【摘要】不同于主要发展中国家政治变迁的政治发展理论,新制度主义政治学的研究主要集中于发达国家的中层性制度安排与政策产品的关系,因而西方学者将新制度主义定位为中层理论。其实,直接来源于制度变迁理论的新制度主义具有宏观理论属性。制度的分层性尤其是研究议程意味着新制度主义具有不同的属性。对于以观念、制度结构和制度安排为变量的宏观性制度分析框架,可用中国历史上的经典案例加以检验。
[关键词] 新制度主义;制度变迁;中层理论;宏观理论
[作者简介] 杨光斌:法学博士,中国人民大学国际关系学院教授,博士生导师; 高卫民:中国人民大学国际关系学院博士研究生(北京100872)
由于我国社会科学处于相对落后状态,很容易受西方话语和范式的影响。有人在谈论学术方式和研究议程的规范化时,片面地认为就是在量化分析之上的案例研究,其实这只不过是行为主义多样化研究的一种套路。这是对西方社会科学的误读。在行为主义盛行时期,西方还有影响更大的施特劳斯、亨廷顿等一大批以思想研究和社会科学综合性研究为研究议程的社会科学家。何况,有时西方学者关于社会科学流派的定位本身就有问题,最近的例子就是作为显学的新制度主义政治学,西方学者将其定位为中层理论。本文将揭示,西方学者对新制度主义的定位好比“盲人摸象”,实际上新制度主义具有宏观理论禀赋。在此基础上,本文建构了具有宏观—微观性质的制度分析框架,并用我国历史上的经典案例加以检验。
一、新制度主义被定位为中层理论的原因
新制度主义的中层理论定位缘于其起源和研究议程。在行为主义和理性选择主义主导西方政治学尤其是美国政治学的20 世纪50 年代至70年代,国家和制度等政治学中最重要的要素似乎成为无关紧要的东西,“经济人”和“个人偏好”成为政治学最为流行的话语,政治过程和政治行为就是“经济人”的个人偏好集,政治制度成为一种外生性变量,甚至不再是分析的变量。在这种背景下,产生了所谓的“阿罗不可能定理”和“集体行动的逻辑”等代表性理性选择理论。根据“阿罗不可能定理”,个人偏好的差异所形成的多数意见的不稳定性决定了难以存在政治共识和稳定的立法[1 ] ;根据“集体行动的逻辑”,个体的“搭便车”本能决定了大集团行动的困境甚至不可能性。[ 2 ] 这些假设明显不符合政治常识,因为在历史和现实中,既有政治共识和稳定的立法,也有大集团的有力行动。于是,有些学者开始从事否定性或补全性研究。
理性选择主义者把政治议题置于一个完全的真空状态,存在的条件只有个人选择,结果难以形成一般均衡或政治共识。但是,政治议题是多种变量互动的结果,常会因制度等因素而受到限制,致使某些特定个人偏好顺序无法出头,因而导致某种均衡的出现,这是所谓部分均衡。用薛布斯里( K. Shep sle) 的话来说,一个纯以偏好为导引的均衡难以寻得,但在某些制度限制下,我们可以发现由结构所导引的均衡。[3 ] 这样一种反思促成了政治学中所谓新制度主义的兴起,其中温格斯坦的研究很重要。在温格斯坦看来,现实中立法稳定的原因在于议员们为谋求稳定的多数出现而互相妥协,设计和创造出了一套新规则。这些规则包括:首先,特意安排出有利于某个议案胜出而获通过的议事制度。其次,在国会建立的由相关议员们参加的委员会制度赋予这些委员会具有“提出立法的权利”和“阻止他人提出议案进行投票表决的权利”,这样一种制度也有利于减少交易成本、促进立法中稳定的多数的出现。最后,国会“允许以某些恰当形式把不同议案打包在一起”,以利于相关议员及其委员会联合起来互投赞成票,减少相互之间违约的成本,从而推动议案通过。温格斯坦继而认为,上述国会中的议员联合规则也适用于由多个偏好不同的党派组成的议会制联合政府中进行党派联合,从而组成稳定的联合政府。[4 ] 作为一个典型的理性选择主义者,温格斯坦将规则和制度嵌入个人偏好研究,形成了今天所谓的理性选择制度主义。
理性选择制度主义无疑认识到了制度的重要性,但是制度和个人偏好是什么样的关系? 在理性选择制度主义那里,核心概念依然是先天性个人偏好的行为假设、政治过程中的集体行动困境,用策略性行为即利益计算来解释制度对行为的影响。[5 ] 那么个人偏好到底是如何形成的呢? 理性选择制度学派将其在理论上“搁置”起来。[6 ] 在批评其理论缺陷的基础上,历史制度学派认为,除非相关情境,否则任何关于“个人偏好”和“自利行为”的假设都是没有意义的。因此,历史制度学派和理性选择制度学派的一个核心差异在于偏好形成问题,前者将其看成是政治过程中各种因素互动的一个内生性变量,后者则认为它是既定的与其他因素无关的外生性变量。这里讨论的重点不是二者的差异,而是它们的共同点。理性选择制度主义是因为研究国会内部的规则与行为的关系而产生的,而国会内部规则显然是中观性甚至微观性制度。在理性选择制度学派中,尽管有人研究了政治制度发展[7 ] 和民主转型[8 ] 等重大问题,更多地似乎是西方发达国家内部的中层制度安排即各种利益集团与政策结果的关系问题。[ 9 ] 与理性选择主义相比较,历史制度学派则更多地将研究重点置于发达资本主义国家内部的“从政党制度到经济利益的结构如商业行会”等中层制度,认为中层制度可以调节宏观社会经济结构,是宏观结构的放大或缩小,便于理解宏观结构如何影响政治结果。通过关注这些政治生活的中层的制度特征,历史制度主义学派提供了“创造历史的人”和使人们得以创造历史的“环境”之间的理论桥梁,即把对个人行为和团体组织具体规则的微观制度研究与国家或跨国制度的宏观制度研究贯通起来。历史制度学派是典型的中层理论。[6 ]
历史制度学派由斯考泼尔提出,而他在《国家与社会革命》中运用阶级结构关系、国家自主性和国家间关系对中国革命、法国大革命和俄国革命进行比较研究[10 ] ,采用的是一种宏观理论路径。历史制度主义者借用斯考泼尔的话语而把自己称为“历史制度学派”[6 ] ,在某种程度上也使“历史制度学派”走了调。历史制度主义之所以被称为中层理论,在某种程度上主要是由于其研究议程决定的,即研究发达国家内部的制度安排与公共政策之间的关系。在这种意义上,国家是一种无需研究的外生变量,因为资本主义革命已经确定了代议制民主和三权分立的政治结构。但是,如果要研究制度变迁中的资本主义国家的产生和成长过程呢? 研究今天很多国家的民主转型与巩固呢? 国家结构变迁分析恐怕不是中层理论所能胜任的。和任何其他社会科学一样,新制度主义的研究议程决定了其理论定位。现代化理论和政治发展理论主要研究发展中国家的民族国家建设这样的“重大问题”,有马克思主义的阶级关系分析、阿尔蒙德的结构—功能主义等宏大分析框架。今天,民族国家建设也是政治学的重大研究议程,宏大理论依然是必要的。事实上,新制度主义政治学本身就具有宏大理论属性,只不过需要重新发现而已。
二、制度变迁理论的宏观属性
新制度主义政治学,尤其是其中的历史制度主义,直接来源于诺斯的制度变迁理论[11 ] ,历史制度主义的最重要的概念“路径依赖”是由诺斯提出来的。而诺斯的研究议程和方法论是什么呢?诺斯研究的主题是制度变迁,尤其是国家兴衰这样的“重大问题”( big questions) ,用他自己的话说,“人类历史中的一个关键疑难问题是,如何解释历史变迁路径差异甚大的原因,不同的社会是怎样分叉的? ⋯⋯穷国与富国之间、发达国家与欠发达国家之间的差距甚至比过去曾经存在的差距更加拉大了。怎样解释这一差距?”[ 12 ] ( P8)
为此,诺斯早期关注的是西方世界兴起中的国家兴衰[ 13 ] ,继而研究经济实力并不如法国的英国何以在争霸战争中打败法国[7 ] ,最近又特别关注苏联的兴衰[14 ] 。这些问题显然不是单独的一个学科所能解释的,更不要说经济学的一个流派了。制度变迁理论研究的主题决定了研究路径上的整合性社会科学方法,这些问题不是任何单一的学科所能回答的。诺斯的制度变迁理论所以对经济学、政治学、历史学和社会学研究均有巨大影响,就是因为诺斯的研究是社会科学化的,而不是单一的经济学研究。诺斯理论的三大支柱即国家理论、产权理论和意识形态理论在属性或主题上分别属于政治学、经济学和社会学的研究领域。
作为新古典主义经济学家的诺斯“将个人选择与制度对选择集合的制约结合起来,是使社会科学研究统一起来的重要一步”[12 ] ( P7) 。诺斯并没有专门论述他对社会科学研究是如何整合的,但其作品的这种同一性特点很明显。在《经济史中的结构与变迁》中,诺斯特别强调引进意识形态对塑造人的行为的重要性,这是新古典主义经济学所没有的。在《制度、制度变迁与经济绩效》中,诺斯又将意识形态和认知限制放在更加突出的地位,与此同时,新古典经济学中的相对价格(包括要素价格变化、信息成本、技术进步等) 和自利等基本假设也得到强调。
诺斯为什么会发生这种转变? 毫无疑问,学者的转型首先是自己学习与认识的产物,但是更重要的是与智性发展(intelligent development) 有关。20 世纪初,一体化的社会科学开始了分工,正式形成今天的政治学、经济学和社会学。但是到20 世纪60 年代,这种分工的界限开始松动,到70 年代开始出现学科融合的趋势。我认为,这种趋势的标志性成果是罗尔斯的《正义论》,罗尔斯关于正义的制度性主题的研究为其他社会科学奠定了共同的对话平台,那就是以“制度”为纽带的“社会科学脉络”(context of social science) 现象。罗尔斯的影响首先表现在经济学领域。在新古典经济学中,经济史学派的诺斯率先引进了政治学中的国家理论和社会学中的文化研究。诺斯认为,作为权力主体的国家(政治学) 是经济增长中最重要的变量,而“文化迟滞”(cultural lag) (社会学) 也严重地影响着人的理性选择行为。诺斯的研究将旧制度主义带向新制度主义经济学。在新古典政治经济学中,公共选择学派的布坎南将个人的理性选择引进公共政策分析后,更是全力以赴地建构罗尔斯式的“宪法经济学”,核心问题就是如何选择制度、如何实施制度以及制度实施中的文化限制。[ 15 ] 由于“经济学帝国主义”的影响,制度主义已经成为政治学、社会学甚至是国际关系学的共同话语和研究范式。
诺斯和其他学者的研究大大地推动了社会科学研究路径的整合,但是并没有因此而形成能够解释社会变迁的一般性均衡理论,诺斯似乎在为此而继续努力。在《理解经济变迁的过程》中,诺斯进一步探讨了人类学习与认知能力在经济变迁中的作用,而学习和心智模式的建构无疑是基于个人和社会所积累下来的文化遗产,包括语言、记忆和由信仰、神话和行为方式所构成的象征储存系统。这样,诺斯的制度变迁理论已经不再是新古典主义的了,而是完全的经济社会学了。诺斯的这种转变基于其对制度变迁的理解。在他看来,要理解经济、政治和社会变迁,就需要根本性地重新塑造我们的思维方式,不能只顾一点而不及其余,不能停留在经济层面来理解经济变迁;虽然很难形成一个一般性均衡理论来解释所有的制度变迁,但是如果我们对变迁过程的潜在性因素有所理解,就可能演绎出在整体性推进社会科学价值的基础上而形成的关于变迁的有限性理论。[14 ]
诺斯的研究议程和研究方法告诉我们,制度变迁理论本身就是一种宏大理论,虽然其中穿插着微观要素的分析。诺斯的研究事实上代表了国际社会科学研究的一般趋向,那就是宏观分析与微观分析的结合,但是这种结合并不一定就是中观的理论,而是取决于其研究议程。也就是说,针对不同的研究议程,分析变量是可以取舍的,从而使理论本身具有不同的层次性。就学者的研究兴趣而言,无论是比较研究还是本国问题研究,首先都是因为本土关怀。到目前为止,无论是诺斯的制度变迁理论还是历史制度学派,研究重点都是西方的制度变迁和现实中的政治经济关系,因而才出现所谓的“中层理论”之说。就中国的制度变迁而言,无论是历史上的事件分析还是现实中的社会转型研究,都离不开宏观理论,需要我们努力建立一种宏观性的制度分析框架。
三、建构宏观—微观的制度分析框架
我们曾经提出过用于分析中国政治发展的制度范式[16 ] ,后来考虑到制度变迁的关键时刻的“思想观念”的重要性,又将“思想观念”嵌入制度范式(如图1) 。[17 ]
图1 所表示的制度分析框架的意思是,在制度变迁的常规时期,主要是由宪政结构所构成的制度结构影响甚至决定着由组织形式、产权、交易方式、政治与市场关系和文化传统所构成的制度安排,制度安排影响或决定着由经济增长和政治认同所构成的制度绩效。在制度变迁的关键时刻,思想观念影响着制度结构,并和制度结构一道影响着制度安排,或者直接影响着制度绩效。
制度范式的主要特征是什么? 在制度主义代表人物科尔奈、林毅夫、皮尔森等人研究的基础上[18 ] ,我们做如下归纳:
第一,任何理论范式都有自己的方法论特性,制度范式的特性在于它的比较方法。通过制度与制度、制度中的相应属性之间的异同对比,可以解释一个制度的某种属性以及制度变迁的一般规律。需要注意的是,制度范式可以用来解释过去和现在,推论出建设性的启发性政策,但不可轻易地预言未来。
第二,制度范式的比较方法突出表现为一种整体性的研究方法,包括对历史发展中政治、经济和文化等因素的整体性考察,以及各个部分之间相互联系的考察。因而制度主义者的研究不会局限于单一的领域,虽然可能以某一学科为主。这并不意味着制度范式的运用者对相邻的学科只是蜻蜓点水般地涉猎,而是坚信整体性制度的决定性作用。
第三,制度范式所关注的不是政治、经济或文化事件本身及其过程,而是这些事件与过程的内在制度性原因,但同时又不会忽视环境对于制度的影响。
第四,不同于其他理论范式,制度范式对历史上的制度变迁最为关注,对大变化、大转轨最有兴趣,解释为什么一个制度会转向另一个制度、是什么问题导致制度的衰败。对“重大问题”的关怀决定了制度分析理论的宏大属性。如果以制度范式去思考,所有的研究者都会关注制度的内在机制的特性及其问题,无论是马克思、哈耶克还是新制度主义者诺斯,莫不如是。
第五,根据制度范式,个人行为偏好在很大程度上是制度本身的产物,制度的变化导致偏好的变化。这并不限制制度创新,当人们对变革的预期收益大于成本时,就会推动变革。但是人的这种理性选择可能因为制度惯性的作用而不能实现,从而导致变迁的失败,毕竟人性是难以用科学计算加以量化的。对制度变迁中个人偏好和利益计算的重视,意味着制度范式又具有微观属性。
第六,制度范式重视制度变迁过程中制度本身的惯性和相互依赖性,即路径依赖。一种制度建立以后,会形成辅助性的相互依赖的“制度群”来共同维持现有局面。因此,不能假设现行的制度都是有效的;即使社会成员认识到制度的无效率,由于没有足够的动力来推动变革,不利于部分社会成员的制度依然能够维持下去,这就是制度的惰性。如果制度的惰性太大,不排除受挫集团借助于暴力阻碍或加速制度变迁的可能性。因此,制度范式不排斥制度变迁的偶然性。戈尔巴乔夫改革所导致的苏联解体就是一种偶然性的制度变迁。
第七, 制度范式是以历史为存在基础的,即使以比较的方法研究制度变迁,也少不了需要很强的前后关系来理解现存的人类组织以及产生人类组织的历史过程。因此,制度范式关注制度的继承性。
总之,制度范式既研究制度变迁中组织机构内部的个体的价值偏好,又关注历史变迁背后的制度和文化因素,因此它既不同于传统的宏观的社会发展理论,也不同于专注于微观个体的行为主义,在很大程度上是一种连接宏观理论和微观理论的一种“桥梁性”理论,它为政治学科内部的国内政治和国际政治的沟通提供了渠道,为学科之间的沟通比如政治学和历史学、政治学和经济学之间的沟通提供了可能。
四、宏观性制度分析的经验验证
制度主义者不但关注制度现状,还关怀制度的形成与变迁过程,试图从个案经验研究中得出制度变迁的一般规律。但是,尽管诺斯等人的研究取得突出成就,制度分析依然是一种有理论而少经验研究的领域,关于中国制度变迁的个案研究更少。我们认为,中国政治发展的整体进程和关键时期的关键事件的学术价值,并不逊色于诺斯笔下的大案例,对于它们的研究更能丰富和发展制度理论。中国的现代化运动的起点并不算晚,与德国、日本和俄国在同一个起跑线上,为什么失败者偏偏是中国? 这里以中国第一次现代化失败为例,对宏观性制度理论加以检验。
1. 思想观念
滞后的意识形态的负面影响,在自强运动中表现得淋漓尽致。尽管有“中学为体、西学为用”的指导思想,但是在每一次“用”上,洋务派和保守派都会出现持久的激烈争论。其实,滞后的思想观念维护的是一个庞大的利益集团。在罗兹曼等人看来,传统的中国是一个阶级开放的社会,没有什么法律上的障碍去堵死人们向上或向下流入任何一个主要社会阶层的途径。这是不同于日本和俄国的一个重要方面。[19 ] 阶级的开放性意味着任何人都可以通过科举考试而进入只占人口5 %的精英阶层,而中国社会的权力主宰一切的政治一元化结构决定了考取功名的唯一目的就是做官。因为清朝统治者不是汉族人,为了统治的合法性和争取士人的支持,清代更加注重科举制度,从而培养了一个总数达100 万计(19 世纪前期) 的儒学知识分子精英集团阶层,他们享有一定的特权,构成支持清朝政治统治的牢固的社会支柱。这是清朝社会结构的重大特色。
2. 制度结构
作为一种对外来压力的反应,所有后发达国家的现代化都是由国家力量主导的。与俄国、日本一样,中国的自强运动并不是国家内部生产力自然发展的必然要求,而是对外来冲击的一种回应,或者说是外来压力迫使自己进行自强和变革。在应对压力和寻求自强的过程中,不可能依靠社会力量的自发性,因为社会力量的利益总是多元化的,很难形成强大的共识以应对强大的压力。更不可能依靠生产力的积累而“必然”导致新的生产组织形式的形成,中国几千年的生产力的发展并不能导致生产关系的质变,何况要在危机之下创造新的经济制度? 这样,政治制度的样式和国家力量的状况就成为现代化成败的关键。到19世纪60 年代,经历了鸦片战争失败和太平天国打击的清朝政府,其合法性基础极大动摇,已经不能有效地行使国家权力了,以汉族人为主的地方势力开始勃兴,清末地方政权已基本被汉族人控制,清朝政府已成为一具空壳。地方势力的崛起有利于平衡国家权力,推动变革。但是,另一方面,历史事实是,中央政府被削弱就一定不利于国家去组织和动员走向现代化进程,尽管我们无法断定统一强大的中央政府就一定能够主动推动现代化进程。似乎可以得出这样的结论,那个时期中国现代化的努力与其他国家现代化的不同结局很大程度上是因为政治的走向不同:当德国、日本和俄国在加强中央集权并利用其组织和动员现代化时,中国却出现了削弱中央集权的、军事化的、各自为政的地方主义。由于地方势力不能有效发挥沟通上下、团结一体的作用,加上中国社会基层长期以来只有“家族”而无“国家”概念所导致的中央和基层社会之间的失衡,19 世纪中后期的现代化变革大多陷于困境,惨遭夭折。
3、制度安排
最能体现制度安排性质的应该是现代化过程中政府与企业的关系。由于专制权力宰制性作用,洋务运动中的企业,无论“官办”产权还是“官督商办”产权,在本质上都必然是低效的,根本原因就在于政治经济关系的性质。具体地说,第一,“官督商办”企业的管理人员都是由政府任命的,必然导致任命中的裙带关系、排他主义和官僚主义,因而管理人员基本上是不合格的。[20 ] ( P29) 第二,官股独大。刚开始涉足新型业务的企业,由于经营过程中的官僚主义和官本位,亏损是常有的事,企业的失败率很高。但是,无论是亏损还是赢利,企业必须不间断地向官股支付红利。[20 ] ( P32) 这种状况显然不利于企业正常运转。第三,国家和官吏的直接勒索。官督商办的企业性质为官方的勒索开了方便之门。在自强运动中,由于没有任何工商法,股东们不能根据法律抵制各种摊派和杂税,他们必须寻求有权力的官僚或官僚集团的保护，这些官僚因在公司中能得到特殊的利益而反对局外人的勒索。但是,对于朝廷而言,官僚集团的保护是有限的。例如,在李鸿章倒台之前,他旗下的企业也不能逃脱朝廷的索取;1895 年李鸿章倒台之后,朝廷更是变本加厉地榨取由李鸿章保护过的企业。费正清指出:“不论是在帝国晚期还是在民国时期,商人一同政府接触就要受到勒索。”[21 ] 这大概可以用来评价自强运动中政府与企业的一般关系。总的说来,清朝政府的制度安排不利于长期性生产投资。政治不良决定了晚清政府不能担纲现代化的领导角色,但是现代化又离不开既定结构下的政府,中国的第一次现代化运动只能以失败告终。
研究中国的第一次现代化运动离不开宏观性理论分析,同时也需要借助于微观个体分析。上述分析表明,思想观念、国家结构和政府体制这样的宏观因素对于现代化的成败具有决定性影响。在现代化过程中,作为微观个体的地方主义的派系行为也表现得淋漓尽致,各派系以壮大自己、排斥他人而向朝廷显示自己的重要性,结果正如费正清所说,甲午战争变成了一个派系(北洋海军)与一个国家(日本) 的战争。[22 ] 这样,思想观念、制度结构和个人偏好,构成了中国第一次现代化运动的主要变量。
总之,制度的分层性决定了制度分析路径的多重属性。在微观层面上,制度包括那些规定个人行为和团体组织的具体规则;在中观层面上,制度包括既定政治制度下关于利益集团、福利等制度安排;在宏观层面上,制度包括国家宪政结构和政府体制等制度结构。因此,在研究层次或范围上,新制度主义给予了研究者前所未有的巨大研究空间,研究者完全可以按自己的志趣或实际需要来决定自己的研究议程,新制度主义本身对此并无特别规定和要求。如果研究既定制度结构下中观性制度的运行过程,制度分析可以被视为中层理论;如果研究民族国家建设或国家转型这样的“重大问题”,制度分析就是一种宏观理论。
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