的理念等。其核心是要求公务员要通过公正的履行公务，谋求社会的公平正义。为此，必须在公务员立法和公务员制度建构时，确立保障公务员利益中立的具体原则、制度机制和程序规则以及公务员利益中立的行为规范。这在我国社会利益多元分化和贫富严重不均的现在，要实现政府和公务员在贫富利益群体之间保持利益中立的态度和公平公正的执行公务，是亟需建立的一项宪政制度。

综上所述，我们提出上述构想和建议，其用意就在于推动公务员的宪政立法与公务员制度的宪政建设。这对我国《公务员法》的制定还是发挥了作用的。现行《公务员法》一方面扩大了公务员的范围，第二条规定“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”而且，第三条所规定的《公务员法》适用范围是“公务员”，而未特指行政机关公务员，只是规定“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定，从其规定。”可见，不论是公务员的范围还是《公务员法》的适用范围，我国现行公务员制度都没有局限于狭义的行政法治层面，而属于宪政层面。从这个视角，可以对我国学者围绕公务员范围问题所提出的种种质疑，作出有说服力的解释。（1）此次《公务员法》立法，是一种宪政立法，而非仅仅是行政立法，它有利于保障我国宪法的权威性和法制的统一性，因此，它不是简单的体制回归，而是我国公务员制度的宪政进步。（2）实行公务员的大范围和公务员法的小适用并行的立法机制，虽然由于政治制度的区别，与西方公务员制度之间有具体的差别，但在宪政化方面却是有共通性的，这恰好在公务员制度的宪政建设层面上与西方公务员制度之间更具可比性。（3）基于公务员制度建设的宪政理念，在公务员管理基本法中，对法官等进行公务员身份的确认，是国家总体人事管理的需要。由于在具体管理过程中，法官等主要适用《法官法》等公务员特别法，因此，并不会使法官行政化或者使立法、司法与行政等部门之间的功能变得更加模糊。

当然，由于某种受制于宪政制度总体发展水平的原因，我国现行公务员制度的宪政化还刚刚开始，更表现为形式性状态，现行《公务员法》在宪政层面上还很不完善。比如说，作为公务员制度的宪政基础与重要机制的“政务官”与“事务官”的双轨制机制和公务员利益中立的行为规范没有确立。另外，广义公务员的范围是否要扩大到党群机关工作人员；如何在宪政层面上建立符合各自职能需要的各具特色的公务员制度等，这些都是值得进一步的思考。正因为这样，需要学者更多地从宪政层面上关注、研究和推动我国《公务员法》的修改和公务员制度的完善。

第二部分 立法建议

在调研报告的第三部分，我们从制定《公务员法》应当遵循的基本原则、对我国公务员管理立法的总体构想和起草《公务员法》的具体建议这三个方面，提出了立法建议。为有助于我国《公务员法》的修改和公务员制度的完善，现附列如下：

一、制定《公务员法》应当遵循的基本原则

（一）坚持党管干部与依法管理公务员相结合的原则

党管干部原则是党和国家干部管理制度的根本原则，其实质是要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权；法治原则是现代人事管理的基本原则，强调人事管理必须依法办事。坚持党管干部与依法管理公务员相结合，就要求我们，在制定《公务员法》的过程中，一是要尽量体现我们党关于干部管理的一些成型的制度和成熟的做法，实现《公务员法》与我们党内法规、政策的有机衔接。二是要健全《公务员法》的配套法规，对公务员管理的各方面、各环节依法进行科学管理。

（二）坚持原则性要求与操作性规范相结合的原则

即将制定的《公务员法》是我国公务员管理的基本法，应当对公务员管理的基本原则和基本制度作出规定，只有这样，《公务员法》才可能具有指导性、普遍性和原则性。但同时，也应当具有可操作性，以体现其作为公务员管理基本法的规范性和权威性。具体而言，就是在制定《公务员法》的过程中，在保持公务员总法特色的同时，增加条文的数量，将中央和地方现行公务员管理法律规范中的基本的、成熟的内容，都尽量规定在《公务员法》中。

（三）坚持合理继承与大胆创新相结合的原则

《公务员法》的制定，是我国公务员管理法治化的又一里程碑。在这个过程中，我们既要充分总结《国家公务员暂行条例》实施以来的有益经验，合理继承我国干部人事制度改革的成功做法，科学借鉴国外公务员法律制度可取之处，又要根据客观社会的发展变化，适应建设有中国特色公务员制度的需要，按照“三个代表”的要求，与时俱进地推进公务员法律制度和管理机制的创新。

（四）坚持严格的规范管理与充分的保障救济相结合的原则

所谓“严格规范管理”，就是强调公务员的义务和责任，通过健全公务员行为规范，加强对公务员的依法管理，促进公务员依法办事、高效行政，忠实地履行自己的法定职责和义务；所谓“充分保障救济”，就是指根据权利义务相一致的原则，在严格规范管理公务员的前提下，充分保障公务员的合法权利和利益，使公务员拥有与履行职责、义务相适应的工作与生活条件、待遇和保障，在公务员合法权益受到侵害时，给予充分的救济。

二、对我国公务员管理立法的总体构想（见前述，此略）

三、对修订《国家公务员条例》，起草《公务员法》的具体建议

以《条例》为参照蓝本，我们对起草《公务员法》提出以下修改建议。

（一）“总则”部分

1．在对《公务员法》立法目的的表述中，加入保障公务员合法权益的内容。将第一条改为为了加强对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的合法权益，提高管理效能，根据宪法，制定本法。

2．适应公务员范围的扩大，对《暂行条例》第三条、第五条进行修改。在我国公务员的范围和《公务员法》适用范围方面，可作如下规定：

在国家机关和政治机关中任职的工勤人员以外的工作人员，是国家公务员。

国家公务员分为一般职和特别职。特别职公务员包括党政领导干部及法院、检察院的法官、检察官；一般职公务员包括除特别职公务员及工勤人员以外的在国家机关和政治机关中任职的工作人员。

本法适用于一般职公务员。特别职公务员按有关法律和规章的特别规定进行管理，没有特别规定的，依照本法管理。

（二）“义务与权利”部分

在权利方面，将第七条第六款“提出申诉和控告”改为提出申诉、控告、人事仲裁和人事诉讼。

（三）“职位分类”部分

对一般职公务员的分类管理，可作如下规定：

在职位分类制度确立之前，将一般职公务员分为三种职类：一般行政类，即在机关中从事决策、指挥、协调和机关事务等方面工作的公务员；管理执行类，即面向公众从事管理活动和执法、执纪工作的人员；专业技术类，即在纯专业技术岗位上工作的人员。

（四）“录用”部分

1．根据建立分级分类公务员考试录用制度的要求，新增一条，对公务员的录用作出规定：

国家公务员的录用分为A、B、C三类。

A类录用，适用于担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。

B类录用，适用于担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务公务员，采用公开选拔方式任用。

C类录用，适用于专门技术类公务员和特殊职位的国家公务员，采用资格审查或者其他测评办法录用。

2．明确规定报考国家公务员应当具备的基本条件，并且，对“录用主管机关批准的其它条件”进行限制，规定不得在性别、地域、身体等方面设置歧视性条件，以保障公民平等就业的权利。

3．增加一条，规定国家实行面试考官资格制度，建立专业化的公务员考试专家队伍。

（五）“考核”部分

1．为推进公务员考核工作的科学性，建议明确规定国家公务员考核采取定性与定量相结合的方式进行。

2．对年度考核结果增设一个“基本称职”档次，修改第二十五条第一款为年度考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。

（六）“奖励”部分

建议对奖励工作的综合管理机关作明确规定，针对实际中存在奖励项目过多过滥、名称级别混乱的情况进行规范。

（七）“纪律”部分

建议对公务员行为作禁止性规定的同时，新增一条，规定公务员必须作的行为。

国家公务员应当进行任职宣誓。誓词为：“我将忠实地遵守宪法和法律，廉洁奉公，恪尽职守，竭诚为祖国为人民服务”。

国家公务员应当依法申报财产。

（九）“培训”部分

为了保证公务员的培训经费和培训时间，建议在第五十二条增加一款，规定公务员培训费用列入各级财政预算，专款专用。对新录用人员和晋升领导职务的人员，必须进行培训；对在职国家公务员更新知识的培训，应当保证一定的时间。

（十）“工资保险福利”部分

1．为改革工资制度，简化工资结构，贯彻同工同酬原则，建议将第六十四条修改为：

国家公务员的工资制度贯彻按劳分配和同工同酬原则。

国家公务员采取分类职等工资制。

国家公务员按国家规定享受地区津贴、特殊岗位津贴和其他津贴。公务员的各类津贴由各地根据地方经济发展情况确定并报中央批准，由地方财政统一发放。

2．把公务员工资确定的参照标准由“国有企业”改为“企业”。将《暂行条例》第六十六条改为：国家公务员的工资水平与企业相当人员的平均工资水平大体持平。至于与哪些企业如何进行工资水平的平衡比较，可以由专门的法律予以规定。

3．明确规定公务员工资调整的频率，删除工资只升不降的表述。将《暂行条例》第六十七条改为：国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，每两年调整公务员工资标准。

（十一）“辞职辞退”部分

1．缩短公务员辞职审批期限。将《暂行条例》第七十一条国家公务员提出辞职后，“任免机关应当在3个月内予以审批”，改为任免机关应当在1个月内予以审批。

2．把辞退公务员“连续两年考核被确定为不称职”的规定改为在五年内累计两年考核被确定为不称职。

（十二）“退休”部分

对于国家公务员的退休及退休后的管理应当作更详细的规定。

1．增加一条，对高层次专家、高学历技术类公务员延长退休年龄作出规定。

2．将《暂行条例》第八十条关于“国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇”的规定，改为：国家公务员退休后，进入统一的公务员退休保障系统（或社会保障系统），享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。

3．增加一条，规定国家公务员退休后，2年内到与退休前工作机关有隶属关系或业务关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。

（十三）将“申诉控告”一章改为“人事争议”

为了依法保障和救济国家公务员的合法权益，需要加强对申诉控告的规定，增加对“人事仲裁与人事诉讼”内容的规定。

1．将《暂行条例》第八十一条改为：

国家公务员对管理机关做出的涉及本人权益的下列人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核，或者向有管辖权的人事管理委员会提出申诉。

（1）行政处分；

（2）辞退；

（3）降职；

（4）年度考核定为不称职或基本称职；

（5）辞职未被批准；

（6）法律、法规规定可以提出申诉的其他人事处理决定。

国家公务员对行政处分决定不服的，向行政监察机关申诉。

2．增加一条规定：

对不服降职、年度考核定为不称职或基本称职等决定而提起的申诉，受理机关所作出的处理决定，为最终决定。

国家公务员对于受理申诉的人事管理委员会就如下事项作出的申诉处理决定不服的，可以依法向上一级人事管理委员会申请复审或者向人民法院提起人事行政诉讼。

（1）行政处分；

（2）辞退；

（3）辞职未被批准；

（4）法律、法规规定可以提起人事行政诉讼的其他人事申诉处理决定。

3．增加一条规定：

国家公务员与管理机关之间因录用、调动、履行聘任合同等发生人事争议，应当在争议发生之日起60日内向人事仲裁机关申请仲裁。

4．增加一条，规定：

当事人在人事仲裁过程中的地位平等，适用法律、法规平等。

人事仲裁，应当遵循及时、公平、合理的原则。先行调解原则。以事实为依据，以法律为准绳。

5．增加一条规定：

对仲裁裁决无异议的，当事人必须履行。当事人对仲裁裁决不服的，可以在收到仲裁裁决书之日起15日内依法向作出仲裁裁决的人事争议仲裁委员会申请重新仲裁或者依法向人民法院提起人事行政诉讼。一方当事人在法定期限内不申请仲裁或不起诉又不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请同级人事管理委员会保障执行或申请人民法院强制执行。

6．将《暂行条例》第八十二条改为：

国家公务员对于管理机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，向行政监察机关提出控告。

受理国家公务员控告的行政监察机关必须按照有关法律规定作出处理。

7．增加一条规定：

国家公务员对于受理控告机关作出的控告处理决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

8．增加一条规定：

国家制定专门的法律、法规对人事行政诉讼予以规定。在未制定《人事行政诉讼法》以前，参照适用《行政诉讼法》。

（十四）增加“法律责任”一章，对公务员法实施过程中的违法责任进行规定。

1．将《暂行条例》第八十四条归入“法律责任”一章。改为管理机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任。

2．将第八十六条修改并归入“法律责任”一章，将“对有下列违反本法规定情形的，根据不同情况，由县级以上人民政府或者人事部门按照下列规定处理”改为对有下列违反本法规定情形的，根据不同情况，由有权机关按照下列规定处理。

在该条的最后加上构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3．增加一条，规定：

国家行政机关对国家公务员处理有误，而且不按有权机关决定给予纠正，或者对申诉人、控告人进行打击报复的，对直接负责的主管和其他直接责任人员依法给予行政处分。构成犯罪的依法追究刑事责任。

4．增加一条，规定：

被申诉人阻挠、变相阻挠公务员依法提出申诉的，对直接负责的主管和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5．增加一条，规定：

人事仲裁工作人员在仲裁活动中徇私舞弊、收受贿赂、敲诈勒索、滥用职权、侵犯当事人合法权益的，由所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

6．增加一条，规定：

国家公务员在申诉、控告中捏造事实、弄虚作假、诬陷他人的，由管理机关根据情节轻重给予批评或者行政处分；给他人造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；给国家和他人造成经济损失的，应当负赔偿责任。

7．增加一条，规定：

申诉受理机关工作人员在申诉处理活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

附：刑法有关条文

第四百一十八条 国家机关工作人员在招收公务员、学生工作中徇私舞弊，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。

（十五）将“管理与监督”一章改为“人事机关”，并将其在《公务员法》中的位置提前到第二章

1．增加一条，规定：

设立国家及地方（县级以上）各级人事管理委员会，由全国人大及地方各级人大选举产生，负责公务员管理的立法和监督工作。

2．增加一条，规定：

国家人事管理委员会设立人事立法厅，地方各级人事管理委员会设立人事立法委员会，分别负责国家及地方人事立法的规划、建议、审查和协调工作。

3．增加一条，规定：

国家人事管理委员会设立人事仲裁公正厅，地方各级人事管理委员会设立人事争议仲裁委员会，分别负责处理管辖范围内的人事争议。

4．将《暂行条例》第八十五条修改为：

国务院人事部负责中央国家行政机关公务员的管理工作。

县级以上地方人民政府人事部门，负责本辖区内国家公务员的管理工作。

5．增加一条，规定：

各级人事管理委员会指导和监督政府人事部门的工作。

部门内设人事管理机构在人事管理委员会及政府人事部门的指导下开展工作。

6．增加一条，规定：

从事人事管理工作的公务员，必须熟悉人事业务，并能坚持原则，公道正派，依法办事，具有改革创新的精神，善于发现人才与合理使用人才。

附件一：

《中华人民共和国公务员法》（目录框架）

第一章 总则

第二章 人事机关

第三章 义务与权利

第四章 职位分类

第五章 录用

第六章 考核

第七章 奖励

第八章 纪律

第九章 职务升降

第十章 职务任免

第十一章 培训

第十二章 交流

第十三章 回避

第十四章 工资保险福利

第十五章 辞职辞退

第十六章 退休

第十七章 人事争议（申诉控告与仲裁诉讼）

第十八章 法律责任

第十九章 附则

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【1】张康之等著：《探讨公务员制度的代表性》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2004年第1期，第1页。