一、引言
鉴于中国广阔的幅员、丰富的社会与民族多样性，地方政府在中国漫长的历史上扮演非常突出的角色不足为奇(Min Tuki 1990)。本文将考察改革开放30年以来地方政府在中国引人瞩目的经济转型中所经历的角色演变。
在讨论中国地方政府所发挥的作用时，现有的大量文献特别强调财政分权对中国1980年代和1990年代初高速增长的重要性。这些文献认为，财政分权体制为地方政府提供了经济、特别是财政收入的激励，这就使得地方政府得以从其推动的增长中受益（Lin & Liu 2000; Oi 1992, 1999; Wong 1992; Montinola, Qian, and Weingast 1995; Qian and Weingast 1997; Jin, Qian, and Weingast 2005）。随着1980年代以来的分权改革的推进，为了寻求财政收入和升迁机会，地方官员开始采取有利于增长的政策，包括加强基础设施建设、招商引资以及在1980年代和1990年代初直接介入商业投资。事实上，从乡村到县、市、省乃至中央，各级官员均把发展奉为圭臬，起着政府帮助创业甚至直接创业的作用(Blecher and Shue, 1996 ; Duckett, 1998; Gore, 1999; Nan Lin, 1995; Nee and Su, 1996; Oi, 1992)。一些学者用“社会主义国家法团主义”（socialist corporatism）和（针对地方政府的）“地方政府法团主义”(local state corporatism )的概念来解释这种现象（Oi, 1992, 1999; Pearson, 1994; Unger and Chan, 1995; Walder, 1995; Wank, 1995）。
同时，地方政府在中国经济增长中的角色演变也推动了学术界对中央—地方关系的理论化研究。有研究者认为，在中国，地方政府对企业的所有权有助于抑制中央的掠夺（Che and Qian, 1998）。一些学者进一步主张，“具有中国特色的市场保护型联邦主义（market-preserving federalism with Chinese characteristics）已经出现”。在许多发展中经济体和转型经济体，政府因其“掠夺之手”（grabbing hands）而被指责为经济发展的阻碍（Bates, 2008; Shleifer and Vishny, 2002）。在我们看来，钱颖一及其合作者在一系列文章中所宣称的“中国共产党领导的政权到1990年代初就已经转变成某种市场保护型联邦主义”是一个十分大胆的论点。而如果这个论点成立，也将是一个具有非常重要含义的论断。
然而，另一些学者对1980年代和1990年代上半期中国所实施的财政分权的作用并不乐观。他们强调过多政府介入对中国经济所产生的危害影响。用Susan Shirk (1993)的话来说，“当地方官员隐藏于市场改革的幕后时，他们所谓的改革将永远是半吊子的，也就是必然会建立一种只经过部分改革的体制，而无法实现真正的市场经济。这些地方官员倾向于保持对本地工厂的准所有权并利用这种所有权寻租，而非仅仅发挥市场竞争的仲裁人作用（Shirk, 1993: 196）”。有论者指出，这会导致最坏的两个结果：一方面是地区封锁、市场分割（Lyons 1987; Shen Liren and Dai Yuanchen 1990），另一方面是政府“对产业进行持续的官僚化管理” (Wong, 1992: 198)。Young (2000) and Poncet (2003)等学者发现，至少在1990年代中期之前，中国存在地区内产业结构过度重复、地区间价格分散不断加剧的情况。这些都表明中国存在严重的地区间贸易壁垒。而且，由于中央政府分权后财政收入再分配下降，90年代以前的财政分权和财政承包制似乎加剧了地区间的不平等（Wang and Hu, 2001; Yang, 1997, 2004）。
在本文的剩余部分，我们将试图从地方政府财政收入激励的角度来参与这场正在进行的有关地方政府在中国增长和转型中角色的争论。以历史回顾和制度分析为基础，我们将从地方政府的收入激励出发来检视制度安排的变化如何塑造和重塑了改革不同时期地方政府的激励，以及如何影响了国家—企业关系。我们把中央—省（地方）的关系视为一种两者为实施有效控制和争取自主发展空间的博弈。我们的结论是，并不存在什么“中国式的市场保护型联邦主义”，中央—省（地方）关系还远未达到一种均衡的状态。
我们以1994年财税改革为分界点，把30年的改革时期粗略分为两个阶段。这种划分基于两个理由：第一，1994年以前时期，中国非农部门增长的主要推动力仍然是包含国有企业（以下简称国企）和乡镇企业在内的政府所有制企业。相比之下，1994年以后的时期，大批企业进行重组，特别在地方，随着非国营部门重要性上升，地方政府所有企业大部分遭遇了非公有化改制。第二，在1994年，中国启动了被称为“分税制”的庞大财税改革计划来取代“财政承包制”。这次财政改革是中国不同级别政府间关系调整的一个关键步骤。它在很大程度上重塑了地方政府在经济发展中的激励。考虑到这两大因素，亦即地方政府所有企业的重要性不断下降（和相应的非国有企业重要性的上升）以及不同级别政府间财政关系的重新安排，我们就会看到地方政府在转轨过程中的作用实际上从改革第一阶段的企业所有者转变为改革第二阶段的收税者。我们认为，这种变化解释中国既有转型路径的逻辑和未来的演化趋势具有非常深远的影响。
二、分权、地方发展和中央—省关系：第一阶段（1978-1994）
中国的改革始于1970年代末期的农村地区。随着改革的推进，农民获得了以农户为基础从集体承包土地的权利，即所谓的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的影响是深远的，因为它不仅仅提高了农业生产力和增加了农民收入，也给予了农民获得了安排自己劳动时间的权利，这就开启了中国庞大农业劳动大军从纯农业生产中解放出来的进程，使非农就业的增长包括乡镇企业的发展成为可能（Yang, 1996; Zweig, 1997）。
家庭联产承包责任制实际上是中国下放权力改革的一个特别突出、但也绝非唯一的方面。同样重要的部分就是“财政承包制”改革。由于国有企业利润下降，政府预算内财政收入收到了负面影响。中央政府在1980年代启动了一种与省级地方政府（即省政府）之间的财政责任体制，以应对财政下降（Oksenberg and James Tong, 1991; Wong, 1991）。在这种体制下，中央与省政府签订财政承包合同。尽管财政承包的具体形式因地区和时间而异，但总体来看，这种合同是要求将省政府把其财政收入的一定数额上缴中央，然后余额归省。
财政承包制是更广泛的分权改革的一部分，这种分权不仅给予地方政府更多的财政自主权，还使其承担了财政开支的责任。同时，1980年代初开始，大多数国有企业也被甩给省、市、县级地方政府（即“企业下放”）。到1985年，中央管理的国有工业企业仅占镇或镇以上全部工业产出的20%，与此同时，省、市级政府控制了45%，县级政府35%（Qian and Xu, 1993）。在当时采取的企业承包体制下，地方政府一般与工厂厂长经理签订承包合同。
总体来看，中国1980年代的改革可以被归纳为一个多层次分权的过程：从中央政府分权到省级政府，从地方政府分权到工厂厂长、经理，从村集体分权到农户等等。收入的分权和所伴随的财政支出责任下放给地方政府寻求财政收入来满足其支出责任提供了强有力的激励（Oi, 1992; Walder, 1995; Wong, 1992）。
财政承包制在一定程度上限制了地方向中央国库上缴的税收数额，特别是允许地方政府保留其绝大部分新增的财政收入。这种财政承包体制不久就使地方政府在政府总预算中的份额不断扩大，结果是中央政府在政府总财政收入中的份额不断降低，从1984年的40%降低到1993年的22%（中国统计摘要2003）实际上， 如我们在本文后面所分析的，地方政府不仅扩大了在预算内收入中的份额，也获得了不断增加的“预算外财政收入”，如各种非税收性税费（Wong and Bird, 2008; China Statistics Yearbook, 1994～2007）。
改革第一阶段（1978～1993）中的地方收入激励与政府-企业关系。
在改革第一阶段，与财政激励一起推动地方政府卷入实业投资的是一系列经济转型过程本身提供的机会。这主要是因为计划经济条件下消费品长期短缺而造成了被高度压抑的消费品需求，而市场化改革必然带来这些消费品有较高的价格。这就吸引了中国各级政府，特别是地方政府介入生产这些产品的商业投资活动。在1980年代，进行商业投资的风险相对较低。除了扶持既有的本地企业，各级政府还急切向新产业投资，特别是设立生产如自行车、电视机、摩托等消费品的装配线。地方政府利用其监管权力，限制私营企业准入，并保护自己的企业免受潜在的中央政府抽税（Che and Qian, 1998）。同样，这一时期也存在不少廉价的贷款，其中许多贷款由各级政府划拨，或是各级政府为本地企业从国家银行体系求得（Brandt, Li and Roberts, 2005）。
结果是这一时期的国家和企业间的联系得到强化。到1990年代初期和中期，事实上中国国家体系各个组成部分，从军队、武警到司法部门、党的宣传部门，都成立并拥有各种企业来创收（Naughton, 1992; Yang, 2004: 25-64）。这个时期，乡镇企业引人瞩目的扩张尤值一提。1978年至1993年期间，乡镇企业从业人数从2800万增加到1.23亿。乡镇企业为全国（总）产出增长做出了巨大贡献（China Statistical Yearbook 1994: 363）。
在这个时期，地方政府也拥有多种工具和政策手段来扶持本地国企和乡镇企业。只要经济的计划体制还存在，本地国企就会被列入地方计划。因此，地方政府会确保对这些企业进行多种投入。但随着经济转轨的深化，经济发展逐渐脱离计划，地方政府与企业也逐渐开始去适应这种变化：起初，地方政府可以通过实施保护性政策来支持其管辖地内的地方国企和乡镇企业应对非本地企业的竞争。有大量证据显示，在这一时期，地方政府有意采取实施了对非本地产品的限制性政策来保护企业和产业不受地区间竞争的影响。如Young (2000) and Poncet (2003)所指出的，在1980年代及1990年代初，存在产业结构重复和不断加剧的价格分散，这表明中国内部不同地区之间存在比较严重的贸易壁垒。从某种程度上讲，遍布全国的产业结构重复会导致产品市场上的竞争，而吊诡的是，许多地方政府保护主义措施正是地方政府抵制市场竞争力量的努力。
此外，地方政府还利用其对银行在地方分支机构的影响来帮助本地国企和乡镇企业获得贷款。这种情况之所以能够出现，是因为1980年代和1990年代初期中国实施的是一种分权化的金融体制。在这种体制下，地方政府能对银行放贷施加相当大的影响。地方银行分支机构依照双重领导原则运营，银行支行既属于银行等级体系，也受地方政府管辖。直到1990年代，地方政府仍对任命本地银行领导具有一定的影响。同时，地方政府拥有许多股份合作制银行和商业银行的股权，并可以对这些机构施加相当影响。在这种体制下，地方政府能让银行提供补贴性贷款去扶持本地企业发展。地方政府可以在事先直接介入放贷计划的制定，并要求银行放贷给特定企业。事后，地方政府有权决定某企业是否必须偿还贷款。1987年的一项调查显示，多数国有银行不良贷款是在地方政府施压的情况下放出的。同样，在乡镇企业发展中，地方企业也在推动中国农业银行（ABC）以及农村信用合作社（RCCs）发放贷款上发挥了重要作用。基层政府为乡镇企业提供贷款担保，通常导致持有该企业的这些地方政府对放给该企业的贷款负有连带责任。
虽然地方政府影响其所拥有的国企不足为怪，但考察地方政府在乡镇企业发展中的作用还是有助于说明政府与企业间关系的演变。1980年代是乡镇企业兴起的黄金时期，当时，私营企业主对未来政府的政策是否会变并没有很大的把握，而且当时许多政策确实是歧视私营企业的。在这种情况下，当时乡镇一级政府及村集体干部就扮演着企业家的角色。他们通常募集内部资金来启动基层政府和社区所有的企业。虽然大多数乡镇企业享有相当大的经营自主权，但基层政府和社区的官员仍在企业投资、财务、经理遴选、税后利润使用等方面做战略性决定（Byrd and Gelb, 1990; Oi, 1995）。同样，地方官员也帮助乡镇企业争取税收优惠。反过来，乡镇企业也给基层政府创造了后者用以提供本地公共产品的资金来源。戴慕珍惜（Oi，1999）曾提出“地方政府法团主义”的概念，她认为，改革初期集体所有制企业的发展可以同时服务于地方干部的政治和经济利益。
总体来看，在中国30年改革的第一阶段，地方政府援用多种手段支持地方政府（或基层社区组织）所有的企业，从而加强本地的收入。这些手段不仅包括免税，还包括隐蔽企业收入来避免中央掠夺、对银行放贷施加影响、无偿或补贴使用各种投入（如土地、电力、水及其他生产性投入），乃至实施跨区域的保护主义政策。实际上，由于不能向控制地方国有企业和乡镇企业那样去控制私营企业的现金流，这个阶段地方政府要对私营企业征税也存在困难，所以当时地方政府几乎没有动力去发展私营企业。与此同时，外国直接投资（FDI）在这一时期主要聚集于经济特区（SEZs）及少数其他城市，区域之间竞争投资的强度很小。
三、财政改革和地方政府角色演变：从所有者到征税者（1994年至今）
1990年代中期以来，政策和经济环境的变化开始深刻地重塑了地方政府和企业的关系。大致说来，若干主要因素，如竞争日渐加剧、财税体制改革、银行体制改革等多种因素一起发挥作用，在很大程度上降低了政府作为企业所有者能够得到的好处，并促使地方政府从其所有的企业中逐渐退出。
具体来看，尽管改革早期存在严重的地方保护主义，但随着企业——从被地方政府所有或所控制的国企和乡镇企业，到控制程度较小的外商投资企业和私营企业——的增多，最终促进多数产业部门内的竞争日益激烈（Naughton 2003; Bai, Du, Tao and Tong, 2004）。在1989年后出现的一轮经济紧缩中，很多消费品的买方市场开始形成。不久这种从纺织品到消费电器的买方市场就成为常态，而不再是之前历史阶段观察到的特例。实际上，激烈的国内竞争甚至延伸到国际市场；21世纪初以来，由于中国制造商为争夺对国外市场销售而相互压价，“中国价格”开始成为中国日益增强的制造能力的有效标签（Engardio and Dexter Roberts, 2004）。
然而国内竞争的日益加剧对大量国企来说则不是什么好消息，这些企业由于沉重的社会负担和粗放经营而步履维艰。据国家统计局有关独立核算单位国有工业企业的数据，虽然1991年盈利国企的税后利润达402亿元，但亏损的国企则总共亏损367亿元，即使抛开政府补贴和可能存在的虚报账目问题，净利润只有53亿元。
1995年的产业普查资料显示，不同所有权归属的国有工业企业利润呈现不均衡分布。中央政府管理的4738家企业（公司）创造了330亿元净利润，相比之下，由地方政府所有的83167家公司（企业）净利润只有30亿元。而且，地方企业负债程度要比央企高2倍还多。简单地说，1990年代中期，多数地方政府投资的是规模较小的企业和竞争比较激烈、产能利用率较低的行业。因此，这一阶段地方政府官员与企业管理者发现要找到有良好利润前景的新产品和新项目进行投资越来越难。而随着中央政府控制的国有商业银行被迫进行改革来加强风险管理，已经严重负债的地方国企也发现其信贷链日益收紧（Liu Shijin 1998）。
在1994年前的税制下，国企依据生产或经营的产品被课以税率不等的产品税。税率从3%~60%不等（Wong and Bird, 2005）。这样，地方政府得以根据利润总和与税率评估一家国企的价值。因此，即使是一个亏损的国企（如烟草厂），，主要能够上缴高额的产品税，它对地方政府也仍可能是一项有利可图的资产。但1994年，中国政府启动了旨在加强中央政府财力的全面财税体制改革。作为改革的一部分，高度多样化的产品税率被取消，代之以对所有制造、维修、装配活动而统一征收17%的增值税，以及对烟草及一些特定奢侈品课征的消费税。增值税由中央和地方分享，比例分别是75%和25%。Wong and Bird (2005)认为，财税体制改革从根本上改变了政府拥有企业的积极性，“明显地稀释了地方政府直接拥有企业与地方财政收入的联系”。
第三个主要因素，就是国有银行部门收紧了信贷。因为当时国有银行也正因不断上升的不良贷款比率而陷入困境。1990年代末，中国领导层通过以9大地区支行取代32个省级支行，对中国的央行，即中国人民银行进行改组，并直接任命地区支行一把手。这项改革以及其他对国有商业银行的系列改革，目的在于抑制地方政府对银行放贷的影响，加强银行体系的统一性。由于面临日益增多的不良贷款，国有商业银行为自保而逐步收紧了放贷标准，强化了风险管理。随着改革的深化，这些金融改革的措施逐步削减了地方政府对商业银行分支机构施加影响以向本地国企和乡镇企业放贷的能力。
上述三个因素，国企和乡镇企业经营的式微、收入集权的分税制改革及集权式的金融改革，足以解释为何地方政府在1990年代中期以后日益把对本地的企业所有权视为包袱。由于与中央政府相比，地方政府拥有为数更多的小规模亏损国企，因而也就感受到更多的财政压力。所以地方政府不得不率先进行国营部门改制。实际上，中国领导层也提出了“抓大放小”的官方战略，启动了大规模的的政府所有企业改制（Li, Li and Zhang, 1998）。截至2000年6月，全国范围内76%的小型国企进行了某种形式的企业改制，包括重组、出售、组建合资企业、租赁等。随着政府推出和国家所有权收缩，国营部门的就业也在下降。乡镇企业曾因产权不清而受窒碍，同样未能幸免国企所面临的压力。不久，江苏及其他因乡镇企业而闻名的省份开始对乡镇企业进行整体私有化（Brandt, Li and Roberts, 2005）。
由于不能再依赖来自地方政府所有的国企和乡镇企业的利润和税收，1990年代中后期以来地方政府开始热衷从其他来源吸引投资，包括海外制造业投资，以拓宽本地的税基。这样，地方政府越来越公平对待那些不隶属本地政府的企业，特别是外资企业和私营企业。实际上，与隶属地方政府的国企相比，这些非地方政府所有的企业具有更高的独立性和流动性，因而地方政府需要对这些企业提供优惠政策。由于众多地方政府竞相争夺投资者，争夺投资的激烈地区竞争亦变成常态。
四、财政收入激励与中央—地方博弈
虽然中国的地方政府在法律上规定的财政自主权方面权限相当小，但相对于中央政府而言，地方政府仍然享有相当的非正式财政自主权。具体而言，地方政府获得财政收入的努力并不局限于预算内财政。相反，地方领导人特别希望寻求预算外财政收入，这种收入因其不列入正式预算而赋予了地方政府更大的支配权。
即便在财政承包时代，地方政府也不能确信中央政府会兑现起财政承包合同上明确写出的承诺。有时，陷于财政窘境的中央政府会向某些省 “借入”资金，但却没有偿还。在这种背景下，各省自危，担心中央掠夺；一些富裕省份也因实施“藏富于民”（政策）而受瞩目。
如前所述，作为加强其严重弱化财政地位的紧急举措，中国领导层于1994年启动了全面的财税体制改革。在新实施的分税制下，某些税种或被分配给中央政府，或者分配给地方政府，或由中央与地方分享。这种分税体制，配合以与新成立的相互独立的国税局和地税局务措施，在一定程度上实现了中央与省财政关系的制度化。
1994年的财政改革大大地加强了中央政府对财政收入流的控制，把中央在政府预算收入中的份额从1993年的22%提高到了1994年后的50%。实际上，中央利用其对省级领导的政治控制，已经完全主导了财政体制的改革。在1994年分税制之后，中央政府开始进一步染指若干以前归地方专有的主要税种，包括印花税收入与所得税，而这些行动几乎没有受到来自地方任何有力的反对。到2003年，中央政府开始收取60%的所得税收入，只把剩余的40%留给了地方（Yang, 2004; Yang, 2006）。即使到现在，中国这次的财权重新集中过程是否已经终结都尚不明朗。最近还有些财政改革的建议，呼吁中央政府进一步收紧对财政体制的控制。（中国）国家发改委下属的宏观经济研究院提出建议，全部的增值税应归中央政府。同时，财政部下属的财政科学研究所也建议，中央政府应当占有全部所得税，而只允许地方保留相对较高比例的增值税。在这场中央和地方的猫鼠博弈中，猫俨然成了老虎。
中央—地方财政博弈并不限于预算收入，还扩展到了对非正式收入来源的控制。改革早期地方政府从中央政府手里夺得更大财政自主权的一个策略，就是把某些潜在收入从正式（预算内）账户转到非正式（预算外）账户。在财政承包时代，预算外收入、包括各种收费的数额开始匹敌正式预算数额（Wong and Bird, 2005）。伴随着1994年财政改革和其后的一系列改革，中央政府重新对一些列入官方统计数据的预算外收入项目进行了分类，每一次都降低了列入预算外统计的财政收入数额。总体来看，中央政府试图把更多预算外资金划入正式预算。即便地方政府预算外收入数额总量继续上升，但预算外收入与预算收入的比例自1990年代中期以来迅速下降，这显示出中央的财政控制力正在日益强大。
尽管中央政府试图羁縻地方，但地方政府从未停止寻求新预算外收入来源的努力。随着带来阵痛的国营部门改制的展开，地方政府必须同时开始应对传统财政收入来源的下降（过去地方政府财政收入来源曾高度依赖国营部门），又需要更多的资金以承担转轨期间不可避免增加的社会保障责任和公共服务支出要求。总体来看，1994年财政改革导致中央政府获得的更高收入比例，而地方政府则面临着日渐增加的财政支出责任。省级以下的政府情况更不乐观，省级政府通过集中其地方财政收入中更大的份额和向更下级政府转移财政支出责任来应对中央—省财政关系的调整。而且，省级政府并未强力利用财政转移促进省级以下政府财政均衡化，这就损害了省级以下政府进行基础设施投资、提供社会服务的能力（World Bank, 2002）。
在强大的财政压力下，作为对中央政府财政集权的回应，地方政府不仅积极课征现有税种（特别是营业税），还努力开拓新的预算外收入来源。1990年代晚期以来，陷于财政困境的地方政府不断把注意力转向土地，因为地方政府在1994年财税改革后被获许保留出让土地的所有收益（Yang, 2004: 208-213）。由于受到国土资源部敦促，要求遵守《土地管理法》（于1999年1月1日生效），对商用土地使用权进行公开拍卖，多数城市设立了土地银行或土地储备中心。这些土地银行和中心从农村征收土地，整理以备商用，然后拍卖给商用地者来获利。
在许多地区，土地出让收入，特别是来自商用和住宅用地的土地出让金，已成为地方预算外收入最重要的一个来源。不断有研究显示，土地转让费占省级以下政府收入的30%～50%，在某些发达地区甚至占到城市总财政收入的50%～60%（World Bank, 2002）。
2007年，中国地方政府共出让用于商用和工业使用的土地22.65万公顷。其中，“招拍挂”出让土地11.53万公顷，占总出让面积的50.9%，比2006年提高了20.4个百分点。2007全年，土地出售收入创造了接近1万亿元，其中1月份至11月份达9130亿元，而2006年为7677亿元，相比之下，2001年仅为492亿元。要言之，很多地方的政府已把土地收入当作事实上的“第二财政”。面对着这块大蛋糕，，中央政府正试图把土地收入中的相当部分置于正式预算监管下不足奇怪。
五、评估地方政府的角色
异质的地方政府行为
正如Frye and Shleifer（1997）指出，地方政府在经济发展中既可能扮演“掠夺之手”，也可能扮演“帮助之手”。地方政府到底是掠夺企业，还是扶助企业发展，取决于在既定制度安排和地方要素禀赋环境之下其所面对的激励。如本文前面所讨论的，在中国的制度转型过程中，这些制度性安排中最重要的是两个维度的关系，即国家—企业关系和中央—地方关系。这些不断演化的制度性安排影响了地方的财政激励和地方政府对经济介入的方式。
可以观察到，中国不同地区的地方政府在其行为上存在很大的异质性。因此，简单地做出中国地方政府是“援助之手”的结论显然是仓促的。在较发达的沿海地区，地方政府在改革初期就采取有助于地方乡镇企业和国有企业发展的措施（Oi, 1999; Bird and Lin, 1990）。但是随着这些企业在改革第二阶段，也就是1990年代中后期，被很快地改制，这些地区的地方政府开始鼓励私营企业发展，并努力争取来自其他地区乃至国外制造业的投资。可以说，较发达地区的地方政府在很大程度上收敛了其掠夺行为，也会相当迅速地抛弃那些被证明是对本地经济发展不利的地方政策，同时他们还不遗余力地构筑较好的投资环境。我们近年来的田野研究发现，在富裕的江苏、浙江和山东，即便乡镇级别的地方政府也把注意力转向提供基础设施和促进制造业投资。这里的乡镇体制改革往往通过调整和裁撤政府机构、设立各类为企业服务的中心来实现。
然而，正如Bird and Lin（1990）多年以前在书中提醒我们的，在许多欠发达地区、特别是以农业为基础的地区，地方政府表现却大不相同。它们更倾向于扮演“掠夺之手”的角色。在这些地区，地方政府面临着严重的财政约束，财政基本是“吃饭财政”。地方政府有非常强的动机通过掠夺企业和农民的方式来获取预算外收入，具体形式包括向本地企业课收各种准财政收费，或向农民收取非法税费，这通常是短视和不负责任的。1990年代后期和本世纪初， 农民负担问题非常突出。而这些地区的基层治理也很容易陷入恶性循环、在财政压力下，以农业为主地区的地方政府向农民课征了种类不计其数的非正式税费，加剧所谓的“农民负担”，局部地区甚至导致民怨沸腾（Bernstein and Lu, 2000; Li, 2004; Lin et al., 2007; Tsui and Wang, 2004）。据估计，欠发达地区的税费总合占到当地农民年收入的20%～30%，远远高于中央明令规定的5%（Lin et al., 2007）， 从而导致大量农民抗争，抗议地方官员过度收费（Bernstein and Lu, 2000; Lin et al., 2007; Zweig, 2003）。
在像中国这样一个正在进行工业化的国家，地区的初始禀赋与经济发展水平的差异在相当程度上带来不同地区地方政府在基层治理水平上的差异。沿海地方通常比内陆地区具有更好的发展条件，启动以市场导向的工业化也早于后者。当面临更高的要素流动性和日益加剧的区域间投资竞争时，这些地方往往有能力改善投资环境，吸引更多外资，进而也会有更多财政收入可用来发展本地基础设施（Yang, 1990）。相比之下，在当地禀赋不足、投资环境欠佳的欠发达地区，要素流动性较低（或者当地的生产要素因市场作用倾向于流向发达地区），地方政府往往更加短视，主要任务是保政府运转和满足吃饭财政要求，而非进行长远投资（Yang, 1997）。即使这些地方政府进行投资时，其效率也因为自身禀赋条件差而更加低下（Ong, 2006）。
1994年进行的财政改革集中了财政收入，但却下放了（财政）支出责任，对各地也造成了不同的影响（World Bank, 2002）。富裕地区的地方政府，特别是省级以下政府，由于具有坚实的来自非农部门的税基，也能通过土地出让金获得不少预算外收入，因此通常有能力满足（财政）开支要求。然而，许多欠发达地区的地方政府境况就不那么好。不得不日益依赖中央政府的转移支付。面对高涨的（财政）收入压力，这些地区的地方政府不仅非常努力去争取上级政府转移支付，也多次努力向能带来财政收入的工业企业进行投资，并向本地现有企业和农民征收高额税费。他们甚至同时在1990年代中后期也采取很多保护主义措施防止外地企业抢占本地市场。举例而言，1990年代一段时期内许多内陆地区的地方政府大举从正式或非正式金融机构如农村信用合作社（RCCs）、农村合作基金（RCFs）融资，也建立了不少地方乡镇企业。然而，这些企业因管理不善、地方官员决策失误、腐败和激烈竞争而很快倒闭。曾大力举办乡镇企业的乡镇政府或村集体很快陷入债务困境，不得不通过各种准财政收费来盘剥那些还没有垮的企业，同时更加积极地从农民身上乱收费（Saich, 2001）。本世纪初以来，中国政府通过税费改革逐渐减免农业税费，基本终止了这种循环，但其负面效应使许多欠发达地区的县、乡基层政府的财政基础被严重削弱。
尽管地方政府在治理质量上存在极大的异质性，但很明显可以观察到的一点，是中国所有的地方政府都基本上是财政需求推动的。地方政府为创收而采取的各种途径，很大程度上是对各地不同的禀赋约束进行的回应。即便是较发达地区的地方政府，政府的“帮助之手”也经常是以失地农民为代价来为投资者提供廉价土地。农民只能看着土地被地方政府征收并得到非常有限的补偿。正如Sargeson （1999）指出，即便在较发达地区，也出现了以下情况，即地方政府及其官员越来越把自身的利益和目标，不仅置于中央政府的利益和目标之上，还置于当地基层民众的利益和目标之上。从这一点上看，“地方国家法团主义” 这个理论可能混淆了地方政府、个体官员和当地基层群众的利益。
财政收入激励及其负面影响
如前文所述，地方政府沉迷于无限制的GDP增长及其所带来的财政收入增加，造成了多种负面影响。这一般是以长期可持续发展为代价来谋求短期经济的增长或财政收入的最大化。其中最明显的就是以环境为代价谋求地方增长。在社会发展方面，地方政府也倾向于把经济增长和财政收入创造的代价转嫁到失地农民和农民工身上。数千万劳作在装配线和建筑工地的农民工劳动力，通常被当作底层阶级，虽辛勤劳作，却最多被视为二等公民。地方政府机构（如工商局、劳动和社保局）倾向于帮助新出现的商业精英，压制要求更好工作条件和更高工资的劳工诉求。社会学家Ching Kwan Lee认为，地方官员和企业主相互勾结，对劳工特别是农民工进行了某种“专制统治”。
这些模式的负面影响并非是静态的。拿对农民工的不公正对待的事例来说，近年来，大量的劳动权利案件，从2003年张志刚事件到2007年曝光的大量在山西黑砖窑劳动的奴工问题，都引起了公众和精英的重视。这些案件促使有关政府废除了针对城市外来人口的遣返体制，实施新的《劳动合同法》。与此同时，高速的经济增长，农村地区政策的改善，人口结构的变化等因素，都造成了“民工荒”现象的出现。这些情况共同提升了农民工对资方的谈判实力，导致越来越多的地方政府更关注保护农民工权利。
征收农地转非农用途是中国经济发展和城市化过程中最富争议的议题之一。如前所述，在中国现有征地体制下，城市政府可以以较低的成本从农村地区征收农地，但同时由于区域竞争的压力，不得不也以相对较低的价格向工业投资者出让。为弥补给予工业投资者廉价土地带来的财政损失，同时为政府自身和城市基础设施发展提供预算外收入，地方政府倾向于以高价把商、住用地拍卖给房地产开发商。通过调整（往往是压低）用于商、住业开发的土地供应量，城市政府可以利用土地银行作为间接调节房价，最大化土地出让金收入的工具。目前，中国的许多城市政府已在相当程度上依赖土地出让金来进行基本建设。土地使用权拍卖和房产价格上涨相互促进，往往使得地方政府成为主要的受益者。
从农村基层征收土地用于工业开发，特别是中国本世纪以来兴起的数以千计的经济开发区和工业园区，有时被看作18、19世纪英格兰、威尔士圈地运动的当代版本，只是中国的规模要大很多而已。对马克思主义者来说，英国历史上的圈地运动，不仅带来了暴力与血腥，也为工业革命创造了失去土地的劳动力。当今中国发生的大规模土地征收， 受到“中国利维坦式（自利式政府）”地方政府的支持。廉价土地供应作为地区间投资竞争的一种主要政策工具，带来了过去10年来中国投资拉动的经济增长。由于作为核心生产要素的土地价格偏低，总投资，特别是制造业部门的投资，必然要高于社会最佳投资水平。任何人到许多开发区去看看，很容易就会发现众多占据大面积土地、容积率非常低的工厂。这不仅会导致工业投资过度和效率低下，还会带来国家经济体系过度工业化的情况。如Blanchard and Giavazzi（2006）所说的，中国出口导向的制造业显然存在过度投资的迹象，这导致中国制造业的投资只能带来较低的回报。1990年至2003年，制造业部门占中国GDP的份额从43%增长到52%，而2003年世界平均水平只有23%，所有中等和高收入国家平均为41%。许多研究中国宏观经济的经济学家一致认为，1990年代中期以后的中国高增长很大程度上是投资拉动的。自1990年代中期以来全要素生产率（TFP）对总体经济增长的贡献一直在下降。这说明总体经济及制造业正在进行显著的资本深化（Jefferson et al., 2000, Zheng and Bigstein, 2006）。
中国大规模的土地征用也恶化了城乡关系。一项研究报告（Unirule, 2007）估计，有超过4千万农民，因城市扩张和交通工程建设而失去土地。由于一系列原因，主要是地方政府倾向于低价征收（特别是考虑到城市土地价格不断上涨的情况），失地农民对补偿费的数额往往不满。2005年一项对中国17省、1962名农民的调查显示，过去10年来，与土地相关的突发事件数量增加了15倍多，而且这种情况似乎仍在增加。事实上，与土地相关的问题已成为近年来农村民怨和抗争的最主要原因（Zhu and Prosterman, 2007）。据报道，2006年头9个月，中国发生了1.79万起“大规模农村事件”，总共有38.5万农民参与抗议政府，其中约有80%与非法征地有关。
为应对不断增多的农村抗争事件，中央政府2007年以来引入了多项措施试图去改善对失地农民的补偿水平。与此同时，中央对土地使用，特别是具有争议性的农地转商用或工业用途施加了更严格的控制，对经济开发区的控制更加严厉。同时要求地方对准备投入工业用的土地进行公开招标出让，对商用土地拍卖更加严格，但这个结果是加剧了地价和房价上涨。
地价上涨已成为房产价格上涨的重要因素。人民群众中比例不断增大的群体，特别是不断增多的刚刚走出校门的大学毕业生，更不用说进城的农民工，发现买房变得更加困难，如今住房负担已成为影响政治稳定的最突出公共政策议题之一。某些城市领导人（如广州）已对公众做出承诺，要稳定甚至降低房价。
六、中国转轨政治经济学中的地方政府
虽然迄今为止我们的讨论一直主要集中于探讨中央—地方关系及其对经济增长的影响，但我们所分析的经验证据毫无疑问对理解中国经济增长的政治经济学具有更广泛的理论意义。
具有中国特色的联邦主义？
在解释中国转型中的强劲增长时，有学者主张，中国1994年以前的财政承包体制实现了地方政府与地方企业利益的统一，因而促使把地方政府——尽管不是所有的地方政府——转变成当地企业的“帮助之手”（Lin & Liu 2000; Oi 1992, 1999; Shirk, 1993; Wong, 1992）。
钱颖一及其合作者进一步提出，存在一种具有中国特色的“市场保护型联邦主义”（MPF）。在这种体制中，中央与地方政府权利和责任的划分比较清晰和稳定，由地方政府承担基本支出和管理的责任，也享受较高的财政自主权。虽然这些学者也认识到“中国体制”与“发达西方国家的财政联邦主义”存在不同，这些学者仍然主张“中国式联邦主义”为中国的改革提供了相当大的政治保护，包含对中央政府的限制（Montinola, Qian, and Weingast, 1995: 52）。
这种财政联邦主义论断的主要基石就是中央政府通过“财政承包制”实现的“不掠夺地方政府的承诺”。由于中国实施的是由执政党主导的一元化政治体制，从制度上看，显然中国不存在对这种“不掠夺”承诺的制度性保证（Yang, 2006）。而这种承诺在一元化政治体制中出现的唯一可能，大概是能够抑制中央掠夺能力的政治力量形成防止中央掠夺的集团。钱颖一以及一些其他学者认为，1980年代引入的财政承包体制把中央和省捆绑进一个至少是比较稳定的财政安排中，划分了不同级别政府税收收入权利，因而有助于限制中央的掠夺。
然而，我们注意到，即便在1980年代，财政承包体制也曾进行过诸多调整，使得中央得以提高其从地方获得的财政收入额（Wong, 1995）。而且，中央曾屡次从地方“借入”资金而不偿还。1994年的财税改革则突出地显示出中央不仅有意愿、而且也有很强的能力去改变既有的财政安排。财政体制在1994年以前的多次调整很难让人相信中央政府没有任何能力和意愿去承诺不掠夺地方税收。
表面上看，尽管1994年分税制改革后，中央提高了其在预算财政收入中的比例，且不同税种分别被划拨中央或地方，或由中央、地方分享，似乎表现出一点“准联邦财政体制”的迹象。但这次分税制的改革也在事后被证明并不稳定。相反，如前详述（Yang, 2006），中央一次又一次单方面改变了政府间税收安排，使得除了营业税以外的所有主要税种均由中央与地方分享，而且几乎每次变化都对中央有利。不仅1994年改革后成立了国税局和地税局，而且中央政府也屡次试图加强对地方政府预算外收入的控制，把其中越来越大的份额纳入正式预算。总之，就政府间财政关系而言，中央处于决定主导地位。就中央—省财政关系而言，要谈什么存在制度上任何有力的对中央政府的限制并没有什么太大的意义。
这种财政联邦主义（论断）的第二块基石，就是地区竞争与要素流动性有助于遏制地方政府对企业的掠夺。但是，如前文所述，在中国改革的早期阶段，地方政府所有的企业（地方国企和乡镇企业）在多数地区处于主导地位。在这种情况下，跨区域的资本流动性很低是不可避免的。这是因为这些企业是地方政府财政收入的主要基础；企业显然不能自由搬迁。事实上，1990年代中期之前地方国企和乡镇企业在地方经济中的主导地位给了地方政府强大的激励去通过搞贸易壁垒来保护本地企业，而这对全国市场和地区内经济一体化发展构成了阻碍。与此同时，这一时期，外国直接投资的规模较小，主要集中在相对较少的享有优惠性政策待遇的几个地方，特别是经济特区和沿海开放城市。
当然不能完全否认即使在1990年代中期以前也确实存在局部地区某种程度的资本流动性。然而，认为这一时期资本撤离选择的微弱可能性足以构成改革早期抑制地方政府掠夺本地企业的机制， 则未免夸大其辞。相反，这个时期地方政府几乎没有掠夺本地企业的动力，因为它们就是当地企业的股东。虽然争夺资本的地区竞争在1990年代中期以来越来越激烈，但仅此一项因素，不论在法律上或事实上，都不足以使得中国成为一个“经济联邦主义”。更不用说中国中央政府通过1994年财税改革及随后的相关调整，明显巩固了其主导地位。虽然中国媒体上往往会有关于中央政府难于在地方有效实施具体某项政策（特别是宏观调控政策）的报道，但我们几乎没有看到有任何关于地方政府变得已经足够强大，足以抵制中央集权行为的讨论。
政治集权和地方自主性
Montinola, Qian and Weingast（1995, 81）撰文提醒我们：“过于强大的中央政府的问题就是可能进行集权。”他们在评论1994年中国分税制改革时就指出：“如果没有进一步的制度性限制，财政集权后更强大的中央政府将会对过去15年改革已经取得的成功构成威胁，特别是如果中央政府由远不如邓小平这样支持改革的领导人主政时。”
当然，政治集权本身与联邦主义并不矛盾。Blanchard and Shleifer（2001）指出，俄罗斯转轨的失败经验表明，政治权力集中是经济转轨成功至关重要的成分。从这个观点看，中央政府如果一直处于能奖惩地方政府官员的强力位置，就可以降低地方政府被利益集团俘获（local capture）的风险和寻租的可能性。作为对Riker（1964）率先提出的主题的回应，他们指出，为实现能运行并持久的联邦主义，必须进行政治权力的集中。
实际上，自1994年财政集权以来，中国的经济增长速度并没有降下来，而且2000年以来中国经济开始加速增长，达到了年均10%以上。这些经验事实明显与中国式联邦主义模型的预言相悖。为此，我们需要寻求其他途径来解释中国转轨期的高速增长。
我们可以看到，通过1994年以来的各项财政改革，中国中央政府已经实现了相当程度的重新集权，就财政关系而言，与省级政府相比，中央政府绝对处于主导地位。然而，与此同时，中国国家领导人也并未退出市场化改革，反而实施了不少有利于改革的政策和决定，包括中国加入世贸组织，都是中国更拥抱市场经济体制的表现。与东亚其他经济体早先增长的故事类似，中国好像也是在政治权威主义下进行着比较稳定且不断改善的治理，同时给予地方政府和私营部门发挥的空间，以创造一个有利于投资进而有利于增长的环境（Yang, 2006）。实际上，与日、韩等早期东亚增长故事不同的是，外国投资者往往发现共产党统治下的中国是特别有吸引力的投资目的地。
通过分解投资、消费与净出口对增长的贡献，经济学家一般对中国的高投资率感到惊讶。中国投资率进入21世纪以来有些年份甚至激增到50%以上。显然，即便在财政体制更加集权的情况下，地方政府丝毫没有停止推动地方经济发展。相反，过去10年来，或更长时期内，争夺制造业投资的区域间竞争反而在不断加剧。具体讲，改革后一阶段中国各地的地方政府都竞相建立各种工业园和经济开发区。一种通过“竞次”（race to bottom，即打到底线的竞争，与“竞优”相对）来吸引投资的情况出现了。地方政府通过不严格执行劳动保护和社会保险政策来压低劳工工资，同时以环境损害为代价去试图赢得区域间对制造业资本的竞争。在这种竞争中，地方政府竞相提供低成本土地和基础设施来向制造业投资者进行补贴。考虑到中央政府在1994年财政改革后获得了制造业部门增值税的绝大部分，我们的问题是，为什么地方政府还会极力去推动工业发展呢？ 这个现象显然是“财政联邦主义”论点不能很好解释的。
上述问题把我们的注意力转向另一个被广泛接受的对转型期间中国经济增长的解释。这种解释强调中国地方官员面临的政治激励和职业发展考虑。根据这种观点，中国政治等级序列倾向于依据地方经济发展的绩效来奖惩地方官员，这就推动了地方官员发展地方经济（Maskin et al., 2000; Edin, 2003; Tsui and Wang, 2004; Li and Zhou, 2005）。通过利用中国1979年~1995年间省级最高领导人的更替数据，Li and Zhou （2005）发现省级干部晋升的可能性随着其所在地的经济绩效表现而提高，而其离岗的可能性也随着经济绩效下降而提高。他们认为，这种情况出现的原因是省级领导人的经济绩效是中国人事考核中一项关键的指标。
我们注意到，并非所有的地方都采用了严格的干部考核体制。具体讲，Tsui and Wang （2004）指出，一种正式的绩效考核标准主要在省级以下政府施行，特别是从县城到镇级政府或村组织。这种体制直到1990年代中期仍未被正式化。同样需要指出的是，在中国根本没有一个正式的中央与省之间的考核体制把增长（GDP或财政收入）与干部政治任命紧密联系起来，这是因为省级干部本质上都是需要同时关照多个政策目标的多面手。事实上，一些富裕省份的官员由于担心来自上级政府的可能掠夺，会有意识隐藏某些财政收入或低报GDP增长率。
虽然把增长与干部政治生涯激励相联系的假说看上去有道理，但我们认为这是一个画蛇添足的假说。因为该假说忽视了以下一个事实，即那些即便不希望被提拔的干部(如一些发达沿海地区的官员未必希望晋升)，同样也会有强烈的动机去发展地方经济。反过来，我们认为，在理解中国经济转轨中增长的政治经济学问题上，一个简单但统一的分析框架，就是不断变化的博弈规则（包括政——企关系和中央——地方关系）下的地方追求财政收入的激励。它足以解释中国转型过程中的增长模式，不管是在中国转型的初期，还是1990年代中期以后。
我们同样认为，1990年代中期之后在地方层面上开始兴起和强化的干部考核体制能被纳入这种解释框架。实际上，1994年后，不论是经济较发达的地区、还是资源禀赋较差的地区，都普遍面临财政集权改革带来的巨大财政压力。地方政府必须要创造（财政）收入。也面临更严酷的预算约束和强制性财政支出责任，在这种情况下，加强干部考核体制实际上是省级以下的地方政府对这种财政压力做出的一个理性回应。实际上，我们在中国不同地区的调查表明，干部考核体制近年来在一些地区开始从县级上升到地级。而考核体系强化的本质，一方面是压迫下级政府去通过各种途径（如招商引资、收费）来创造更多的（可与上级政府分享的）财政收入，另一方面是通过“上级请客，下级买单”的方式来把开支责任压给低一级政府。
结论
在本文中，我们基于大量现有文献讨论了地方政府在中国令人瞩目的经济转型中所扮演的角色。我们认同为以下一个观点：中国地方政府在经济增长中起到了重要作用。
与现有文献不同的是，我们强调财政激励对资源禀赋差异极大的地方政府具有不同的影响。我们也强调财政激励在不同时期的变化对地方政府行为产生了深远的影响，特别是1994年引入财税改革之后。
我们认为，中央已经主导中央—省财政关系。虽然中国也存在一些使人联想到“财政联邦主义”可能性的某些要素，但中央一再利用其政治和财政控制力，不断以有利于中央的方式来重新制定游戏规则。基于对改革时期中国财政体制演变的回顾，我们不同意一些学者的观点，他们认为出现了某种形式的中国式“市场保护型联邦主义”。与此同时，我们讨论了把干部考核体制作为理解地方推动增长动机观点的适用性。我们的结论是这种干部考核体制的强化内生于中国转轨过程，而不能作为中国转轨中经济增长的外生解释变量。
（本文是作者为2008年7月14～18日在芝加哥大学Gleacher Center举行的“中国经济转型芝加哥会议”呈送的文章；陶然，美国芝加哥大学经济学博士、中国科学院中国农业政策中心副研究员；杨大利，美国芝加哥大学政治科学系教授兼东亚研究中心主任、新加坡国立大学东亚研究所教授，电邮daliyang@uchicago.edu）
来源：《领导者》24期，天益网受权发布。
