农民专业合作经济组织在我国农村地区普遍存在，在我国即将全面接受世界贸易组织规则的背景下，农民合作经济组织的迅速发展对于提升我国农业部门的整体竞争力、增强农民抵御风险的能力以及提高我国农业产业化与农民组织化的程度具有重要的促进作用。农村合作经济组织从某种程度上而言是联结农民与市场的纽带，是农民在自愿与互助原则基础上建立起来的一种自我发展、自我保护的组织。农村合作经济组织亟待一部法律来确定和承认其法律地位，并对其法律责任进行相应的规范。因此，《农民专业合作经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）的制订，是一场及时雨，必将有力地推进我国农民合作经济组织的发展壮大，从而加快我国建设社会主义新农村的步伐。
《草案》的立法精神，是旨在鼓励农民专业经济组织的发展、确立农民专业经济组织的独立法人地位、规范农民专业经济组织的权利义务与日常运作，有效防范农民专业经济组织的经营风险。《草案》基本沿袭了国际上公认的合作社原则，尤其是受到广泛认同的罗虚代尔原则，但同时《草案》也本着与时俱进的精神，结合我国农民合作经济组织发展的实际情况，对罗虚代尔原则进行了尝试性的拓展与修正，以适应我国农村经济的独特发展模式。因此，《草案》中所体现出来的对农民合作经济组织的独立法人地位的保护、对国际通行合作社原则既认同又发展的科学务实的立法精神，是非常值得肯定的，这说明在我国最高立法机构中，保护农民作为一个公民的权利的意识已经非常牢固，而这是构建和谐社会与新农村建设的核心所在。
下面，就《草案》中的一些具体问题，我谈几点意见，供全国人大农业与农村委员会、全国人大常委会法制工作委员会参考。
一、在《第一章·总则》的第六条中，确认同类农民专业合作经济组织可以依法自愿参加或者成立联合经济组织，但对联合经济组织的法律性质、权利义务以及登记办法并未作明确规定。如第六条中只规定“联合经济组织依照本法登记”，但并未规定登记机关以及登记所需法律条件。第六条中规定“联合经济组织应当依照本法第十四条第一款的规定制定章程”，但查《草案》第十四条，并不清楚何为第一款、何为第二款。建议第六条中关于联合经济组织的规定更详尽和清晰一些，避免法律上的漏洞。
二、在《第一章·总则》的第七条中，规定“同类农民专业合作经济组织可以依法自愿参加或者成立行业协会”，但是对行业协会的成立与组建也并未加以详尽的说明。行业协会与前面第六条中所说的“联合经济组织”的区分也不清楚，极容易引起法律上的理解分歧。农民合作经济组织参加或者成立行业协会需要什么程序、登记注册机关是什么以及规范行业协会的法律依据是什么均应在第七条中加以清楚说明。
三、《第二章·设立和登记》的第十三条中，规定“设立大会行使下列职权：（一）通过本组织章程，章程应当由全体设立人一致通过”。从上下文来看，“通过本组织章程”应改成“审议并通过本组织章程”，这样从逻辑上更合理一些，因为如果章程中有不符合法规的情况或者成员不同意某些章程条款的情况，设立大会应有权利对其进行必要的审订修改。
四、《第二章·设立和登记》的第十二条中，对农民专业合作经济组织的成员进行了规定，即“成员不少于五人，其中依法享有农村土地承包经营权或者从事捕捞生产经营的农村集体经济组织成员至少占成员总数的百分之八十”。这一条对农民专业合作经济组织成立后的成员结构情况进行了规定。但是，第二章中又提到“全体设立人”的概念，“全体设立人”应指“全体参加农民合作经济组织设立的成员”，这个概念与第十二条中的“成员”概念是不同的。因此第二章应该对“全体设立人”的组成结构进行特别规定，如具体规定“设立人中依法享有农村土地承包经营权或者从事捕捞生产经营的农村集体经济组织的成员比例不能低于百分之八十”。“成员”与“全体设立人”这两个概念的区别就如同“公司成员”与“公司全体创立者”的区别一样，应该加以明确的区分，以使得农村合作经济组织在创立时有所依据，对其设立人的结构作适当的控制，真正体现“农民为主体”的设立原则。
五、第三章第二十一条关于附加表决权的规定非常重要，既要尊重合作组织一人一票的原则，又要适当考虑出资额或交易额较大的成员的权利。附加表决权的规定应当取得全体成员的认可与同意。因此，《草案》所规定的“享有附加表决权的成员及其享有的附加表决权数，应当在每次成员（代表）大会召开时告知与会成员（代表），”应当改成“享有附加表决权的成员及其享有的附加表决权数，应当在每次成员（代表）大会召开时告知与会成员（代表）并取得全体与会成员（代表）的同意”。或者规定一个占全体与会成员（代表）的比例，只有符合法定比例的成员同意附加表决权规则，附加表决权才能够合法行使，仅仅“告知”是不够的。这样的规定，有利于将附加表决权控制在合理的范围内，防止少数出资额较大的成员操纵农民合作经济组织。
六、第四章第二十五条中，规定“成员大会是本组织的权力机构”，其中“权力机构”一词含义不够清晰，应为“最高权力机构”。“成员大会”在法律上相当于我国的“全国人民代表大会”，乃“最高权力机构”，不是一般的权力机构。在农民合作经济组织中，强调“成员大会是最高权力机构”是非常有意义的，这样可以强化“成员大会”的地位，理事会、监事会均对成员大会负责。
七、《草案》中没有特别条款针对农民合作经济组织的监管进行规定。农村专业经济合作组织的登记注册机关为工商行政管理部门，应规定农民合作经济组织定期向工商行政管理部门报送本组织的财务报表、成员大会决议、成员变更情况与组织机构变更情况以及其它重大事宜，并规定工商行政管理部门有权依法对农民合作经济组织的经营行为进行检查监督。这一规定是必不可少的，可以有效降低农民合作经济组织的风险，加强其经营规范性，防止农民合作经济组织出现各种非法与不规范行为。
八、《草案》中一直强调农民合作经济组织的独立性，这是非常必要的。在我国合作社发展历史上，一个最重要的教训是农民合作经济组织受到政府的过度干预，不能保证其独立性，结果导致农民合作经济组织的经营出现问题，农民合作经济组织最后蜕变为政府的行政工具，其性质与职能发生了根本的变化。比如农村信用合作社与供销合作社，本来都是农民合作经济组织，结果由于政府干预太多，已经完全丧失其合作社性质，不再是农民互助合作组织，而是成为一政府机构或带有官方性质的经济机构。因此，在《草案》中，强调农村合作经济组织不受任何政府部门干预（依法管理除外）是非常必要的，避免重蹈历史的覆辙。第七章第五十二条中规定，“国家支持发展农业和农村经济的建设项目投资，可以委托和安排有条件的农民专业合作经济组织实施”，这一条表达比较含糊。如果地方各级政府依据此条规定，强迫性地“安排”、“委托”农民专业合作经济组织承担建设项目，极有可能形成新的政府摊派。应当修改为“国家支持发展农业和农村经济的建设项目投资，可以委托有条件的农民专业合作经济组织实施，但必须征得该农民专业合作经济组织的同意，不得进行行政性的强迫与摊派”。
九、本《草案》中并未提及农村信用合作组织（农村合作金融组织）。实际上，在国外合作经济组织中，信用合作组织（信用合作社）占有重要地位。而在我国农村经济发展中，农村金融发展的滞后是一个重要的制约因素。在我国农村地区，民间金融极为活跃，而正规金融机构提供的金融服务远远不能满足农村经济发展的需要。八、九十年代农村合作基金会曾经在农业经济发展与农民融资中扮演重要角色，但在1999年被强令撤消。农民依据自愿互助原则而组建属于自己的信用合作组织，如同组建任何其他合作经济组织一样，不仅是农民应该享有的一项合法权利，也是促进农村经济发展的重要保障。《草案》应该对农民组建农民信用合作组织作出某些规定，允许某些符合条件的地区进行农民信用合作组织的试点。其实，依据《草案》第一章第二条，农民合作金融组织并未被完全排除在外，而应该是农民合作经济组织的一个天然组成部分。
2006年7月7日
