中国的大学改革迄今为止主要是以笼统的“改革意识形态”为其正当性基础，但却常常缺乏充分的国家法律和法令根据。在中国的改革日益走向法制化的今天，大学的改革同样需要法制化。
本文以为中国当前很有必要借鉴英国等国家为大学改革先行立法的做法，尽快由人大常委会制定颁布“大学改革法”，以便一方面为大学的改革提供必要的法律根据，同时也约束中国所有大学的一切改革都必须符合宪法以及国家其它相关法律法令（例如“劳动法”和“教师法”等），从而避免大学的改革成为任何大学当局随心所欲之事。
无论中国的大学领导们还是中国的大学教师们，理应是最具有法制观念和法律知识的中国公民，如果连大学的改革都毫无法制观念甚至缺乏基本的法律常识，那么中国还有什么希望能够建成一个法制国家？
1英国教育改革法案的启示
让我们且以英国议会1988年通过的“教育改革法案”（EducationReformAct1988）为例来说明大学改革需要由国家先行立法的必要性。应该首先说明，英国1980年代末通过的这个“教育改革法案”由于对英国大学体制冲击极大，因此在很多人看来并不是一个“良法”，尤其在英国的大学教师和知识分子眼里，这个由保守党政府推动的法案是一个对大学破坏性很大的“恶法”。但我们的目的恰恰是要以此说明，即使这个“恶法”，也比我国目前大学改革几乎毫无法律根据可循要好。
简要而言，英国这个“教育改革法案”的中心意图实际就是要为英国大学当局放手解聘大学教师提供法律根据，因此在英国历史上第一次以立法形式授权英国每一家大学当局都有权“以人员多余为理由解聘任何一位大学教师”（todismissanymemberoftheacademicstaffbyreasonof2redundancy），从而严重动摇了英国大学体制长期实行的“大学教师终身聘用制”（academictenure，英国这个体制不像美国需要晋升到教授才能得到tenure即所谓终身聘任，而是普通教师就有tenure，只有严重渎职或道德败坏才能解聘）。但正因为这个法案对大学体制冲击太大，因此这个法案同时规定，凡1987年11月20日以前被聘任的大学教师不受此法案影响，亦即任何大学不得以这个1988年的新法案为根据而解聘在此以前聘任的任何教师，只有1987年11月20日开始和以后聘任的大学教师可以沿用此法案解聘。
我们在这里不难看出，不管这个法案对英国大学体制的结果是好是坏，但这个法案至少为英国的大学改革提供了两个基本的法律依据，亦即第一，它为英国大学“以后”解聘大学教师提供了法律根据，因此大学当局以后解聘教师至少是有法可循的；但第二，它同时至少为1987年11月20日以前受聘的所有英国大学教师提供了法律保护，使他们可以免于解聘之忧。
2北大“改革方案”的不合法与不合理
以此为对照来反观我国目前的大学改革就可以立即看出，由于我国没有相应的国家立法，我国大学目前的改革在处理与英国非常类似的问题时由于无法可依而毫无章法可言，有些大学自行规定或准备颁布的条例因此也就必然地充满“任意性”。
例如最近北京大学向北大教师公布的《北京大学教师聘任和职务晋升制度改革方案（征求意见稿）》，虽然是“征求意见稿”，但已经足以在北大很多教师中引起很大的恐慌和强烈的不满，因为许多人发现自己一夜之间突然从历来认为是“长期聘用至退休”变成了不再属于“长期聘用”的教师。按照北大这个“改革方案”，北大现有教师按其职务分为助教、讲师、副教授和教授四级，但只有“教授享有直至学校规定的退休年龄的长期职务，其他职级的教师不享有长期职务”（北大“改革方案”第11条），亦即包括副教授在内的所有教师不能晋升到教授就会解聘。
我们必须指出，北大“改革方案”这一条的根据是完全不清楚的，例如是根据国家法律，还是国际惯例？它似乎想当然地认为，所有西方大学体制都实行这种“聘用期与职务晋升挂钩”的制度，只有晋升到教授才长期聘用，而副教授以下不是长期聘用。
但这个假想当然是完全不成立的，我们前面已经提到，英国大学体制的终身聘用制就不是如此。在英国体制下，一个讲师或高级讲师未能晋升并不影响其终身聘用，亦即终身聘用是一回事，晋升是另一回事，并不像北大“改革方案”那样讲师不能晋升为副教授要解聘，副教授不能晋升为教授也要解聘。而且北大这一“不能晋升将解聘”的规定，并非只是适用于“今后”聘任的教师，而是同样适用于
北大历年来已经聘任的所有教师（北大“方案”第23条、24条）。这种规定实在有点骇人听闻，我们不能不说，这些规定一方面由于没有任何法律根据因而是根本“不合法的”，另一方面这些规定与西方同类情况的处理方法相比较则是极端“不合理的”。例如以上述英国的情况作对照，则我们有理由认为，不管北大如何制定“今后”招聘解聘教师的条例，这些条例不应该适用于北大过去和现在已经被聘任的教师。
3.制定“大学改革法”的必要性
从北大的“改革方案”看，中国的大学改革实际已经到了必须由全国人大常委会制定“大学改革法”的时候。因为大学改革现在涉及的许多问题并不是大学本身可以解决的，也不应该由大学当局来任意处理，而是必须由国家的法律来规定。
例如北大的“改革方案”似乎没有意识到“长期聘任”与“职务晋升”是两个完全不同的范畴，并不是可以任意就挂钩的。就像在国家机关断没有一个副科长不能晋升为科长就要马上失业的道理。就大学而言，学术职务的晋升问题诚然是大学自己决定的事，例如什么人什么情况下可以晋升副教授或教授是大学内部的事，但在大学中工作的一个中国公民在什么情况下可以解聘，则是与国家基本制度和基本法律有关的事，只有在国家相关法律下，大学才可以作相应规定。
这正是为什么英国的大学改革必须先有英国议会颁布“教育改革法案”的根本原因，因为在此之前英国大学教师在英国福利国家体制下基本上都是聘用开始即有tenure即终身聘用保障，如果没有英国议会通过的这个新的法律授权，那么英国任何大学当局如果“以人员多余为理由解聘任何一位大学教师”就是犯法的行为，到法庭上去败诉的一定是校方。只有在英国“教育改革法案”生效后，英国大学当局才能“以人员多余为理由解聘任何一位大学教师”，但是仍然不能解聘法定的1987年11月20日前已经聘用的教师。
英国尚且如此，中国就更有必要由国家立法来规范大学改革。因为中国现在的大学除个别以外都是国立大学，这些国立大学以往数十年来聘用的大学教师，除了在聘用时就说明是临时工的以外，按规定都是“国家公职人员”，严格说来是“国家”作为雇主“长期聘用”的。无论北京大学或中国任何国立大学，在没有国家新的法律规定以前，可以说没有任何法定权力可以改变这些“国家公职人员”的长期聘用身份。大学当然可以在任何时候任意制定学校的“教师晋升法”，但如果这些晋升法与“教师长期聘用”问题结合起来，那就不是大学可以随心所欲，而是必须要有国家的法律为根据。
没有法律根据，所谓“不能晋升教授就将解聘”这样的规定就只能是“不合法的”，完全无效的。但当然我们可以永远不管什么法律不法律就这么糊里糊涂过去，大学爱怎么改就怎么改，但如果这样当然也就永远不会有什么法制可言。
4.国立大学教师的权利与尊严
进一步说，即使北京大学或其它国立大学现在正在制定的新的大学教师聘用和解聘方法仅仅适用于“今后”聘用的教师，也仍然需要有国家法律法令为根据。因此，如果不制定“大学改革法”或类似法律，中国的大学改革将始终处于无法可依的状态。
我认为由人大常委会制定“大学改革法”将有助于中国大学改革的法制化，而且将有利于大学改革的顺利进行。中国的“大学改革法”大略而言应该有两个基本目标。第一，“大学改革法”首先需要保护我国大学教师的基本权利和尊严，以免大学当局在大学改革的过程中以改革为名任意侵犯大学教师的基本权益或伤害大学教师的人格尊严。
在这方面，中国的“大学改革法”同样有必要明文规定，在某年某月某日以前被我国国立大学聘用的所有大学教师为法定长期聘用，直至退休，不论今后晋升与否不得解聘（除非发现严重渎职或道德败坏）。这种规定是完全可以辩护而无论如何也不过分的。这里可以指出，前面所引的英国1988年“教育改革法案”是英国撒切尔时代最极端“经济放任主义”时期的立法，即使这样的立法都仍然知道不能侵犯在英国福利国家时期已经被长期聘用的大学教师权利。
近年我国大学改革的趋势实际非常明显，如果没有国家明文立法，那么全国所有国立大学历年早已聘用的无数大学教师很可能成为大学改革的受害者和牺牲者，而大学当局的时间精力也将大半消耗在如何想方设法裁减现有教师队伍上。
但如果人大通过立法程序而明文规定，在某年某月某日以前被国立大学聘用的所有大学教师原则上不得解聘，那么无数大学教师将可以免除解聘之忧，而大学当局也可以不必劳神设计各种不得人心的方案。这种情况实际对大学改革是更有利的，比较容易形成大学当局和大学教师们同心同德的大学氛围，而不是造成离心离德怨声载道的局面。毕竟，大学之为大学在于它是一种精神文化共同体，而不是单纯的市场买卖交易所。
5.大学改革一要合法二要合理
第二，“大学改革法”以立法的形式授权我国各大学当局有法定权力制定新的大学教师聘任和解聘条例，包括有权建立某种方式的长期聘任与职务晋升挂钩的规定（但只适用于“今后”新聘任的大学教师）。换言之，“大学改革法”可以为大学改革提供法律根据，并负责解释与其它相关法律法令之关系。
但与此同时，“大学改革法”有必要制定若干原则性指引，要求大学在制定新的教师聘任和职务晋升条例时要有合理性论证，而不是完全任意制定。
这个问题有必要在这里略作讨论，因为如果今后中国大学普遍采取教师的终身聘任问题与学术职务晋升挂钩的话，究竟如何挂钩才比较合理绝不是自明的，并不能想当然地决定，而必须有充分的论证。
最近北大的这个“改革方案”的一个缺点是，作为“征求意见稿”，这个方案没有附任何论证性说明，因此常常并不清楚它某些规定的理据是什么。我们现在因此不妨简略比较一下英国大学体制、美国大学体制，与北大的这个“改革体制”。我个人的基本看法是，无论英国体制还是美国体制都要合理得多而且有其道理，而北大“改革体制”却显得相当任意而缺乏内在的理路。
我们首先有必要了解为什么西方大学要建立“终身聘任”这种制度。如笔者多年前在“美国大学教授的铁饭碗”一文就曾指出的，西方历来有人反对并试图取消这个制度，因为这制度显然不符合所谓市场规律（参拙著《将错就错》北京三联版147－149页），而前引英国1988年“教育改革方案”实际也正是在当时英国“市场放任主义”意识形态下对英国大学“终身聘任制”的一次手术，但美国大学的终身聘任制虽然也反对者多多却基本仍未动摇。
中国现在如果要建立大学的“终身聘任”机制，就需要了解这个制度的辩护根据是什么，如果我们不知道这个“为什么”，那么我们实际也就不知道为什么我们现在要建立这个制度，更不知道应该根据什么原则来设计或选择不同的“终身聘任”制度。假如某大学说“为了健全市场竞争机制，特在本校引进终身聘任制”，那就是不知所谓，因为如果市场竞争机制是原则，那就根本不应该建立任何终身聘任制度，应该完全放开，例如大家永远都是三年合同制，每三年评一次，不论资历谁的论文多就谁当教授，过三年不行了就解聘，岂不是简单得多？何苦还要如此煞费苦心地设计什么终身聘任制。
6.终身聘任制与学术自由
我们因此需要了解大学终身聘任这种制度在美国和英国的起源及其不同历史演变，而不是只抓住其枝节末梢的表象。事实上大学建立“终身聘任制”的主要辩护理由是“保障学术自由”（北大这个“教师聘任与晋升改革方案”从头到尾没有提及“保障学术自由”的问题），这也确实是这个制度最初在美国产生的原因。因为从19世纪末到20世纪初，美国的大学校董们常常任意解聘他们认为思想异端的大学教师，当时许多著名学者如美国经济学会创始人埃里（Ely），制度经济学代表康芒思（Commons）等都曾因为其思想言论而被大学当局所解聘甚至被校董会所起诉。正是这种因思想学术倾向而遭校董会解聘的诸多事件，促使教师们联合起来为思想学术自由建立终身聘任这种制度性的保障，在美国的最初推动团体是1915年成立的“全美大学教授联合会”（American Association of University Professors），在英国则是1919年成立的“大学教师联合会”（The Association of Univeristy Teachers）。因此我们首先要强调，所谓“终身聘任制”在美国和英国都不是大学当局的恩赐，而是大学教师们从二十世纪初开始为寻求自我保护而努力的漫长过程与结果，而且其最初之缘起主要不在经济和生活保障，而在“学术自由”的保障，尤其在人文社会科学领域，这种“学术自由”的保障要求最为迫切。
7.英国终身聘任制的启示
我认为，如果我们今天要在中国的大学建立终身聘任制，那么同样应当以保障学术自由为主要原则，并以这个原则去设计和选择那些比较有利于保障大学教师学术自由的终身聘任制。
从这一原则出发，大学中教师享受终身聘任的比例应该比较高，而不是比较低。这里因此必须澄清一个相当普遍的误解，即以为要坚持学术高标准，就应该把终身聘任制设计得很难，只有少数人享受。这是一个完全错误的想当然。因为终身聘任并非一定要划到最高那一级学术职称。大学完全可以把最高一级学术职称的学术标准定得特别高，很少人才能评上，但同时却把终身聘任档放到比较低的职称。这正是英国大学体制的特点和优点。
我们知道英国学术水准相当高，尤其英国的“教授”不同于美国的教授，因为英国大学体制通常一个系只有一个教授，因此英国评教授的标准远远高于美国，但也因为如此，如果英国体制把终身聘任制的标准定在教授这一级，那就绝大多数大学教师都无法得到终身聘任了。我们不妨以英国1994－1995学年的官方统计数字为例，看一下英国大学中各类职务的比例：教授占7％，两类高级讲师（readersandseniorlectures）占18％，讲师占42％，其它研究人员占26％。
很明显，英国这个体制其终身聘任档至少要划到高级讲师。而实际上，由于英国“大学教师联合会”从1920年代开始就致力于把终身聘任制达到所有低职称教师，从1950年代开始英国大学基本上从起聘讲师开始就都有终身聘任。因此英国大学终身聘任制的特点就是终身聘用与晋级无关，因为基本上大学教师都是终身聘任。这种体制在1988年“教育改革法案”后开始变化，即英国大学开始越来越多地采用了三年或五年的“合同制”聘任，亦即英国所谓“大学教师的临时工化”（casualizationofacademicstaff）。不过这种三年或五年的合同工又分两种，一类是不转终身制的，另一类则是可以转终身制。仍以1994－1995学年的官方数字看，全英国11万多名大学教师中的比例是：终身制的60％，合同制的39％，另外1％为零工。
8.北大“改革方案“的终身聘任制
我们现在可以注意，北大的“改革方案”在聘任制度上恰恰采取了英国1990年代开始的这种“大学教师的临时工化”。如“方案”第18条所表明，北大今后聘用教师将采取三年合同制，讲师聘用最多两个合同即6年，期间升不到副教授将解聘；然后理工科副教授聘用最多三个合同即9年，文科副教授聘用最多四个合同即12年，期间如升不到教授将解聘。
北大既然在起点上采取了英国改革后体制的三年合同制，而且设计了那么复杂的晋升制（例如副教授每个合同是三年，但要五年后才能申请教授），那么比较合理的方式应该是将“长期聘用”即西方所谓tenure定在副教授这一级（相当于英国制的seniorlecturer或reader），或放在副教授取得第二个合同，或者至少也放在副教授的第三个合同（北大“方案”设计如此复杂，不妨在副教授的第二个合同或第三个合同或第四个合同后称“高级副教授”）。但北大“改革方案″却将“长期聘用”的档定在了教授这一级。
我们前面已经以英国体制论证，没有必要非把“终身聘用”档放在最后最高职称这一档，我们完全赞成北大对晋升教授严格把关，越严越好，但这并不意味一定要把终身聘用档也放到最后档。以北大如此复杂的连续合同制，把这个终身聘用档放在副教授的第二或第三个合同是比较合理的，为什么北大“改革方案”不把“终身聘用”定在副教授这一级，而非要定在教授这一级呢？北大的“改革方案”没有给予任何论证说明，但可以想见北大的回答一定是，美国是那样的。可是问题恰恰在于，北大“改革方案”与美国大学体制根本就不是一回事。
9.美国体制与北大方案的比较
我们现在因此有必要来看一下美国体制与北大“改革体制”的不同。美国的所谓“终身教授”（tenured Professor）是以所谓“终身轨初聘”（tenure tract）为晋升方式的。这个晋升方式的最大特点就是它的简明，一个刚毕业的博士只要找到的工作是所谓“终身轨工作“（tenure tract position），通常的理解是只要你努力工作，那么大概七年左右可以成为所谓“终身教授”，其中第三或第四年有一个中期评审，然后就是最后第七年左右评终身教授。亦即从助教授（相当北大现在的讲师）到教授这整个过程一共两次评审，七年左右。
与此相比，北大“改革体制”晋升最快的也要评审三次，即讲师申请升副教授一次，如果顺利晋升，则这个副教授的合同也是三年，但要五年后才能申请升教授，因此他第三年要申请第二个合同，然后第五年申请教授。但如果申请教授失败，则他马上要在第六年申请第三个合同，如果申请到这第三个合同，则他要马上再第二次申请当教授。这整个过程已经够复杂。
而且，由于北大“方案”规定讲师可以有两次机会申请副教授，我们几乎可以肯定以后的大多数人多半是在第二次申请副教授时才会通过（如果预测大多数人都是第一次申请就可以通过，那么现在“方案”规定可以申请两次就是多余的）；同时，北大“方案”副教授评教授也是两次机会，我们同样可以想象至少一半副教授要在第二次才能评上。由此，如果一个讲师是第二次申请副教授才通过，如果他从副教授申请教授也是第二次才通过，中间再申请五个或六个合同，那么他最后当上教授时要经过多少次评审我们已经算不过来，总之是很多很多次。
10.北大方案缺乏内在理据
说实话，我很不明白北大的“改革体制”为什么要搞得如此复杂？尤其是，既然首先已经将终身聘任锁在了教授这一级，那么为什么不在初聘开始就采用合理得多而且简明得多的美国“终身轨初聘”方式？美国方式显然要优越得多，北大为什么不参考，却偏偏要设计如此繁复而没有吸引力的连续多次三年合同制？北大“方案”对此没有任何说明。
同时，这两种方法的成本差别明显很大：在为评审而必须支出的行政时间和行政费用上，北大“改革体制”的支出显然要大得多，但北大“方案”也没有对此作任何说明。时间支出和金钱支出多如果效果好当然值得，但如果效果不好甚至还更不好，那么所为何来？
反过来，北大“方案”如果必须以如此复杂的连续多次三年合同制来晋升，那么它的“终身聘任”档不应该放在最后的教授这一档，而应该放在中间的副教授，北大却偏偏放在教授这一档。尤其北大“方案”第五条表明，讲师申请副教授将淘汰三分之一，副教授申请教授淘汰四分之一，如此，则从讲师开始可以升到教授的比例是一半。如果这样，那就更有必要将“终身聘任”放在副教授这一级，北大“改革方案”却对此毫无考虑。事实上，北大“方案”对于所谓终身聘任制的理解是有问题的，亦即把它当成了一种单纯的市场筛选机制，而没有看成是保障大学教师学术自由以及生计稳定的机制。
11.北大不宜学香港科大
总的来看，北大目前的这个“改革方案”既没有认真参考简明合理的美国体制，也没有参考通情达理的英国体制（终身聘任不放在教授档），而似乎主要是参考香港近年来的一些尝试；而在香港的大学体制中，北大的“改革方案”似乎也主要不是参考香港大学和香港中文大学这些老牌大学，而可能主要是参考新锐的香港科技大学。
但问题是，香港科技大学的模式可能恰恰是最不适合北京大学的，因为香港科技大学的独特条件，是北京大学完全不具有的。首先，香港科技大学是没有历史的全新大学（1991年10月开始招生），这样全新的大学不存在“以前聘用的老教师们怎么办”的问题；其次，香港科技大学开办时财力极其雄厚（当时香港立法会批准的预算是35亿港币）；最后，香港科技大学主要是“科技”大学，它的人文社会科学部没有本科生，亦即全校没有文科本科生。
这与北京大学这样以文科著名而又历史悠久的老大学是完全不同的。北大如果要参考香港体制，也应该更多参考历史较老的大学如香港大学和中文大学等。
12.结语
由于北大在中国的历史地位，北大的这个“改革方案”无疑将会对整个中国的大学改革产生影响。但我认为这个目前还是“征求意见稿”的方案，基本是不成熟的。总的可以说是两个问题，一是“合法性”问题，即在人大制定“大学改革法”之前，任何大学无权改变目前国立大学教师的长期聘任；其次则是方案本身的“合理性”问题，特别是如果普遍采取教师的终身聘任问题与学术职务晋升挂钩的话，究竟如何挂钩才比较合理，仍需要深入而充分的论证，不能想当然地决定。
