我国从1956年开始对农村无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的鳏寡孤独残疾人员，由集体给予吃、穿、烧的保障，对于年幼的保证其接受教育，对于年老的保证其死后安葬，这些保障简称为“五保”。实行家庭联产承包责任制后，“五保”供养的内容演变为保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保教）。五保供养方式有分散供养和集中供养两种模式。分散供养指的是凡符合五保供养条件，在家生活、有亲友供养或委托他人供养的老年人、残疾人和未成年人；集中供养是指五保对象在敬老院供养生活。五保制度的建立和五保工作的开展，在相当程度上保障了农村五保对象的生活，促进了农村社会的稳定和发展。近年来，随着农村税费改革的推行以及农村人口结构的变化，农村五保供养工作面临着新的困难。广西壮族自治区通过建设五保村为突破这一困境，提供了一条新的道路，同时也为政府管理积累了丰富的经验。

一、五保供养面临的困境及原因

应保未保现象严重，保障水平低、保障内容不全面。造成这种困难局面的原因是多方面的，但主要是由现有的五保供养政策滞后造成的。

（一）五保供养中存在的问题

1、应保未保现象严重

应保未保是指虽然农民已经达到五保供养条例的标准，但是因为经费紧张或者五保对象没有受到重视，该享受五保待遇的五保户没有被评上五保户，从而不能领到生活救济金，或者虽然被评为五保户，但从来没有领到过救济金的情况。截止2002年底，全国农村五保供养对象有570.37万人，约占全国农业人口的0.6%。其中，真正获得保障的只有296.82万人，约占应保对象的52.04%。也就是说，还有接近一半的五保对象没有获得保障，应保未保现象十分突出。〔1〕应保未保老人由于缺乏劳动能力，没有生活来源，又没有相应的政府补助，生活十分困难。

2、保障水平低。

根据现行农村五保供养条例规定，五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。各地也根据当地农民收入情况制定了相应的供养标准，但是，供养标准的落实情况不理想，相当一些地方五保户每年能拿到手的生活补助以及其它相关经费不足以维持最基本的生存需要。即使在经济比较发达和五保供养标准较高的地区，也存在着各地供养水平很不平衡的情况，一些地区集中供养度和供养水平均较低。〔2〕

3、保障内容不全面

绝大多数地区现在还很难真正兑现“五保”的所有项目，五保老人的保医、保住不能真正落实，其中医疗问题十分突出。相当一部分分散供养的五保对象住房条件十分简陋，不少人的住房年久失修，不能挡风遮雨不能御寒，摇摇欲坠，十分危险，没有安全保障。农村中住房条件最差一般是五保户。〔3〕

五保供养对象大多数年龄大、疾病多，即使基本生活有保障，绝大多数人看不起病，医疗经费没有办法落实。这一问题在全国非常普遍，即使在浙江、广东等发达地区也不能例外〔4〕

（二）造成五保供养困境的原因

从各地的调查情况看，五保供养中存在的问题主要是经费不足造成的。没有钱一切保障都谈不上。缺钱是表象，缺钱的背后是经费投入保障机制、责任机制不合理，根本的原因是五保供养制度设计存在问题。

当前支撑五保供养制度的是1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》。该条例规定：“五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物，乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施。”随着农村税费改革的进行和农村人口结构的变化，这一条例已经不能很好适应新的形势发展要求，成为农村五保供养困难的主要原因。

1、责任主体和筹资渠道不合理。

五保供养被定位于“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。在农村税费改革前，五保经费主要从“三提五统”资金中解决。尽管由于各种原因，该项资金在很多地区不能足额收取，但是由于资金总量较大，所以很多地区基本上还能应付五保经费的支出。2000年开始实施农村税费改革之后，五保供养经费放在农业正税20%的附加中支出，这个20%附税还要支出村组干部的工资和办公经费，困难可想而知。2005年，绝大部分部分省份停征农业两税，使得五保供养经费更成为一个问题。

2、农村人口老龄化进程加快，五保户比例增加。

随着农村人口老龄化和农村城镇化进程的加快，大批农村青壮年向城镇迁居，更加重了农村老龄化的程度，其中五保户的比例明显上升。这一变化也加重了农村五保供养资金负担。由于经费不足，致使一部分乡村干部对五保供养工作能推就推，工作积极性不高，一些地方干部对五保户的审批有意无意地进行控制，使得一部分符合条件的五保对象应保未保。

4、敬老院制度规定不尽合理。

五保对象供养主要有集中供养和分散供养两种形式。集中供养主要是让五保对象进入各地乡镇办的敬老院。进住敬老院对于五保对象来说，不仅可以满足物质方面的需要，衣食住等得到较好满足，另一方面也有利于五保对象之间感情交流，互相关心，满足精神需求，避免分散供养时的孤独寂寞。因此，从总体上看，如果按规定办，集中供养比分散供养水平高，除了少数五保对象因性格、生活习惯、面子以及财产等问题而不愿入住外，绝大多数五保对象愿意在敬老院生活。

但是，现实情况是相当一些地方敬老院入住率低，敬老院床位空置率高。〔5〕造成这种状况的主要原因一是敬老院筹资困难，供养水平达不到标准的要求。1997年民政部颁布的《农村敬老院管理办法》规定：“敬老院所需经费实行乡镇统筹，并通过发展院办经济和社会捐赠逐步改善供养人员的生活条件。村办敬老院所需经费由村公益金解决。”乡镇敬老院的运行费用一般由乡镇统筹或乡镇集体企业上缴利润承担，乡镇政府缺少把分散的五保对象接收到敬老院集中供养的积极性。由村集体承担本村入院五保对象供养的经费，村集体也不愿本村五保对象进入乡镇敬老院。况且随着农村乡镇企业的改制和农村税费改革的推进，现有的敬老院筹资已经成为无源之水。即使能够筹集到资金，集中供养因为要进行硬件建设投资、支付管理和维护费用，所需成本要大于分散供养。由于五保供养经费是一定的，如果敬老院办得好，必然挤占分散供养五保对象的经费，出现保小头丢大头的局面。况且现在集中供养本身也存在严重的资金不足问题。〔6〕因此，妥善处理集中供养与分散供养的关系是一个重要问题。

5、保医问题缺乏整体思考。

看病难不仅是农村五保对象的困难，而且是绝大多数普通农民遇到的困难。当前农民最怕的是生病，因病致贫，因病返贫的农户不在少数。如何解决农民看病就医问题是一个非常紧迫而且重要的问题，各地正在推行农村大病医疗保险，建立新型农村合作医疗制度。如果从农村经济社会发展水平的实际来看，《农村五保供养工作条例》中关于“及时治疗疾病，对生活不能自理者有人照料”的规定不符合农村的实际，有超越现实能力之嫌。因此，有人建议把此项规定改为“保障基本医疗条件，对生活不能自理者有人照料”。〔7〕如果没有外在支持，仅靠《农村五保供养工作条例》中没有硬性约束和保障的规定，五保户看病问题是无法解决的。有的地方开始探索让五保对象参与农村大病医疗保险，借助社会力量破解保医困境。

6、社会动员不足。

五保对象除了乡村集体提供资金和服务进行供养之外，还有一些是由亲友供养的。由于五保对象都有自己的一份责任田，一些亲友代其耕种责任田并为其提供一定的口粮；有的还有一定的财产，例如宅基地或者一栋较好的房子，亲友想继承，主动要求把他（她）代养起来。〔8〕

但是，社会力量参与五保供养事业，主动为五保对象捐款捐物现象不多。造成这种状况的原因，一是缺乏有效的宣传和激励机制，二是社会上一些人对五保对象怀有偏见，认为他们年轻时好逸恶劳、性格怪僻、品行不端，年老生活无着是自己造成的，不值得同情和帮助。〔9〕

二、广西五保村建设的探索

（一）五保村的由来

广西壮族自治区属于我国欠发达省份之一。由于历史的原因，广西的五保户数量较多。全区共有36.2万多人，约占全区农业人口总数的8‰，而且呈增长的趋势。全国五保供养中的主要问题在广西都存在，而且更加突出。

如何破解五保供养的难题，是广西民政干部们一直思考和探索的问题。广西洪涝灾害频繁，一些大的洪涝灾害造成了大量的民房倒塌。从1998年以来，广西壮族自治区民政厅，在灾后重建中兴建灾民新村。这些新村大的有100多户，小的有户10以上，做到统一选址、统一规划、统一设计，成为广西民房改造和旧村改造的样板，受到广大灾民群众的热列欢迎和各方面的赞誉，也得到各级领导的肯定。广西民政厅的同志从灾后重建灾民新村中得到启示，开始灾民五保新村的建设。2001年到2002年，在灾区兴建灾民新村的同时，兴建灾民五保新村。灾民五保新村建设在自然村或村委员会所在地，对五保对象集中供养，受到群众的欢迎。广西民政厅经过调研、论证，将这种在村上兴建的五保集中供养点称为“五保村”。在总结各地经验的基础上，全面推广五保村建设。从2003年起，在大的自然村或村委员会所在地兴建五保村，对五保户进行就地集中供养，解决五保户住有其屋，食有其源，乐有其所的问题。

（二）五保村的特点

所谓“五保村”，是指建在村里的五保户集中点，而不是指所有村民都是五保户的自然村落。五保村的建筑大多是一排十几间的平房，有的建成四合院；入住五保村的都是本村的五保户，每户一大间居室、一小间厨房；每户五保户都是一个独立的家庭，自己支配起居饮食；五保村选举一名村长，实行自我管理，村委会指派专人协调有关事务。具体来说它有以下几个特点：

一是投资少，效益高。建一个能住15户左右的五保村，只需投资4－5万元左右（用地由村委员会无偿提供），平均每户只需3000多元。建成一个五保村，从规划到竣工入住，只需几个月时间。建成的五保村产权归村委员会集体所有，原先入住的五保老人去世后，仍可入住新的五保户，一次投资，重复使用，提高了五保村的使用效益。

二是居住环境较好，设施较为完备。五保村一般建在交通便利、山清水秀、环境优美的地方，有的紧邻村委员会或学校；房子多数是砖混结构和砖瓦结构，朴素大方，结实耐用；一户一居一厨，每户面积21平方米左右。有公共娱乐室、公厕、水井、菜园等，有的还修建了沼气池，比五保户原来的居住环境好得多。

三是就村而建，集中居住，生活方便。五保村建在本村，离家不离村，离户不离土，不远亲情，又便于亲属们时常探望，满足了老人们的情感需求。既十户为邻，集中居住，又一户一家，独立生活。五保老人既不需要改变自己的生活方式和生活习惯，又生活在原有的人际关系和亲情氛围里。

四是自我管理、自我服务。五保村实行自我管理和自我服务，不设专门的管理人员。五保村村长从入住的老保老人中民主选举产生，具体负责五保村的事务，村长处理不了的事务由村委员会协调处理。

（三）五保村的建设

五保村建设得到了各级政府和广大群众的支持，领导重视、部门配合、群众参与，多渠道筹措资金，不断总结各地新鲜经验加以推广，使五保村建设顺利进行。至2003年至2004年7月，全区已建成五保村1697个，入住五保老人20000多人。

领导重视、部门配合。五保村建设受到各级党委、政府的高度重视，把它视为执政为民、落实科学发展观的重要举措。各地对五保村建设实行领导责任制，县（区）领导负责到乡镇，乡镇领导负责到五保村点，相关部门明确职责，密切配合，齐抓共建。

群众参与，多渠道筹措资金。各地政府积极宣传五保村建设，取得群众的理解、支持，动员社会力量参与建设。一些地方召开村民大会、出动宣传车、标语、横幅、有线电视、广播、墙板报、报刊杂志等各宣传媒体大张旗鼓地宣传五保村建设，使五保村建设工作家喻户晓，人人皆知，动员全社会力量参与到五保村建设中来。宣传发动激发了群众支持参与五保村建设的热情，一些村干部和群众自发无偿地为五保村建设投工投劳。

广西民政厅每年从福利资金中安排一定资金支持各地兴建五保村。2003年，每建设一个五保村可以得到5万元的福利资金补助。2004年下拨8000万元，建设2000个五保村。除了自治区下拨的福利金外，其余资金采取多点筹集的办法解决。即：村集体出一点（含建设用地等），村民帮一点（含献工献料），乡镇补助一点，市、县财政解决一点，社会募捐一点等。有的村完全是依靠自身力量建设五保村。

总结经验，推广典型。五保村建设是一项新事物，广西民政厅和各级党委政府注意抓好典型，不断总结经验，由点到面，稳步推进。2003年3月、7月和11月，2004年6月，区民政厅分别在桂平市、钟山县、平果县、钦州市召开四次现场会，推广桂平市、钟山县、平果县和钦州市的经验。2004年2月，广西自治区党委宣传部、自治区民政厅和贺州市联合举办了广西首次五保村建设理论研讨会。

（四）五保村的服务管理

五保村服务管理坚持以人为本，把人性化放在首位，时时处处替五保老人着想。各地认真调查研究，为五保村服务管理建章立制，使之向着制度化、规范化的方向发展。区民政厅制定了《五保村管理办法》、《五保村村民生活保障制度》、《五保村卫生制度》、《五保村村民守则》、《五保村管理小组职责》、《村民委员会的职责》、《县级民政部门在五保村管理中的职责》、《乡（镇）人民政府在五保村管理中的职责》等制度，供各地试行。各地以五保村自我管理为主，结合实际，制定了许多措施。

贺州市制定了根据当地经济社会发展实际，制定了五保户每月供养标准，即每月30斤大米、1斤食油、30元生活费，并把资金来源主渠道明确为地方财政负责。二是完善五保户生活来源的辅助渠道。通过社会捐助、社会抚养费调剂、医疗救助、红十字会、单位帮扶联系等渠道加以辅助解决。三是签订入住协议，倡导五保户亲属在五保户入住五保村后继续在生活供养、医疗、丧葬等方面提供适当援助。四是建立团体和单位帮扶联系制度，要求市、县（区）、乡镇的直属单位和人民团体至少要帮扶1个以上的五保村，为他们解决一些日常生活中的实际问题。五是充分发挥五保户原责任田地的供养作用，主要是让五保户亲属或其他村民代耕，每年为五保户解决一些口粮，有条件的则通过调整、实行连片开发，提高其承包田的租金收益。平果县对包括五保村在内的集中供养对象县财政每人每月发给80元生活补助费。

贺州市的钟山县还建立健全社会互助机制，积极发动社会各界为五保村提供帮助和服务。部队、工会、共青团、妇联、学校等部门和单位在五保村建立了学雷锋活动基地、思想教育活动基地，开展军民共建、青年志愿者服务等活动。

贺州、平果等地针对五保供养中保医这一“瓶颈”问题，制定出台了相关政策，试图破解这一难题。贺州市计划给每个五保户每年解决门诊费用100元，大病住院补助费用1000元，探索医疗费用补助与农村医疗保险相结合的路子。资金来源主要以市、县（区）财政负担为主。平果县也把五保户的医疗保障纳入到新型农村合作医疗制度之中，民政部门代其缴纳合作医疗资金，使其能够享受正常的合作医疗服务和报销一定比例的费用。

三、五保村建设对政府管理的启示

广西壮族自治区各级党委、政府、民政部门在经济条件较差、五保压力较大的情况下积极探索新形势下农村五保供养新模式，走出了一条新路。它有利于提高五保资源的利用率，减轻县、乡（镇）财政负担，满足五保老人物质和精神等多方面的需求；它有利于破除“养儿防老、多子多福”的思想观念，促进农民转变生育和养老观念，为贯彻落实计划生育政策提供保证；它有利于弘扬中华民族的传统美德，促进社会主义精神文明建设。

当然，五保村建设过程中仍然存在一些需要研究和完善的问题，其中有些是需要当地政府和群众在实践中加以总结和解决的，例如，没有生活自理能力而又是最需要集中供养和服务的五保老人生活保障问题等。有一些问题是需要在更加宏观的范围内考虑和解决的，有些问题则需要地方政府和中央政府共同努力解决，例如，如何利用福利彩票募集的福利资金造福五保对象，如何破解五保对象的医疗困境。

五保村的成就和问题都说明，它与全国五保供养困境是紧密联系在一起的，它是对旧的五保供养模式的新突破。五保村建设实践对政府管理具有诸多启示：

1、正确的政府管理理念与价值目标是做好政府工作的前提。广西五保村建设之所以受到社会各界的广泛响应和赞誉，一个重要原因是在于它切切实实为基层群众，特别是困难群众解决了实际问题，体现了为人民服务的宗旨。政府的权力来源于人民，它要为人民谋利益。五保村建设反映了政府真正做到了权为民所用、情为民所系、利为民所谋，体现了以人为本的管理理念。广西自治区各级党委、政府从实践“三个代表”重要思想和贯彻落实科学发展观的高度来认识五保村建设的重要性，大力推进五保村建设和管理。广西自治区各级政府在党委的领导下，把建设五保村作为实践“三个代表”重要思想的重要举措，把五保户的冷、暖、病、困问题摆到突出位置，加以认真解决。

2、社会管理和公共服务是政府的两项重要职能。在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。以往各级政府比较重视经济调节和市场监管。新一届中央政府要求，在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时，要更加注重履行社会管理和公共服务职能。各级政府及其部门要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，领导干部要把更多的精力放在促进社会发展和解决民生问题上。加强社会管理和公共服务，也是促进经济与社会协调发展，改变社会发展滞后于经济发展的要求。五保户是一个特殊的困难群体，他们的一些基本需求依靠自身难以满足，需要政府和社会为其提供产品和服务。广西在经济水平较低的情况下，进行五保村建设，为五保老人提供“住有其屋、食有其源、乐有其所”，为全面建设小康社会、构建和谐社会做出了贡献，切实履行了政府的职能，体现了服务型政府的要求。

3、要实现政府管理向公共管理的转变。社会管理和公共服务是政府的重要职能，但是，在现代社会仅仅依靠政府提供社会管理和公共服务又是不够的，有时效率也不是最高的。因此，需要政府充分利用社会各种力量，包括营利企业、基金会、社会团体、国际组织、第三部门等非政府组织和个人，共同进行社会管理，提供公共服务，实现从统治（Government）向治理（Governance）的转变。〔10〕长期以来，我国政府在进行社会管理和提供公共服务的过程中，社会动员不足，没有能够很好地利用国际国内各种社会资源，使之能够有效与参与社会事业发展的建设、管理和服务。广西五保村建设充分动员和利用各种社会资源，他们在建设五保村过程中，一方面以政府各部门共同配合、财政支持为依托，另一方面利用福利彩票募集的福利资金，取之于民、用之于民；同时，积极发动群众献工献地献料，推进五保村建设。在建设五保村的管理和服务过程中，积极联络企业老板、有爱心之士以及慈善组织为五保村捐款捐物，动员工、青、妇、学生、军人为五保村老人献爱心，与五保老人亲属达成协议使其承担相应义务。正是由于社会各界的群策群力，共同关心和支持，在各级政府的领导下五保村建设才能顺利推进，稳步发展。

4、要尊重和充分发挥地方政府和基层干部群众的首创精神。我国政府体系由中央、省、地、县、乡五级政府组成。政府层级越高，管理幅度越大，政策越宏观。反之，政府层级越低，管理幅度越小，政策越具体。我国幅员辽阔，各地情况差异很大。中央层级的政策是战略性、指导性、宏观性的，在贯彻和执行过程中，各地需要结合当地实际情况制定具体的措施和办法，使政策的原则性和灵活性相结合。现实总是在不断变化的，而政策在一定时段内又是稳定的，这就会产生政策不能完全符合实际的情况，不能很好地满足人民群众的需要。地方政府对基层情况最熟悉，对群众的需要最敏感，对政策是否符合现实需要最了解。因此，上级政府应当充分尊重和发挥各级地方政府和基层干部群众的积极性、主动性和创造性，使他们既能够按政策原则办事，又能够大胆实践，善于总结经验，解决问题。改革开放以来，许多重要的经验和理论都来源于地方政府和基层干部群众的实践，来源于他们的发明创造。

广西各级党委、政府和民政干部肯动脑筋，勇于探索，不等不靠不推，从实际出发，积极主动地想办法，从建设灾民新村想到建设灾民五保新村，从建设灾民五保新村到建设五保村，从注重五保村建设到五保村建设、管理和服务并重。在此过程中，各级政府和基层干部群众投入了大量精力，花费了大量心血。在自治区党委、政府和民政厅的统一指导下，各地（市）、县结合本地（市）、本县实际，积极探索更加灵活多样行之有效的措施，使五保村建设顺利推进，稳步发展。自治区政府又帮助各地不断总结经验，加以推广。经过自下而上和自上而下的反复实践探索和理论思考，广西五保村建设和发展工作正在不断完善，为突破我国五保供养困境，修改和完善现行的有关五保供养的政策法规积累了经验。

参考文献：

〔1〕〔2〕〔3〕洪大用.困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究〔J〕.中国人民大学学报2004，（1）.

〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕民政部救灾司.全国农村五保供养工作调研报告汇编〔Z〕.2003.

〔10〕俞可平.治理与善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000.5.

A social security revolution: construction of ‘five Guarantees villages’

in Guangxi and its lessons for public administration

Gong Weibin,

( Department of Political Science, CNSA, Beijing 100089, China. )

Abstract: Since change of rural demographic structure and reform of tax and fees systems, there are a lot of difficulties in their lives of “five guarantees household”. The officials of civil departments in Guangxi have found a new form of ‘five guarantees villages’, which can provide a new way to solve the problems in the ‘five guarantees household’ system. It also has many implications to public administration.