粮食是稳人心、安天下的国家一级战略物资，粮食安全对于“稳疆兴疆、固边富民”至关重要。需要高度关注的是，自2006年冬季播种起，新疆再次出现大幅调减小麦（主要口粮）面积的趋势。2007年度全区播种总面积仅914万亩，不仅跌破1000万亩的警戒线，而且接近900万亩的“红灯区”，比上年度减少189万亩，减幅17.1%，比进入本世纪以来播种面积最小的2003年还少54万亩，其中冬播小麦657万亩，比上年减少119万亩，减播面积排在全国首位（全国总计减少101万亩）。令人担忧的是，在900多万亩小麦播种面积中，有不少已经套种上了果树（南疆部分地州估计，约占种粮面积的20%以上）。根据笔者与有关专家分析，2007年小麦单产与上年大体持平，总产预计33亿公斤左右（对外公布的数字是35.7亿公斤），比上年减少7亿公斤左右；粮食部门收购17亿公斤，较上年减少6亿公斤，库存比上年下降9亿公斤。
产不足需：挑战将至
新疆粮食生产安全线确定为：年人均粮食产量不少于400公斤，其中小麦不少于175公斤，并与全区消费量保持同步增长。截止2006年底，全区人口预计为2050万人，以此计算，粮食总产应不低于83.6亿公斤，其中小麦总产应不低于36.6亿公斤。根据自治区粮食局提供的数字，全区目前小麦口粮年消费人均150多公斤，需求总量为32亿公斤；种子消费，每亩按25公斤种子准备，1000万亩播种量，合计需要2.5亿公斤；其他消费（含流动人口）在正常情况下，需要2亿公斤左右。全年总计需要36.5亿公斤左右。按2006年小麦单产水平计算（361公斤/亩），在正常年景下至少需播种1000万亩小麦才能产需大致平衡。水稻作为口粮的补充，全区水稻面积在100万亩上下，大米产量4亿公斤左右。据粮食部门调查，每年新疆大米消费量在约为8亿公斤，即需求量中的一半为内地调入。
值得注意的是，城乡居民存粮专项调查显示，现在城市居民基本不存粮，农村居民存粮水平持续下降。据全国农村固定观察点办公室对新疆9地州10个村495个农牧户调查分析，2003年—2006年，户均生产粮食由2236.1公斤下降到1795.1公斤，减少19.7%；年初户均存粮由886.2公斤下降到376.5公斤（包括饲料和种子，下同），减少57.5%；年末户均存粮由1249.0公斤下降到651.6公斤，减少47.8%。因而，一旦有风吹草动，抢购之风将难以遏制。
综合分析表明，播面锐减导致的产不足需势头已初见端倪，如果不加以正确引导和政策扶持，新疆粮食安全将面临挑战。造成小麦播面骤减的主要原因，除了天旱等自然因素外，关键是种粮比较效益相对较低、扶持政策不到位以及某些舆论导向有所偏误。
效益较低：2005年—2007年，小麦平均亩纯收益只有124元（包括收购补贴），玉米、甜菜、油葵、棉花纯收益分别是小麦的1.7倍、2.3倍、3.0倍、3.7倍。
投入较少：2005年—2007年，中央财政对新疆的农机补贴、良种补贴和生产资料综合直补资金投入由0.2亿元增加到2.21亿元、5.52亿元；而包括粮食直补、良种补贴、扶粮项目、农机补贴等在内的自治区财政资金投入却由5.35亿元下降为2.97亿元、1.97亿元，其中粮食直补资金由5.1亿元下降为2.72亿元、1.62亿元。
效果较差：新疆是全国唯一将粮食直补资金补在国家收购环节的省区，从实际运行看，包括0.2元/公斤补贴的小麦平均收购价，2006年1.51元/公斤、2007年仅为1.45元/公斤。而河南省以最低收购价托市收购的小麦2006年平均为1.42元/公斤、2007年平均为1.44元/公斤。
差距较大：同粮食主产区河南省相比，同样是种粮农民，享受的政策却明显不同。2007年中央和省共安排河南省对种粮农民粮食直补和农资综合补贴资金39.37亿元（9489万亩，41.5元/亩），新疆共计5.82亿元（2198万亩，26.5元/亩）；新疆享受直补政策只有部分小麦（40%—60%）和少量水稻，河南省是全部，其中2006年9486万亩，14.5亿元，比上年增长23.3%，2007年与上年持平；新疆只有10%的小麦享受国家良种补贴政策，河南省是40%；新疆只有28个县市安排了测土配方施肥项目（200万元/县），占31.8%，河南省有82个县市安排了测土配方施肥项目，占74.5%；新疆没有玉米良种补贴，河南省2500万元。
此外，2004年—2006年，国家批复河南省优质粮食产业工程项目共151个，包括良种繁育、病虫害防控、标准粮田建设、农机装备推进等项目，累计总投资10.79亿元；近两年，国家给与河南省农业综合开发项目资金19.2亿元，用于中低产粮田改造；给与产粮大县奖励3000万元；实施小麦最低收购价政策，2006年可使河南农民直接增收20亿元（0.11元/公斤）。在政策引导、资金支持、项目示范带动下，河南省粮食生产三年迈出三大步，2006年粮食总产一举突破千亿斤大关，2007年达到1039亿斤。
区内平衡：谁主沉浮
自治区粮食局的粮食流量调查表明，主产区小麦生产状况对全区粮食安全起着至关重要的作用。近两年全区小麦产量维持在40亿公斤，其中伊犁州等6个主产区小麦产量达33亿公斤，占83%，每年从小麦主产区流出的小麦数量（即向自治区提供的商品量）为4.5亿—5.5亿公斤，除少部分流入主产区用于面粉加工外，主要是用于供应非主产区。
据不完全统计，除和田外的5个小麦主产区外销数量为：昌吉州1.4亿公斤，主要销往乌鲁木齐、吐鲁番、哈密、巴音郭楞四地州市；伊犁州1.3亿公斤，主要销往乌鲁木齐、石河子、昌吉三州市；塔城1.4亿公斤，主要销往乌鲁木齐、石河子、克拉玛依三市；阿克苏0.3亿公斤，主要销往乌鲁木齐、巴音郭楞两州市；喀什0.8亿公斤，主要销往吐鲁番、和田两地区。
根据确保新疆粮食安全、实现区内平衡的要求，综合各方面因素考虑，在保证本地区居民用粮的基础上，昌吉、塔城、伊犁三地州（包括兵团团场）外销小麦的种植面积分别应不低于40万亩，喀什不低于25万亩，阿克苏不低于15万亩。全区粮食库存安全线为：不少于年消费总量的30%，同时要保持不低于6亿公斤的自治区地方储备粮规模和适当的企业周转库存。
确保安全：政策导向
毋庸置疑，种植粮食、特别是种植小麦的比较效益较低，即使加上各种补贴（目前全区纳入中央财政良种补贴的小麦种植面积仅占10%），每亩纯收入也只有200元，单产低的每亩仅有100—150元的纯收入。而敞开收购小麦每公斤补贴0.20元，每年约需5亿元，使自治区财政不堪重负，不得不于2006年初发出限量收购的信号。没有比较效益优势和强有力的政府约束，加上“少种、不种粮食光荣”的宣传导向，粮食自然成为被调减的主要对象。
目前维持农户种植小麦的积极性大体有以下四种情况：一是出于春秋季水资源的合理利用；二是保持种植一定面积的小麦，用于夏秋季套种其它作物或者复播玉米；三是对人均耕地较多或种植大户来说，种植小麦机械化程度高，有规模效益；四是部分气温冷凉地区的县市暂时没有其他可替代作物，只好种植小麦。
综上所述，贯彻全疆粮食“区内平衡，略有结余”的战略部署，需要扎扎实实的措施安排，需要实实在在的政策保障，必须未雨绸缪、防患于未然。建议由自治区党委、政府领导牵头，组织党委农办、发改委、财政厅、农业厅、粮食局等部门共同协商，采取强有力措施，确保粮食种植面积，提高综合生产能力，侧重研究制定保护昌吉州、伊犁州直和塔城、喀什、阿克苏、和田等地区小麦主产地州种粮积极性的政策。为此，提出以下建议：
一、扩大小麦良种补贴范围。建议自治区人民政府向中央主管部门提出，考虑新疆粮食生产的区域性、特殊性和战略性，进一步扩大小麦良种补贴范围、规模，由自治区财政每年增加配套专项资金2000万元，重点调动小麦优势产区农民的种植积极性。
二、稳定粮食直接补贴政策。建议以自治区政府名义下发通知，重申各地绝不能放松粮食生产，调整农业产业结构必须以确保新疆粮食安全为前提。对保证本地需要的小麦种植面积以及其它粮食种植面积（细分到各地州市），分别实行行政首长负责制。建议自治区粮食直补资金每年不低于3亿元，为提高补贴效率，将所有粮食直补资金和生产资料综合补贴资金按面积直接补到种粮农民。由自治区财政列支1000万元，奖励产粮大县。同时，确定自治区粮食安全区内平衡面积，制定更加优惠的扶持政策，建议由自治区财政和粮食调入地州市财政列支专项资金（预计每年总额为5000万元），实行订单生产，予以配套补贴，给与每公斤外调小麦增加0.10元补贴。
三、实施优质粮食产业工程。国家和自治区“七五”以来，先后建立了12个国家级和24个自治区级商品粮基地县。随着种植业结构调整不断深化，全区粮食生产结构发生了较大变化。为确保新疆粮食安全，建议参照国家和兄弟省开展优粮工程建设的做法，每年由自治区财政列专项资金3000万元，在主产地州加强商品粮基地建设。扶持包括标准化粮田建设、良种繁育、重大技术推广、粮食质量安全、粮食产业化、病虫害监控、测土配方施肥、技术培训等在内的项目，提高资源利用率和可持续发展能力，为提高粮食综合生产能力奠定基础（30个商品粮主产县名单附后）。
四、积极争取中央政策支持。国务院已将新疆列为全国粮食战略储备区，建议结合贯彻国务院32号文件，积极谋划，整体规划，以自治区政府名义向国务院提出建议，争取政策、项目和资金支持，将中央向粮食主产区倾斜的扶持政策优先普惠到新疆。每年增加2000万元，加大良种补贴扶持力度；列支3亿元，将30个商品粮主产县列入优质粮食产业工程项目；列支1.2亿元，将全部县市安排测土配方施肥项目；农业综合开发资金用于中低产粮田改造的资金增加到每年3亿元；农机购置补贴增加到每年2亿元；将国家土地整理项目、节水灌溉项目和巩固退耕还林成果的基本口粮田基地项目、农村沼气项目优先安排给新疆；请求中央照顾新疆的特殊情况，将享受粮食最低保护价政策的省份扩大到新疆维吾尔自治区；同时增加投入，在新疆增加中央粮食储备能力，加大粮食转化能力，近期保稳定，长远作接替。
本文系根据作者2007年2月和11月撰写的两篇专题分析文稿编辑而成，均受到农业部和自治区党委、政府领导同志重视、批示。
作者系农业部农村经济研究中心副主任 、研究员，援派新疆维吾尔族自治区任农业厅副厅长。
