为贯彻落实中共中央、国务院《关于促进农民增收若干政策的意见》(中发[2004]1号)中有关加快建立政策性农业保险制度的精神和杜青林部长关于推进畜牧业保险的指示要求，农业部畜牧司与农村经济研究中心成立联合课题组，开展了专项调查研究，形成了《中国建立政策性畜牧业保险制度研究报告》。报告认为，尽快开展政策性畜牧业保险试点的时机渐趋成熟，势在必行。

一、我国商业性农业保险发展每况愈下

建国初期，我国曾推行过商业性农业保险，后来由于种种原因中断。改革开放初，农业保险开始恢复和试办。发展至今已涉及到农业、林业、畜牧业、渔业各个领域，险种从1982年恢复试办时仅有的生猪、大牲畜等几个险种，发展到棉花、水稻、烤烟、鸡、兔、羊、对虾养殖、扇贝养殖等近百个险种。据中国人民保险公司统计，畜牧业在农业保险中所占比重超过60%。

但由于农业和畜牧业生产的风险大，农业保险的赔付率高，商业性农业保险不断萎缩，全国农业保费收入从1992年历史最好水平的8.2亿元降到2003年的4.6亿元，占财产保险收入的比例由2.44%降低为0.56%。近两年呈继续下降的趋势。

二、发展畜牧业政策性保险势在必行

(一)畜牧业在农业中的地位越来越突出

畜牧业发达与否，是衡量农业现代化程度的重要标志之一。从发达国家的农业发展历程来看，畜牧业在农业总产值中的贡献率呈稳步增长的趋势。一般发达国家畜牧业产值占农业总产值的比重在50%以上，高的可达80%，而我国目前畜牧业产值占农业总产值的比重约为35%，具有较大的发展空间。中国的牛肉价格只有美国、澳大利亚的三分之一，猪肉价格只及国际市场平均价的一半左右，具有明显的价格优势。

改革开放以来，我国畜牧业综合生产能力迅速提高，畜牧业经济保持快速增长。2004年，我国肉类总产量7260万吨，是世界最大的肉类生产国。畜牧业产值超过1万亿元，按可比价格计算，比1978年翻两番多。根据全国农村固定观察点办公室对2万多个农户调查分析，在农户收入结构中，畜牧业收入占家庭经营收入的17%左右，是农民收入的重要来源之一。

从城乡居民消费水平和食品消费结构变化的趋势看，国内市场对畜产品的需求具有相当潜力，这种潜力将支持我国畜牧业生产持续增长。在2002年城市居民家庭平均每人全年消费性支出中，肉禽及其制品为455元，占食品支出的20.0%；蛋类59元，占食品支出的2.6%；消费量分别为32.5公斤和10.6公斤。同年农村居民家庭平均每人消费肉禽及其制品18.6公斤，蛋及制品4.7公斤。而世界平均水平是肉类38.2公斤、禽蛋8.1公斤。

畜牧业的发展，不仅大大延伸了农业产业链，扩展了农村经济发展空间，带动了农村基础设施建设，增加了农民的就业门路，还有效地带动了相关产业的发展。仅短短十几年，就促使我国成为世界饲料工业大国。畜禽养殖业已经成为我国农业结构战略性调整的突破口，被各级政府作为增加农民收入和繁荣农村经济的工作重点。

(二)畜牧业发展面临巨大的自然和市场风险

多年的发展实践证明，动物疫病已经成为制约畜牧业生产发展的主要因素之一。动物疫病的流行，严重阻碍了我国畜牧业从数量优势向质量优势、安全优势转化的进程。

1.动物疫病蔓延日趋扩大

随着我国畜牧业生产规模和流通规模的迅速扩大，动物疫病控制工作对畜牧业发展的影响也更加突出。首先，我国地域辽阔，动物种类繁多，而农牧业生产较为分散，集约化程度不高，难于防疫管理。其次，畜禽产品市场开放使得流通渠道增多，交易频繁，而各地的防疫水平参差不齐，为动物疫病流行埋下隐患。第三，现阶段畜禽疫病问题仍比较严重，某些疫病还呈现蔓延趋势，动物疫病尤其是人畜共患病逐渐发生着变化，并呈现范围扩大的趋势。据不完全统计，2002年共死亡猪约660万头，扑杀85万头；死亡牛约21万头，扑杀13万头；死亡羊约66万只，扑杀42万只；死亡禽类约1.5亿只。由于肉鸡饲养周期短，密度大，发病率高，在饲养过程中不得不使用大量抗生素预防疫病，这导致我国鸡肉药残超标事件屡屡发生，降低了我国鸡肉在国际市场的声誉。

2.动物疫病危害日益严重

近年来，我国畜牧业生产面临的各种风险日益加大，尤其是各种疫病的蔓延直接影响着产业的健康发展。据初步统计，1998年以来因36种重要疫病在全国造成的直接经济损失约为843亿元，受灾农牧民损失惨重。2004年，我国发生了50起疫情，当时涉及的面达到16个省。2005年，我国共有11个省区、23个地市、30个县(市、区)、55个乡镇发生30起高致病性禽流感疫情，共有15.82万只禽发病，死亡15.12万只，扑杀2222.58万只。其中，2005年10月份以来，共有9个省区发生26起疫情。

某些重大动物传染病，不仅危害消费者身体健康，还导致畜禽产品市场风险，严重影响农牧民的增收。由于畜牧业保险事业的发展滞后，受灾的农牧民很难得到及时相应补偿，往往丧失了恢复生产的能力，各级政府和主管部门经常为处理和平息类似事件花费大量精力。

(三)通过政策性保险扶持畜牧业发展是国际通行做法

实践证明，单纯依靠商业性保险难以规避畜牧业风险，必须加入政策性经营方式。政策性畜牧业保险是国家对畜牧业进行宏观调控政策的一部分，是以政府的权威动员全社会分担畜牧业风险的重要手段。

WTO《农产品协议》明确提出，政府在财政上参与农业保险以支持本国农业的发展，是“绿箱”政策的重要内容。发达国家充分运用WTO有关条款，支持畜牧业保险的发展。发达国家畜牧业保险同畜牧业本身一样，带有明显的公益性，经营畜牧业保险不能完全以盈利为目的，其政策目标应与国家农业财政政策相一致，以为畜牧业提供风险保障、提高畜牧业劳动生产率、保证食物供应、稳定市场及确保农牧民生活水平等为最终目的。他们在政策性畜牧业保险的经营上积累了丰富的经验。

发达国家一般都是政府出资主导，国库负担补贴。在美国、法国，政府对农民所交保险费的补贴比例为50%—80%；日本、加拿大、韩国的畜牧业保险事业都是由政府出资补贴事业运营经费、提供再保险支持主导发起的，并且对“义务加入制’’的农牧民的保费由国库予以补贴，补贴额达保费的30%—50%。国家对经营畜牧业保险的机构给予免税优惠，为发展畜牧业保险事业提供更宽松的空间。以国家信用为经营畜牧业保险的团体进行担保，由国家承担超额赔付部分的再保险责任，提高了经营畜牧业保险的团体的信用等级和可信程度，使农牧民可以放心地参保，有力地促进了畜牧业保险事业的发展壮大。无论从畜牧业本身发展需求，还是从国际通行做法看，发展畜牧业政策性保险事业，能有效改变生产者在各种风险面前孤立无援的窘境，是完善畜牧业社会保障体系的重要内容，是政府支持农业发展、保护农民利益的重要手段。同时，通过畜牧业政策性保险的经营实践，可以探索出适合我国农业发展的农业保险经营模式。

三、推进政策性保险试点时机渐趋成熟

中共中央、国务院《关于促进农民增收若干政策的意见》(中发[2004)1号)文件第十九条指出：“要加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可以对参加种养保险的农户给予一定的保费补贴。”党中央、国务院把农业保险作为解决“三农”问题的重要组成部分给予高度关注。

(一)有关部门日益重视发展农业政策性保险

近年来，国家发展与改革委员会、财政部、农业部、中国保监会、国家税务总局等部门都对农业保险问题进行了专题研究或合作研究，对农业政策性保险在补贴农民、支持农业中的重要作用取得了共识。国务院温家宝总理和黄菊、回良玉副总理等领导同志都先后多次做出重要批示，要求高度重视政策性农业保险事业。中国保监会确定在全国9个省区，以5种经营模式开展农业保险试点：一是成立专业化的农业保险公司；二是设立政策性的农业保险公司；三是引入相互制农业保险公司；四是引入外资保险公司；五是政策性业务商业保险公司运作。力争通过试点，探索建，立符合中国国情、适合中国农业生产力发展水平和农业产业政策的农业保险制度以及农业保险的经营机制。财政部也将通过试点，确定国家财政对农业保险的补贴方式和补贴标准。

(二)部分地区已经开始试行畜牧业保险补贴

上海、黑龙江、湖北、内蒙古等地近年来由政府出资，开展了政策性畜牧业保险的有益尝试，积累了操作经验，有关保险机构在经营政策性业务中，通过政府资金补贴和政策支持，经营业务越做越大。2003年，上海明确将农业险补贴列入公共财政体系，市区两级财政每年补贴1000万元，约占上海农业险总保费的25%，全市生猪、奶牛投保率分别达到50%和80%。黑龙江省大庆市开展养殖奶牛保险，除了农民为每头奶牛投保自筹180元外，省市县三级财政也要各拿出40元作为保费补贴。内蒙古达拉特旗由政府、相关企业和农牧民共同筹集建立“奶牛风险基金”，专户储存，封闭运行。每头奶牛由政府提供风险基金50元，相关企业提供50元，奶牛养殖户提供风险金150—300元，每增加50元赔付比例增加10%。这些做法得到当地农牧民的认可。

(三)广大农民对政策性保险的需求日趋强烈

“三年增收抵不上一年受灾”。全国农村固定观察点办公室的调查显示，农民希望政府部门提供保险服务的占65.8%，希望商业保险公司提供保险服务的占10.1%，希望行业协会提供保险服务的占4。7%；在农户已经购买的保险险种中，人身保险占74%，家庭财产保险占19.9%，农业保险仅占3.9%；有73.4%的农户认为只要政府开办了补贴性保险，他们就将其饲养业投保。