中国的经济改革正在广泛地改变资源利用的产权形式和效率。这场变革的背景，是原有社会主义国家对经济活动控制模式的失效和日益松弛。本文讨论这场大变革的发源——农村改革的经验。
20世纪80年代的中国农村改革，一方面是国家集中控制农村社会经济活动的弱化，另一方面是农村社区和农民私人所有权的成长和发展。经过10年分权化的渐进改革，国家与农村社会的关系已经发生实质性的变化。本文通过对农村改革经验的回顾，把国家行为引入农民所有制建立、执行和改变的说明。本文的中心论点是，国家保护有效率的产权制度是长期经济增长的关键。但是，国家通常不会自动提供这种保护，除非农户、各类新兴产权代理人以及农村社区精英广泛参与新产权制度的形成，并分步通过沟通和讨价还价与国家之间达成互利的交易。中国的经验表明，有效的私产权利可以在原公有制的体系中逐步生成。
本文共分5个部分：第一部分讨论国家与产权关系的理论，第二部分概述改革前农村产权制度的特征和由来，第三部分研究在人民公社体制内包含的变革因素，第四部分分析20世纪80年代农村产权改革的经验，最后是一个结论性评论。
一、已有的讨论：所有权和国家
（一）所有权悖论
人们在广泛讨论所有权或产权的问题时，常常利用的概念包括合约、激励机制、监督费用、排他性收益权、风险、机会主义倾向、组织成本和资产专用性等。所有这些概念，涉及到的基本上是社会成员的私人考虑和私人之间的关系。这主要是指Coase （1937，1960），Alchian和Demsetz （1972），Steven Cheung（1969a ，b）和North （1973，1981，1990）等人的工作。这方面的主要文献近年已被盛洪，陈郁（1990），刘守英等（1991）和陈郁，罗华平等（1991）译成中文。杨小凯的文章（1993）介绍了产权经济学及其数学模型的最近进展和他本人在这方面的工作成果。新制度经济学中的另一个学派即“不完全信息学派”批评上述“交易费用学派”不足之处的文章，可看Pranab Bardhan（1990）。这表明，自科斯和其他经济学家开创性的工作以后，经济学理论对一个交易费用不为零和信息不对称不完全的现实世界的理解大大加深了。Coase （1937，1960）提出的交易费用概念挑战了新古典经济学一些似乎不言自明的假设，中心是维持一个充分竞争市场的制度费用为零。结果，正如Schultz （1953）尖锐批评的，“经济学家的观点常常给人这样一种印象，好像只要有市场，企业和家庭就足以实现经济系统的运行。”在这个世界里，所有权安排对于经济发展，再也不是无足轻重。但是，进一步的问题是，如果不把国家及其代理人的行为引进来，我们是否能够真正理解所有权制度安排及其变迁呢？E.Furubotn和S.Pejovich（1972）指出，产权虽然是一种排他的权利，但不要因此指望它会成为不受限制的权利。由于大部分限制来自国家的强加，因此如果没有一个关于国家的理论，就不能说完成了产权理论。
如果产权纯粹是一种私人之间的合约，并且可以由私人信守来得到履行，那么国家就并不构成产权安排的一个要件。Coase 定理似乎强调私人调解权利纠纷的重要性，但这仅以交易费用为零作为前提。当费用不为零时，不仅产权安排十分重要，与其执行有关的制度和意识形态安排更重要。盛洪和陈郁（1990）把Coase定理分为第一定理和第二定理两部分，有助于我们理解这一点。遗憾的是，在任何大规模交易的现实中，不存在这样一个世界。在产权起源的讨论中，总免不了要遇到国家问题。Cooter，R.和Ulen，T.（1988）为此构造了一个模型来说明这个问题。因此，当产权经济学家阐述产权的“排他性收益权利”时，通常都要强调产权是被强制实施的，因此产权的强度不能不涉及到国家所提供的保护的有效性。A.Alchian ，1965，243.
国家当然不可能免费保护产权，它为保护产权所能花费的资源归根到底来自产权的“负赋”。换言之，所有权从一开始就不那么完整独立，而注定要遭到国家的纠缠。当然，产权也可以通过纳税来购买国家保护，在这个场合，国家不过是一个惟一可以合法使用暴力并具有“规模经济”的组织，产权与国家的关系与任何其他平等的契约关系似乎并没有什么不同。见Cooter和Ulen（1988），这也是James Buchnan 和Gordon Tullock的论点（1962）。但还有其他分析国家行为的方法，见Lin （1989）的引述（23—24）。
问题在于，国家为什么不能凭借其惟一的对合法暴力的垄断地位而索价更高？如果国家也具有自利倾向，那么当它有可能凭其独一无二的地位索取高于其提供服务的租金，甚至干脆完全剥夺私人产权来聚敛财富时，有什么机制可以阻止它这样做？正如我们在经济史上看到的，国家侵犯产权引起长期经济衰退的教训，常常并不足以阻止国家及其代理人拒绝短期租金增加的诱惑。毕竟任何国家代理人的生命、任期及其理性程度都是有界的。也许正因为这个原因，Demsetz 在提出“所有权残缺”（the truncation of ownership ）这一重要概念时，不能不特别提到国家。他指出，所有权残缺是指完整的所有权权利束中的一部分被删除，而之所以如此，是因为“控制废除私有权利束的职位已被安排给了国家，或已由国家来承担。”Demsetz ，1988，18—19.很清楚，所有权残缺是国家侵权的一种结果，完全不同于私产所有者等价购买的国家服务。Demsetz 没有进一步展开讨论这一点，因为他认为关于国家的经济理论尚未发展到足以使我们充分理解国家及其成员的行为。Demsetz ，1988，19.现在我们看到一个我将称之为所有权悖论的逻辑。一方面，所有权不能完全不要国家而得到有效执行；另一方面，国家的引入又非常容易导致所有权的残缺，以至于我们即使在理论上假设存在着一个理性国家，也无法完全避免无效产权的后果。
（二）诺斯难题
诺斯和他的合作者（1973）曾经为西方世界的现代经济增长做过一个简明的结论，即有效的经济组织（产权）是经济增长的关键。D.North and R.Thovnas ，1973.不过他后来发现，有效的产权安排只是国家与私人努力互相作用所产生的多种可能结果中的一种，而不是在相对要素价格变化条件下的必然而惟一的结果。D.North ，1981，1990.当诺斯后来试图回答一个更有意义的问题，即为什么在经济史上有大量无效率的经济组织的长期存在时，提出了一个关于国家的分析框架，在那里，国家被认为具有使统治者租金最大化的动机，同时也愿意在此前提下降低交易费用以使税收增加。不过，诺斯（1981）注意到国家的上述两个目的并不总是完全一致，因为“在使统治者和他的集团租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间，存在着持久的冲突。”D.North ，1981，25.正是这个基本矛盾，说明了为什么许多经济无法实现长期增长。这样看来，早期荷兰和英国的成功，即国家租金最大化与有效节约交易费用之间的一致性，反而是一种偶然的巧合了。为什么恰恰这两个地方如此幸运地与众不同呢？“国家的存在是经济增长的关键，但是，国家也是人为经济衰退的根源”（North，1981，20）。North 的这一精彩概括给每个民族获得增长与衰退各一半的希望。
Habermas（1989）基于早期现代西方社会结构转型的研究，可能有助于我们理解这个问题。他从17世纪的英国和18世纪的法国历史中抽象出来的中心概念是“市民阶级公共领域”（bourgeois public sphere ），即一个由私人市民阶级集合组成的公共空间，其功能不仅在于协调各种私人权威（private authority ），而且在于代表市民社会（civil society ）监督、约束、抑制和对抗国家可能侵犯社会的行为。Habemas ，1989，14—26.按照Habermas的研究，早期西欧社会向现代化的转型成功，关键就在于这个“公共领域”保持了市民社会和国家之间的制衡机制。但是Habermas的理论过于哲学化，似乎难以应用于其他非西欧社会的实证研究。Huang （1993）对此评论说，当Habermas作为历史学家时他注重于再现早期西欧历史，但他作为一个道德哲学家时，又试图把他的中心概念一般化，据此评论当代现实，并规范世界。一个问题是，许多早期现代社会都出现过类似的非官方的市民社会，但并不是每个这样的社会都有能力或机会达成和国家权力之间的均衡。例如，William Rowe（1984）在1889年以前的汉口，Mary Rankin（1986）在19世纪后半期的浙江，以及David Strand（1987）在20世纪20年代的北京，分别发现由城市资产阶级、地方绅士和市民组成的公共领域。但FredericWakeman （1993）在他们本身的著作中找到反面的证据来说明这些“公共领域”不同于西欧早期的性质。另外，Habermas的逻辑似乎也不能解释英国和法国经济的区别。其实英国的市民社会和国家双方都成熟到了有能力达成妥协，而在法国却更多的是双方的持续冲突。因此我们也许可以把上述讨论概括成，当新兴产权及其代理人的集体行动，强大到可以迫使国家及其代理人只有通过保护有效产权来谋求其自身的利益，才可能出现一个对双方互利的结果。国家在此基础上追求租金最大化，产权则在此基础上成为逐利行为的规范。
这并不意味国家与社会之间的权利关系可以一次性界定清楚。相反，从此开始了一个国家与市民社会之间不断进行制度化的讨价还价的新时代。Michael Mann（1984）把“基础结构的权力”（infrastructural power ）定义为，国家权力有能力渗入市民社会，但必须而且越来越依靠与市民社会之间制度化的协商和谈判（institutional negotiation ）来执行政治决定。Michael Mann，1984，185—213.他指出政治现代化的基本趋势是基础结构权力的加强，因为一个基础结构化的权力才能够更有效地动员公共资源。例如没有一个政府不期望收更多的税，但任何一个最强硬的专制权力都不曾做到像当代北欧国家那样高达50%的税收。这很好地反映了这个新时代的特征。
（三）一个新假设
现在我们回到诺斯的问题，为什么有些国家走向保护有效产权而导致长期经济增长，另一些国家却只得到短期的国家租金最大化而陷入无效体制的长期困境。利用Habermas和Mann的讨论，本文提出一个新的假设：只有当社会与国家在对话、协商和交易中形成一种均势，才可能使国家租金最大化与保护有效产权创新之间达成一致。在这里，个别新兴有效产权有可能响应资源相对价格变动的诱导而自发产生，但是它却无法单独做到让国家来保护它。在另一方面，国家通常不会自动这样做，因为其租金最大化与保护个别新产权常常不一致。打破这个僵局的惟一可能，是新兴产权超越个体水平的集体行动，它们同时提高国家守护旧产权形式的成本和保护产权创新的收益，直至重新建立国家获取租金的新的约束结构，使国家租金最大化与保护新产权之间达到一致。概言之，长期经济增长的关键，既不是孤立的国家（无论它多么明智），也不是孤立的产权形式（无论它们多么有效），而是产权与国家之间先是随机进行、而后被制度化了的默契。
上面的讨论省略了许多细节，但是这个粗略的新假设有助于我们防止把最不可分的问题分开来讨论。这一点对于研究大规模的制度变迁来说，至关重要。下边我们通过回顾中国农村改革的制度变迁过程来验证和修订这一假设。鉴于过去研究的不足，我们必须从改革前经济制度的特征和机制开始。
二、国家控制的集体经济
（一）何谓集体经济？
集体化经济（collectivizational economy）绝不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系，就其实质来说，它是国家控制农村经济权利的一种形式。按照字面含义把集体公有制解释为一种合作农业（cooperative agriculture ），不单容易误导对集体经济的认识，而且无法对改革有正确的理解。
关于国家如何控制农村集体经济的运行，可能需要更多的篇幅来阐述。这里仅指出，国家通过指令性生产计划，产品统购统销，严禁长途贩运和限制自由商业贸易（哪怕由集体从事的商业），关闭农村要素市场，以及隔绝城乡人口流动，事实上早已使自己成为集体所有制配置其经济要素（土地、劳力和资本）的第一位决策者、支配者和收益者。发展研究所综合课题组（1988）。集体在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。它至多只是占有着经济资源，并且常常无力抑制国家对这种集体占有权的侵入。事实上，早在1958年中共中央关于在农村建立人民公社决议中已经写明，人民公社带有全民所有制成分，并且这种成分“将在不断发展中继续增长，逐渐代替集体所有制”。转引自薄一波，1993，下卷，746.因此，与农民合作经济组织不同，集体公有制经济在一开始就处在国家的控制之下。
要注意，国家在这里已经不再作为一个外在的对所有权及其交易予以保护和仲裁的角色，它早已侵入并控制着农村所有权。有趣的是，当国家以全民的名义来做这一点时，它不仅消灭了传统的农民家庭私有权，而且消灭了一般意义上的所有权。因为正如Demsetz （1988）所说，在所有权制度安排中，最重要的是经济资源的排他性收益权和转让权。社会主义国家控制的“全民”经济使一切排他性制度安排（在国内）成为多余。而取消了权利排他性，也就取消了资源利用的市场交易。这一点，在我看来是理解传统社会主义经济体制反市场倾向的关键。
就这一体制特征而言，农村集体所有制与国家所有制是一致的。并且，集体所有制并非注定意味着是一种较为宽松的国家控制形式。集体所有制与全民所有制的真正区别，在于国家支配和控制前者但并不对其控制后果负直接的财务责任。但国家控制全民经济时，却以财政担保其就业、工资和其他福利。因此，国家对集体所有制的控制和干预，更易为“浪漫主义”所支配以至为所欲为。几乎整个人民公社史都可以说明这个论点。但最荒唐的行为还是集中发生在1958—1959年间。见薄一波，1993，下卷，第26—27章。集体并不能完全决定生产什么，生产多少甚至怎样生产，更无权在市场上签订购买生产要素和出售产品的合约。这一切都先由国家决定，自上而下贯彻执行。当然，集体要承担这一切自上而下命令的经济后果，也就是确定最终分配水平，包括集体提留的数量和社会工分的价值量。这时，也只有这时，集体经济才实与名符。
概言之，集体公有制既不是一种“共有的、合作的私有产权，”也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。集体经济不适于应用西方“合作经济”理论来加以分析，因为此种制度安排的基础完全不是拥有所有权的私人之间的一种合约。
（二）国家工业化面对按人口平分地租
理解中国农村集体经济的第一个问题是，什么动力机制使国家的控制在20世纪50年代以后深入到乡村一级（这是中国以往任何传统时期都不曾做到过的）。然后，我们要回答，人数众多的农民何以接受了这样一种非合约性的制度安排。
国家控制史无前例地深入乡村社会，这件事是与国家工业化的目标紧密关联的。首先，1949年革命对19世纪以来中国积贫积弱的主要总结，第一是没有强有力的国家机器，第二是没有发达的本国大工业。因此，强化国家对经济资源的集中动员和利用，加快推进工业化特别是优先发展重工业，就成为革命后新政权合法性的最主要基础。国家工业化，这个在50年代中国官方文件中出现频率颇高的词汇，不但是指把工业化作为整个国民经济发展的迫切目标，而且是指，国家要在工业化进程中扮演决定性的主导作用。
国家工业化的资本积累，主要源于本国的农业剩余。宋国青（1982）首先提供了一个分析构架来理解这个问题，刊于中国农村发展问题研究组1984，第1卷。Lippit（1974）曾估计革命前中国农民通过田赋和地租提供的剩余占农业总产出的30%左右。这表明，中国很早以来就并不是一个所谓剩余不足的国家。Mark Elvin认为传统中国陷于一个“高水平均衡陷阱”之中不能自拔。他图解这一概念时，指出人口压力耗去了必要消费以上部分的剩余（1973，313）。问题是，这些农业剩余只有很小一部分用于近代工业化积累。当革命重建了统一的民族国家和社会基本秩序之后，新的政权有可能更多地把农业剩余转化为工业化积累。不过，要做到这一点，国家首先要做到把农业剩余更大限度地集中到自己手里。这意味着，革命后的国家不仅仅要代替旧国家掌握来自土地的赋税，而且要替代原来的地主控制和利用地租。
在税的方面，20世纪50年代前期的农业税率已达到总产量的11%.见王耕今和张宣三（1992）；高小蒙和向宁（1992）；崔晓黎（1988）；Walker（1984）。但是华南农村土改后有过30%的税收记录（Yang，1959，56—57，155—156），并见Huang（1990，170—171）。这一税率高于明清时代和抗战前的国民党政府，但低于日本统治的中国地区和抗战以后时期。明清时期的税率占土地产出的2%—4%（Wang，1973）。抗战前华北国民党政府的税率为农民收入的2%—5%（Huang ，1985：290—292）。日伪时期农村税率上升，华北从1941年的6%—8%直线上升，而在江南有过50%的收税记录（Huang ，1990，172）。同期国民党统治区实际税率约为20%，陕甘宁边区约为13%（Mark Selden ，1971，181—183）。就这一点看，共产党新政权已经是这个国家历史上和平时期最有效的征税者了，只是它似乎并不满足于这一点。
但是，传统中国农业剩余的主要部分即地租（加利息），却在土地改革中被全体农村人口平分掉了。按照上文引证的Lippit关于农业剩余为30%的估计，在土地改革后，除开农业税以外，至少约有20%的农业总产品落到农民手中。农民平分地租增强了他们对新政权的政治支持，但是，加快国家工业化的既定战略不能够容忍20%的农产品从剩余（即可能的工业化积累）转化为农民私人的消费和投资。自1953年开始的国家与农民关系的紧张，薄一波，1993，上卷，第12章。从现象上看是土改后的农民惜售粮食和其他农产品，导致国家收购农产品的困难，但是在本质上，这是一个地租被农民平分完毕的小农经济与雄心勃勃的国家工业化目标之间的矛盾冲突。
国家试图通过扩大征税重新拿回一部分流失了的地租。但是，20世纪50年代几次高征税引起农民的集体抗议行动，表明征税加上各种附加费达到农产品的15%即是一个界限，崔晓黎（1988）。超越这个界限，国家的征税成本将大大上升以致得不偿失。毕竟，面向全体农村住户把一部分地租缴入国库，比之于仅仅面对地主和自耕农做同样的事情，要困难得多。结论是清楚的，国家如果仍然作为一个传统的征税者，根本不足以把平分了的地租重新集中起来用于国家工业化。
（三）剥夺农民私有权
新的国家必须超越传统的国家行为规范而行动。它不仅深入到乡村一级，而且干预到农民家庭和宗族的决策。它不仅重组乡村政治生活和精神生活，而且控制农业产品的生产、交易和分配。特别是，它必须控制城乡关系。简言之，20世纪50年代以后的国家，对社会而言再也不是一个“天高皇帝远”的道德国家了。国家对社会无所不在的控制和影响，固然源于新政权要改造整个旧社会的宏大志向，但是在经济上，运用征税以外的手段集中平分于小农的地租，则是当时一个更为实际和更为迫切的目标。既然农民平均分享地租是耕者平分土地的结果，重新集中地租就不能不从根本上改造小农的个体所有制。
国家权力逐渐侵入农民所有权。在第一个阶段，国家政策仅仅限制了农民个体所有权，但并没有在法律上加以消灭。比如，规定每家每户的粮食和棉花生产指标，对产出订购定销，禁止雇工、租佃和借贷，以及关闭集市贸易并切断农民与私商的联系通道。所有这些并没有改变农民的名义所有权，而只是对农民产权的使用、收益和转让给予某种限制、管制和干预。或者按照产权经济学家的分析，国家造成了农民所有权的“残缺”。重要的是，这部分对农民而言残缺了的所有权，事实上集中在国家手里，构成国家获取税收以外的农业剩余的来源。过去我们曾把国家低价强制统购称为一种“暗税”（发展研究所，1988），现在看来，称之为暗租似乎更为恰当。国家通过建立并保护农民私有权来获得了税，进而又侵入农民的土地所有权而获得一部分地租。租税在中央集权的国家手中，整合为一体了。
集体化进一步消灭了残缺的农民私有权。互助组运动联合了农民的生产活动，初级社归并了农民的主要财产，高级社消灭了土地和牲畜的分红，人民公社则在更大范围内推行公有化。杜润生（1985，10—18）。至此，国家拆除了农村社会的所有权篱笆，行政权力全面侵入乡村。农民剩余的高度集中动员的体制终于得以确立。政社合一的集体化公有制，构造了截然不同于传统中国农村的制度和组织基础。
（四）国家制造的所有权
现在我们不妨从农民的角度来讨论，为什么农民会允许国家改变和剥夺他的所有权。关于国家作为一种暴力潜能制度安排的理论，当然可以假定社会主义农业集体化无非是一种国家强制的结果。但是在事实上，中国的农业集体化至少同苏联相比更不依赖于直接的暴力强制。在另一方面，农民个体的土地所有权又被看作是引导农民跟随革命的主要经济动因，因此农民不可能不把个体土地所有权当作自己的命根子。那么真正困难的问题是要回答，国家究竟通过何种手段在事实上取消了农民的土地所有权，但又被认为是合法的。
问题的根源在于农民个体所有权本身的性质，而不是集体化过程中所谓超越阶段的过激行动。我们将会看到，正是前者为后者的大规模发生提供了根据。
土地改革形成的产权制度无疑是一种土地的农民私有制。但是，这种私有制不是产权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对产权交易施加某些限制的结晶，而是国家组织大规模群众阶级斗争直接重新分配原有土地产权的结果。由于国家和党的组织领导对突破无地少地农民在平分土地运动中不可避免的“搭便车”行为具有决定性的作用，同时平分土地的结果又可以经过国家的认可而迅速完成合法化，因此领导了土地改革那样一场私有化运动的国家，就把自己的意志铸入了农民私有产权。当国家的意志改变的时候，农民的私有制就必须改变。
（五）三种土地私有制
上面这个论点对本文相当重要，因此有必要略加展开说明。我们不妨来比较一下，一位无地或少地农民，获取土地私有权的三种可能途径。在传统的土地市场上，这位农民可以购买土地所有权。他也许不能一下子买得起，于是先租后买，或者经过典入的中间过程。至于我们这位当事人的购买力，或许来自他家庭的储蓄、他本人的打工所得、一次意外的好收成或者其他幸运的机会。他在获得产权的过程中，也许得到过国家的正规法律服务，也许仅仅只是依靠传统社区的习俗和村庄内的中间人。无论如何，他经过自由的交换契约获得产权。
第二种途径，是经过一个国家干预的土地市场。国家也许只限制土地产权交易的价格，如抗日战争时期的共产党根据地政府以及1950年的台湾国民党当局分别限制土地的地租率不得超过总产出的37?5%.这时，我们的这位农民也许更容易积累起购买地权的本金，但当他日后需要出租土地时，他也必须接受国家的同等干预。国家也可以对产权交易作进一步的干预，如战后日本、韩国和台湾地区的土地改革，由政府或当局强制按规定价格收购地主超过规定面积的土地，然后再出售给无地少地的农民。在这种情况下，我们这位当事人仍然在形式上购得了土地产权，不过他知道，没有政府或当局的介入，他不可能按这个购买条件成为土地的所有者。
最后，这位农民完全不经过土地交易而获得土地。他投身于剥夺地主产权的群众政治运动，按家庭人口分得土地。此种剥夺由国家组织并由国家给予合法性认可。他的土地所有权即使在形式上也不是买来的，而是分来的。他受惠于政治运动和国家，因为单凭他个人的努力，不可能平分地主的财产。
上述三种土地私有权，导致完全不同的所有权与国家的关系。在第一种情况下，农民有独立的谈判地位，他可以评价国家服务的质量然后决定付费（纳税），或者在他认为不合算的条件下，完全让渡产权也就无须再购买国家的服务。农民的这种独立谈判地位在第二种情形下打了折扣，而在第三种情形下几乎荡然无存。因此，完全可以有不同的土地私有制，它们具有不同的强度，不同的稳定性，并且具有完全不同的进一步改变的逻辑。因此，A.Alchian 讲的产权不同的硬度，也许可以反映完全不同的产权与国家的关系。
中国内地土改形成的农民私有权，是社会政治运动直接重新分配土地产权的结果。因此，在土改形成的农民个体私有制中已经包括了后来集体化公有的一切可能的形式，因为通过政治运动制造了所有权的国家，同样可以通过政治运动改变所有权。可以支持这个判断的事实是，早在20世纪50年代前半期，当国家的政策决定者在上层争论要不要继续实施新民主主义的经济政策，要不要保留农民个体私有制的时候，1951年，中共山西省委提出动摇直至否定农民私有制，扩大农业互助组内的社会主义因素，将之发展为集体化农业组织的报告，刘少奇批评了这个报告，认为代表了一种危险的空想的农业社会主义思想，毛泽东则赞同山西省委的意见，批评刘的观点，并发动农业合作化运动。这类最高决策层关于农村问题的争论，据薄一波回忆，在1950—1955年间共有三次（1993，上卷：184—203）。农民本身对此并没有多少决策前的发言权和决策后的选择权。这给制度变迁理论中“路径相关”（dependent path）的思想，即前一个选择常常影响后来的发展轨迹（North ，1990），提供了一个案例。同时也说明作者长期以来所持的一个论点：即社会主义产权改革的根本问题，不是由国家确认某种所有权形式（哪怕是最纯粹的私有制），而是首先界定国家在产权变革中的权力限度。周其仁（1988，见李国都编，1990，711）。在一个国家可以任意指定所有权和改变所有权合约而无须经由与社会协商的环境里，即使全盘照搬一个最有效的产权制度，也无助于长期经济增长。
（六）集体经济为什么低效率？
我们已经看到，国家为什么和怎样制造出集体所有权。但是，国家却不能保障它的“体制产品”一定有效。集体化农业的经济效率低下，是一件不争的事实。根据Wen （1989）的计算，除了1952—1957年间中国农业总要素生产率有过一个增量极小的上升以外，整个1983年以前的农业集体化生产率明显低于1952年个体农业的水平。这是一个与集体化运动发动者的预期截然相反的结局。
有一个解释已经被普遍接受，这就是农业生产中集体组织对其成员劳动的监督和计量的不完全，从而导致对社员努力的激励不足。陆学艺和王小强（1980），杜润生（1982—1985，116），中国农村发展问题研究组（1983）都从实地调查中发现并强调农业生产的不确定性和对劳动计量的困难，并以此说明为什么家庭组织可以做到很低的监督费用，或者即使在计量和监督不足的条件下也不影响效率，而集体生产组织却失败了。Lin （1988）提出了一个队生产模型，分析了在生产队体制下，管理者因为监督困难，而选择了一个较低的监督程度，劳动者因为计量不充分和报酬不合理，而选择了偷懒，因此生产队体制的失败可以用对劳动者努力的激励不足来解释。这个解释，注意到合作生产中劳动者积极性低下引起的效率损失，但可能忽略了另一种效率损失，即集体经济对其管理者激励不足而导致的无效率。
任何队生产都面临计量、监督和经营管理的问题。因此有效的监管是集体经济成员提供充分努力的必要条件。但是，集体生产用什么来激励其管理者提供充分的有效监管呢？Alchian 和Demsetz （1972）正是在这个意义上论证了所有权的经济含义。他们指出经济组织的所有权其实就是一种剩余权（residual claim），正是这种剩余权激励所有者努力监督。事实上，经济组织的资产所有者可以独担监管责任并独享剩余权，也可以把由监管引起的剩余支付给专业的经理并由后者担当监管的责任。无论如何，集体生产的监管有效性是由监管者享有剩余权来保证的。当产权受到侵蚀时，剩余权激励机制势必受到削弱。如果集体生产确实具有规模经济效果（即合作生产的总和大于个别生产者分别产出之和），那么所有权即剩余权将为实现此种规模经济提供制度保障。因此，集体生产中的监管困难，一方面源于技术性的因素，即信息收集和处理的困难；另一方面源于制度性的因素，即产权残缺导致对监管者的激励不足。
（七）行政等级制替代剩余权
集体经济在制度安排上消灭了剩余权机制，但是它并不因此就能够取消给予集体生产的监管者经济激励的需要。事实上，国家控制的公有经济不得不诉诸于党政官僚等级制，恰恰表明社会主义体制依然需要激励其经济管理干部。例如，官位升迁预期是这一体制最主要的正激励，而提拔无望、降职和撤职则构成负激励的主要手段。在此意义上，经济体制的官本位化可以看作是对产权制度的一种替代。
但是，在中国农村的集体经济中运用行政升迁机制代替剩余权安排，遇到一个特殊的困难。由于版图广大和人口众多，中央集权的正规行政系统在乡村也只延伸到乡（公社）这一级。在乡以下，村（大队）和生产队的管理者由非正式官僚担任，他们在身份上与正式的国家干部之间，有一条难以跨越的鸿沟。事实上，在整个集体化时期，绝大多数大队和生产队干部，并不列入国家官僚的备选名单。除开个别的例外，如山西昔阳大寨大队的干部，成为文化大革命期间的国家领导人物。换句话说，行政升迁机制对人民公社的基层干部不起作用。同时，因为正式升迁无望，原体制的负激励也就对他们失去惩罚的效果。但是这批底层干部，恰恰是集体生产活动的直接监管者。对他们的激励无效，导致集体化规模经济效果根本无从实现。这就可以解释，为什么农村集体经济要比全民经济显得更无效率，并且在更早的阶段上就提出了改革，也就是引入剩余权的要求。
总之，国家控制的集体化经济，存在着对共同生产监管活动缺乏激励而引起的无效率，这就使原本在农业生产中就颇为困难的计量和监督问题陷入几乎无解的困境。原有农业体制同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产权残缺。从另一个角度看，低效的体制潜藏着较大的体制校正效果，又使产权改革成为一件可能盈利的事情。不过，国家难道会仅仅因为集体经济的低效率就主动对自己的制度产品改弦更张吗？
三、灾荒、退却和变通
（一）第一体改动力
经济体制的效率只能在事后加以估计。当我们以各种方式做这件事的时候，我们假设制度效率与制度变迁之间存在着直接的互相作用的关系。但是这个假设在理论上会遇到很大的麻烦这里是说，对体制的效率度量，可以用来评价政策和体制变迁的后果，但不能充分说明政策和制度变迁的动力机制和过程。，因为同一个体制的效率会引出各当事人不同的福利评价，而严格地说，我们没有办法把每个个人的福利函数加总为惟一的一个社会福利函数。这是K.Arrow 的“不可能性定理”（Impossibility Theorem ）表达的思想（Arror ，1963）。如果不同的社会福利函数（或更准确地叫集团福利函数）意味着各当事人集团对体制变迁的不同态度并引出不同的行为，那么制度变迁的初始推动力问题又会被复杂化为不同集团之间的力量对比。
但是集体化公有制的性质却简化了这个问题。人民公社的国家控制和国家主导地位，确定了国家可以把自己对人民公社的福利评价“独裁地”（dictatorially）当作惟一的社会福利函数。相应地，我们首先要到国家控制集体经济的收益—费用结构的变化中去寻找制度变迁的起源。
（二）国家控制农村经济的收益和费用
导致人民公社制度最初变化的直接推动，是国家控制这一制度的费用—收益结构逐步发生的变化。国家，按照诺斯（1981）的定义，作为一个暴力潜能的垄断组织，当然可以创造任何产权形式。在一段时期内，它甚至可以为所欲为。但是国家终究活动在一个组织费用不为零的世界里。国家本身及其创造的经济组织，归根到底也要受到由交易费用和产权经济学揭示的那些经济规则的支配。
图1直观地显示了国家在1952—1982年期间控制农村经济系统的费用和收益指数的变化趋势。国家控制农村经济的收益指数是农业税、农副产品收购（以及包含在国家征购中的差价租税）、农产品换汇、农民在国家银行的储蓄，还有农民对体制的认同和政治支持（以农业总产值的增长率和农民从集体经营部分获取的人均纯收入来间接度量）的加权平均值。费用指数则是国家财政支农基金、农用生产资料销售补贴、国家行政开支、集体经济的管理费用、国家银行对农村的贷款和控制农民离心倾向的意识形态投资（以农民从家庭副业部分获取的纯收入度量）的加权平均。数据和说明见附表1—2及其注解。我们首先看到，在1952—1982年期间的绝大多数年份，即30年中的23年，国家控制农村系统的费用指数比收益指数增长得更快。这固然并不意味着农村体制对国家来说总是绝对“亏损”的，但也意味国家在多数年份承受着制度费用相对增长更快的压力。
图1国家控制农村的收益和费用指数（1952—1982年）
（本表所用数据和说明见附表1及附表2）
在此期间，国家控制收益指数增长相对于费用增长的倒挂，共出现过两个显著的高峰期。第一个是在1957—1961年间，以1960年为峰尖；第二个区段在1972—1981年期间，以1980年为峰尖。恰恰在这两个峰尖附近，发生了国家农村经济政策的大调整。按照本文的分析构架，这当然不是两次偶然的巧合。它们分别表明，国家在什么条件下才不顾忌既有的权力结构和意识形态连贯性，以及政府政策对原政策制定人权威甚至国家合法性的不利影响，而考虑经济政策的改弦更张。
本部分余下的几个小节，讨论图中第一个制度收益—费用倒挂高峰期如何引起20世纪60年代初期国家农村政策的调整，如何为后来的改革准备了条件。对第二个高峰期的研究，将在下一部分进行。
图1显示，1957—1961年间决定性的因素是国家收益指数突然大幅度下跌到威胁国家生存的最低需要。国家从1957年开始的提高农业公有化程度的所有努力，引起制度费用的连年快速上升，并且连年快于国家收益指数的增长。1958年国家综合费用指数比上年增长了66?82%，高于收益指数增长（33?02%）33?8个百分点（见附表1，下同）；此后两年，费用指数升到582点（1952＝100）的高位，但由于收益指数还在增长（1959年比上年增长了23?4%），或仅有微小下降（1960年比上年低了9?77%），国家政策决定人仍不打算作任何退却，并发动批右倾运动。但再过了一年，1961年国家的农村收益指数突然比上年减少了77?42%，只及1952年水平的70%（同期人口增长了15%，工业总规模增长了近4倍），国家的农村费用指数也被拉到接近1952年的水准。这时，国家才被迫执行农村经济政策的退却。这是一种国家收益骤然下降逼迫进行的政策调整。
（三）政治失败还是政策退却
20世纪60年代早期的农村经济政策调整，源于1959—1961年突然的农业大歉收。事实上，1958年的农业真实增长指数已经比1957年下降了约5个百分点，1959年又比上年下降15?9个点，而后1960年降了22个点，1961年又降了约51个点。见附表2的第4列，并除第13列市场价格指数以消除价格影响。在农业中，1959年的谷物生产比上年下降15%，而后两年的谷物生产只及1958年的70%.转引自Lin（1990：17）。由于国家决策的滞后，1959年的农业税、农产品出口和农副产品收购中的暗租都继续上升，因此1959年的国家收益指数仍比上年增长66%.数据见附表2第6，9，和2列。这个反应滞后，导致相当一部分农村人口的口粮低于生存需要，从而约3000万人因饥荒死亡。B.Ashton and others （1984），Lin （1990）。这次大饥荒丧失的生命多于20世纪中国其他自然灾害引起的死亡，非正常死亡率甚至超过20年代苏联集体化后的大饥荒（R.MacFaquhar and J Fairbank，1987，Chapter 8）。由于1959—1961年的农业危机是绝对的食物短缺，因此无法通过增发货币而缓解；由于当时国民经济的封闭性，危机也不能利用国际市场调剂来解决；由于当时农业积累还占国家收入的可观份额，农村收益大幅度下降势必牵动全局；最后，由于严重的饥荒已经蔓延，经济危机上升为挑战决策人权力和政府合法性的政治危机。中国人愿意讲“民以食为天”，其实这句话既不是说吃饭重要，也不是说农业重要，而是说当国家控制了民生之后，国家的合法性就以人民的生存为最后边界。
以上各项，从1961年起一齐发生作用，迫使国家在政治失败还是政策退却之间作出选择。经济情况如此危险，国家除了动用一切可能的政策手段动员农民增加生产并实行自救，别无他途。这留下一个重要教训，即国家完全控制社会经济的体制即使对国家本身来说也实在太不安全。
（四）短期调整的长期影响
1960年的调整包括了截然不同的两种内容。其一是维系人民公社的制度框架，但作出大幅度的政策修补，如收缩人民公社的规模并确立生产队为基础的所有制，约束上级行政官僚无偿平调下级和农民财产（批判共产风），解散公共食堂，改善工分制和生产队的内部管理。其二是承认农民家庭经营在集体经济中的地位（自留地、自留畜和家庭副业），开放城乡自由市场，允许包产到户甚至分田单干。这两组长期方向完全不同的调整政策，表明国家不得不在农村经济政策上全面退却。但是，国家在收益曲线突然大幅度下降的压力下作出的退却是短暂的。等到农业总产出恢复到原来水平（1964—1965），许多见效的政策都被当作权宜之计而弃之不用。短期的总收益下滑并没有根本动摇原有制度安排的保护结构，人民公社作为国家控制的农村经济组织在制度上仍然得以保留和延续。1961—1962年期间，安徽农村包产到户的社队达80%，甘肃临夏地区74%，浙江新昌和四川江北县70%，广西龙胜县42?3%，福建连城42%，贵州全省40%；估计在全国达到20%，此期间，中共高层发生要不要让包产到户制合法化的争论，最后毛泽东批判单干风（即包产到户）的主张占了上风。见薄一波，1993，下卷：1078—1090；并见杜润生，1985，14—15.国家从1962年起控制农村经济系统的收益指数恢复上升，其费用指数虽然也上升，但基本保持了同步的趋势直到20世纪70年代初。危机化解了，政策退步就结束了，虽然调整后的农业总要素生产率最高也只达到1952年水平的87?8%.见James Wen （文贯中）的计算（1989）。
但是20世纪60年代的短期政策调整也留下某些长期影响。从制度的角度看，承认家庭副业的合法地位和确立生产队为基础的体制，是其中最重要的两点。前一点是防止大饥荒重演的安全阀门，后一点则是农民反对共产风与国家保留人民公社制度框架之间的调和物。所谓“三级所有，队为基础”，试图在行政服从的前提下保护生产队的财产权。这从产权排他性的角度看来仍旧充满矛盾。但是在当时中国农村的政策环境中，政策文件的矛盾提法，常常为现实中不同力量争夺生存的权利提供了合法依据。在这个例子中，公社和大队可以强调“三级所有”，生产队则可以强调“队为基础”。谁也不曾料到，在这两个支点上，农民增强了对集体的谈判地位，集体则增强了对国家的谈判地位，从而为改革集体公有制准备了条件。
（五）喊叫、退出和怠工
农民对人民公社经济并无创制权，因此对集体经济体制的进一步变迁也就没有制度化的谈判地位。随着农民财产权最后被否定，城乡隔绝的户籍制、粮票制以及公社内的口粮工分制，都一起完备起来。邱继成（1988）。农民不但不能携带自己入社的土地和耕畜退社，而且甚至不能携带他自身退出此种体制。用A.Hirschman（1970）提供的术语来刻画，公社制下的农民既没有“退出权”（exit right），也无权自由“叫喊”（make voice）；只是他们留在体制内并不因为对集体的忠诚（loyalty ），而是因为别无选择。
但是农民仍然可以表达他们对公社体制的不满意。一个常见的合法形式，是减少他们投入集体生产的劳动数量；或者更普遍的，降低劳动质量，或者其他种种人为增加集体劳动的监督费用。众所周知，在集体劳动中，任何一个成员的机会主义态度都对其他成员具有传染性。结果，经过一个“懒惰驱逐勤劳”的蔓延过程，集体经济的劳动生产率下降，人均收入水平长期停滞不前。Philip Huang（1990）发现，即使在长江三角洲这一中国最富庶的农区，那里几十年的集体化还是不足以摆脱“增长而无发展”（growth without development）这一基本农业类型（指的是虽然农业总产和单产都有提高，但人均收入并没有增加）。他称此为“集体化的内卷”（collectivist involution 1990：16—17）。最后，当一部分社员的如Scott （1976）所说的“生存权”（subsisted rights）受到威胁时，才迫使国家在听任合法性受损、增加财政救济或者更改体制之间作出抉择。简言之，失去产权的农民既然不能退出也不能投票改变集体体制，就只能采用消极的缩减生产的办法要求国家作出让步。
（六）部分退出权
上述机制在整个社会主义农业体制改革中发挥了基本的作用。但是，我们仍然需要仔细了解这一机制起作用的条件。
如果集体经济的公有化程度高到农民家庭的全部收入都来自集体生产，我们有理由相信，农民甚至连消极劳动的可能性都很小。从逻辑上讲，个别社员减少劳动投入固然可以得到更多的闲暇，但这种闲暇对生存线上的农民却毫无价值。另外，未必有哪个理性的成员会仅仅为了惩罚他偷懒的邻居而甘愿减少自己的劳动投入，从而绝对降低自己和家人的生活水平。因此，更合理的假设似乎是，集体经济的公有化程度越高，其成员的偷懒意愿可能越低，至少劳动的机会主义态度达到一个限度（与生存水平有关）时就会趋于收敛，因为此时劳动者自发的互相监督机制会起作用。
高度公有化经济的真正要害问题是规模经济的管理问题，因为即使无须对劳动计量和监督，集体经济也面临类似“企业策略”等一大套复杂问题。当一种大规模的生产方式排斥剩余权激励而仅仅服从行政等级刺激时，其管理者很可能把起初并不过于低落的劳动积极性，导向经济不合理的方向，从而产生经济失败。例如1958—1959年间中国的人民公社达到其公有化程度的最高点，公社社员在农业、农田水利和其他基础设施建设以及工业生产中的劳动干劲，被一心听从上级直至中央和中央主席乌托邦空想的公社管理者滥用了（如几千万劳力被调去大炼钢铁，而不去收割已经成熟的庄稼）。1958年，投入小型工业（主要是挖煤和炼钢）的农村劳动力，最多时达6000万以上（薄一波，1993，下卷：708），严重妨碍当年秋收（同上，714）。因此我们不妨从劳动者积极性以外的因素里去寻找1959年大减产以及其后几年大饥荒的微观原因。这个论点并不是说社员的劳动干劲在人民公社制下没有问题，而是强调劳动积极性与其他制度安排，特别是监管者激励以及退出权之间的关联。总之，按照本文的观点，农民在一个高度集体化经济里，甚至连通过消极劳动对体制行使否决权的可能性都是很微弱的。
但是，当集体经济的公有化程度降低，特别是引入了农民家庭自留经济之后，农民的上述否决权却显著强化了。第一，农民现在有了自己可以控制的生活来源，他不再完全依赖集体为生；第二，农民对集体制度不满而减少的劳动投入，现在因为可以转投入自己的家庭经营而有了经济意义；第三，农民现在因此可以实行“以偷懒惩罚偷懒”的策略。农民也许仍然不被允许完全退出人民公社，但他可以在体制内部分退出集体劳动。正是这种局部退出权，使农民能够在集体的监督和计量不足以及管理不善的情况下用消极劳动表达不满，并在公有制的体制内通过家庭小经营与大而无当的公有经济竞争。中国农民仍然无愧于勤劳耐劳的称号看过农民自留地的人，都会同意这一点。自留地的产量估计为公田产量的5—7倍，见发展研究所综合课题组（1988，5）。，但现在如何才能让农民好好种公家的地，成为这个国家的头号经济战略问题。
这正是20世纪60年代初期政策调整后，农民家庭副业恢复并得到发展后的情形。到1978年止，农民从家庭副业获得的纯收入，已占总纯收入的26?8%，接近1957年的水平。1957年农民从家庭副业生产得到的纯收入，占29?4%（NJZ ，1983，523）。由于没有1958—1961年间的资料，附表1中的这一数列，缺项年份是用区间年平均增长率推算的，因此呈稳定上升趋势。更可靠的估计是，1958—1959年农民家庭副业收入下降，但1960年后较快地回升。当然，由于1960—1978年期间农民家庭经营的平均比重低于四分之一，这部分有效劳动对总生产率的正的影响不足以抵消农民在集体生产中无效劳动的负面作用，因而此期间农业总要素生产率总是达不到1957年前的水平。集体内的家庭经济，对集体经济总生产率可能发生复杂的影响。其一是家庭经营的较高效率可能推动总效率上升，其二由于农民有了局部退出权而使农民可以提高从事集体劳动的消极程度，而引起总效率的下降。但同期内，凡家庭经营的政策得到确认的时期（1961—1967年和1972—1973年），农业总生产率就上升，反之则下降。数据见J.Wen （1989）的估计，以及Lin （1990，37）利用J.Wen （1989）的数据绘制的图形。总之，引入“局部退出权”的概念，我们可以解释1960年后农业总要素生产率的全部变化。用这个概念也可以回答，为什么20世纪60年代后农民仍无退社权，却不再重演1959—1961年大灾荒的问题。Lin （1990）用农民的退社权被取消来解释1959—1961大饥荒，他提出合作农业同样可以成功，但必须以合作组织成员能够达成一个自我约束的默契为条件。只有当合作社成员在其他成员不遵守协议时有权退出，这种自我实施的合约才能维持。Lin 以此解释为什么1952—1957年期间社员拥有退社权时，合作社的生产率是上升的，但当退社权被禁止时，合作社的效率突然下跌并长期停滞不前。并见Joumal of Comparative Economics 17（1993）讨论此文的专集上发表的James Kung，W.Bentley MacLeod和Dong and Dow等数篇文章。更为重要的，家庭经营指示了集体经济改革的一种可能的方向。这就是把家庭组织作为农业生产的基本单位，完全节约监督费用。这一模式以降低规模经济而换取对劳动激励的增加。如果降低规模经济引起的效益损失，可以被劳动激励增加的部分抵消还有余，那么把集体经济改革成家庭经营的模式就可以提高总生产率。最后，局部退出权帮助我们理解，农民究竟怎样从国家完全控制的集体经济里逐步建立自己的谈判地位。这一点，对以后的产权改革具有决定意义。
（七）反替代
上文曾把国家控制的集体经济，模式化为国家用党政等级升迁机制替代剩余权，但对处于正式官僚等级制以下的大队和生产队干部而言，此种替代激励不充分，因而监管供给不足，导致社员在非自愿合作的集体经济中的劳动意愿低下。如果说1962年以前，人民公社升格为全民经济的模糊前景使基层干部多少还留有官位升迁的预期的话我相信这是1958—1959年大量违背常理的荒唐现象的一个主要根源。，那么强调了人民公社的集体所有权性质并宣布以生产队为基础之后，这种预期就失去其制度基础了。现在的问题是，这批集体经济的实际监管者，是否就甘于既得不到升迁激励、也得不到剩余权的尴尬地位呢？
观察表明，集体经济的监管者们并不因为有了一点微小的“误工补贴”而甘愿承担监管剩余生产的巨大责任。他们无法为了增加对自己的激励而改变中央集权的官位等级制大队干部有较大的可能升到公社或县一级当办事员，其中少数甚至能转为城市户口或国家干部身份。在中国，围绕农转非（农）身份的竞争在任何地方都是异常激烈的，这构成大队政治斗争的一个实质内容。，但他们在实际上控制着农村经济剩余的生产和初级分配，因此这批集体监管者就利用这种“剩余控制权”来分享剩余Cui Zhiyuan （崔之元）在他最近的一篇论文里强调了“剩余权”（residual claim）与“剩余控制权”（residual control）的区别（1993），他指出由于信息不充分和合约不完整，剩余权不可能事先清楚界定。因此重要的是对剩余生产过程的控制，而这通常是多方合作的结果。他用“联合的所有制”（joint ownership ）来理解中国乡镇企业的组织特性。，并以实际剩余的获得量来平衡自己监管努力的实际供给量。这就是说，集体经济的监管者自发地追逐经济剩余权变得不可遏制，他们引起了一种“反替代”机制，即以实际的剩余分享权替代官位等级升迁激励。
（八）监管者特权
这种实际的剩余权的一个存在形式是监管者特权，即社队基层干部凭借管理职务获取私人利益。人民公社是一种“政社合一”的体制，因此集体经济的监管者不仅承担着队生产的管理职能，如派工派活、劳动计量、工分和钱粮柴草分配，而且承担着许多国家管理的公共职能，如户籍登记、征兵、结婚批准、计划生育、纠纷调解、治安和地方政治。国家难以有效监控这种高度集中的农村基层权力的实际行使，因为信息成本过于高昂；农民难以有效制衡这种权力，因为缺乏独立的经济权利和政治权力的基础。由此，集体经济的基层监管权很容易畸变为监管特权，它使监管者得到物质的和非物质的、实物的和货币的额外好处。这种以腐败形式出现的剩余分享权，来源于对农户、集体福利和国家既得利益的侵占。我们难以度量这种特权的资源占有总量，但从1960—1978年间历次农村政治运动都以清算社队基层干部的经济问题为号召可以看出其普遍化的程度。例如1962年刘少奇对农村基层干部的腐败程度，有极高的估计，他甚至主张向每个县派出上万人的国家干部工作队，接管农村基层政权（见薄一波，1993，下卷，1118—1136）。集体监管者特权是非生产性的，因为它不会增加财富总量。但恰恰是此种特权，即非制度化的剩余权，补充了人民公社体制对其基层监管者的激励不足，因而维系了体制的运行。无论国家和社会如何在道德上谴责这种基层人物“卑微的”特权，它实际上是人民公社体制的一个不可或缺的组成部分。它表明，用其他机制替代剩余权的制度安排在事实上是行不通的，除非国家拥有无限的财政预算和完全的监控能力。
这样我们也就同时可以理解，为什么自20世纪60年代中期以后国家更诉诸于政治运动和干部整肃来从事农村经济动员。这其实是体制的正激励减弱后，国家不得不转向更多地依靠负激励即惩罚机制来保持人民公社的经济效率。不过，人们也并没有因此发明可以与剩余权效率相媲美的机制。一场接一场的政治运动不仅同样耗费经济资源，而且损耗国家机器的政治合法性、意识形态的说服力和管理者的合理预期。高高在上的中央集权国家终于发现，无论正的还是负的激励，都无法充分换取农村基层监管者的忠诚和效率，除非对基层监管者特权予以眼开眼闭的承认。四清运动中，毛泽东与刘少奇的一个严重分歧就是如何估价并处置农村四不清干部。刘主张严加整肃，毛则要求尽快解放那些贪污几百元钱的干部，以把运动的矛头指向上面走资本主义的当权派。毛后来同美国记者斯诺的谈话中称，刘的这一“形左实右”的错误是他下决心清除刘的起因之一（见薄一波，1993，下卷）。这里，制度、组织和机制方面的问题，又变成干部个人的道德问题，并引发无穷尽的政治斗争。
（九）“集体资本主义”
剩余权还有更为积极的形式，即集体监管者努力发展由他们、而不是由国家直接控制的集体工副业，创造更多的可支配剩余。集体工副业的早期组织形式是社队企业，其历史可追溯到20世纪50年代末，但真正比较成气候则在70年代。关于社队企业的历史发展，有许多文献可以引证。较系统的研究，可见孙方明和白若冰（1982），罗小朋（1986），William Byrd and Alan Gelb（1988），以及Philip Huang（1990，特别是第12章）。此外，原国务院农村发展研究中心发展研究所和国家农村抽样调查总队合作，自1986年起对十省大型乡镇企业的连续追踪抽样调查，为这一研究领域提供了最系统的数据（DXGC系统）。有关这一调查的介绍和分析报告，见任其和杜鹰等（1987），周其仁和胡庄君（1987），邱继成（1987—1988）以及陈剑波（1988），均刊载在李国都编，1990，265—288，293—322，482—511，625—646，744—768，816—840.这是一个农村集体经济中发展最快的部门。按1970年不变价计算，1978年的公社大队两级工业企业总产值（382亿元）比1971年（77?9亿元）增长了3?9倍，年平均增长25?5%，远远高于同期农业总产值年平均增长4?25%的水平。人民公社社办企业的产值，见ZTN ，1983，215；大队工业企业的产值，见GJTY，1985，43；农业总产值的统计，见GJTY，1985，43.这部分在计划外生长起来的经济，响应了原有体制下加工工业享有极高利润的刺激，并冲破国家对加工工业高利润的独占。因此，从正统的国家计划立场看来，社队工副业经济从来只是国家控制农村经济系统的异己物。今天城里人赞美乡镇企业“异军突起”，但对农村社区的领导人来讲，则是“本军突起”。在人民公社时代，曾被反复批判过的“集体的资本主义”，指的就是这种突破国家计划控制、由集体来组织并占有剩余的经济活动。在这个意义上，如果我们说农民的自有家庭经济是对国家控制农村系统的一种个体的突破，而社队工副业则是一种集体的突破。把社队企业的发展说成国家政策的结果，不过是这一部门成气候之后的溢美之词。早期的社队企业创办人，几乎没有不受到所谓“破坏国家计划”的指责的。在资源利用方面社队企业长期受到制度和政策的歧视。
集体工副业的资本形成主要依靠社队自有积累和银行信用，因此其产权性质当然仍属集体的公有财产。据DXGC系统资料，企业的创办投资来源于国家财政拨款和政府低息贷款的部分不足10%，主体部分为集体积累（23?6%），以及由集体担保的各种信用（61?13%），见任其（1987，刊李国都编，1990，265—288，下引同）。但是，当我们把此种集体财产与人民公社的地产作比较时，我们发现两者在实际上有很大的不同。前者面向市场生产因而可以由社区获取剩余，后者的剩余则被国家独占；前者可以资产流动重组，后者被禁止买卖租佃；前者由社队干部及受其委托的社区精英控制，后者几乎完全受制于国家。这些区别可以解释社队企业部门快速增长的一个主要动力机制，这就是社区力争控制自有资源，分享原来由国家独占的农村经济剩余。
社队干部在社队企业的早期创办过程中扮演了决定性的作用。政社合一的体制下，集体经济的监管者们一身二任，他们既是国家政权在农村的代理人，又是集体经济的代表。经过长期的农村社会主义改造，也只有这个阶层才具备在农村地区组织超越家庭规模的经济组织的合法性。因此，最早的农村企业家主要是从农村基层干部中生长出来。据DXGC资料，乡村企业的早期创办人中，55%为社队干部，21%为农民中的能工巧匠（任其，1987）。虽然社队集体企业财产权的最后归属并不清楚，但其控制权总在社队干部手中。早期社队企业的剩余主要用于支农开销（购买农机，兴建农田水利，支援穷队）、社区福利和企业积累，社队干部从中只能得到很少一点归其个人所有的货币收入。但是，支配这些产权，特别是控制非农就业机会，在一个农业社区里却意味着绝大的权力和很高的社会地位。换句话说，早期社队企业家虽然不能完全享用企业的剩余，但却支配着剩余的利用。更重要的是，所有这些货币和非货币的收益，并不来自国家的直接授予，而是来自社队干部自力创办企业的本事。这就构成一个有效的激励机制，推动农村社区精英成为最早的乡村企业家。
乡村企业提高集体经济效率的第二种可能，就是保留规模经济，但引入剩余权激励机制，提高监管效率。已有文献对此没有给予足够的关注，虽然这个方向的变动在实际上对集体经济在日后的改革发生了极其重大的作用。
有趣的是，社区一旦拥有自己控制的经济事业，它也就无须再绝对服从国家的控制，正如农民家庭拥有了自有的家庭经营以后显著增强了对集体的谈判地位一样。从社区的角度看，经济资源配置面临两个方向：一个是满足国家租税和农民生存的农业，另一个是满足农村就业和利润最大化的社队工副业。国家控制这样一个两重系统的难度，显然增加了。国家不能不经过农村基层干部来执行控制，但现在国家政策的农村执行系统拥有了自己的“自留地”，在强化政治控制的边际效果递减的情况下，国家不得不放松对农村剩余的独占程度。可以验证这一点的事实是，恰恰在社队企业较大发展的70年代后，国家追加了对农业的投资。20世纪70年代国家支农财政开支平均每年108?6亿元，比60年代增长82?02%，见附表1.
无论如何，剩余权已经部分被引进了农村集体经济系统。它尚未被制度化，甚至还不合法，但它的存在，却已经改变着人民公社体制不可交易的僵硬性质。我们可以在1978年以前的人民公社史中，找到利益交易推进制度演化的起源。
四、交易产生的所有权
20世纪70年代末的农村改革首先是60年代初期那些短期政策和安排的大规模重演。原有体制通过国家主导的政治运动形成和改变所有权的逻辑，终于让位给一个新的逻辑，即经过国家和农民之间的交易，以及农民之间的交易来形成新的有效产权。在一个可以围绕制度形成和改变做交易的环境里，国家从对农村经济无所不在的控制状态大踏步后退，以此交换稳定的税收，低成本的控制系统和农民的政治支持；农民则以保证对国家的上缴和承担经营责任，换得土地的长期使用权及其流转权，承包上缴之余资源的私产权，以及非农资源的部分或全部所有权。一个多种形式剩余权复合而成的产权制度，经过多步渐进的交易而产生。最重要的是，国家在交易中转向保护新的有效产权的政策方向，并且它已经不能再单方面改变产权而无须经过与农民作进一步的交易。本部分将讨论，在国家控制全部经济过程的背景下，怎样产生出可交易的新产权。
（一）第二次国家退却
我们从图1中第二个高峰期的曲线看到不同于第一个高峰期的特征。整个20世纪70年代国家的农村收益都在平稳增长，除开1972年和1976年两年微小的波动，1979年国家的收益指数比1970年增长了121?6%，年平均8?74%.但同期国家费用指数上升得更快，1970—1979年期间共增长152?17%，年平均10?82%.特别在1976年之后，国家费用指数显著拉大了它与收益指数增长倒挂的幅度，形成持续时间长、差额大的又一个高峰。我们可以从图形看出，国家调整农村经济政策的动力为费用制约，也就是当国家无力追加开支时，政策让步就开始了。
分项考察国家在此期间的费用，容易发现增长最快的是财政支农资金和农用生产资料销售（1979年分别比1970年增长186?96%和112?66%）。见附表2第5、11列，均未扣除价格影响。20世纪70年代后的国家越来越像一个全国农业的“经理”，必须亲自操持农业的投入与产出。面对热衷于集体资本主义或监管者特权的基层代理人，以及拥有部分退出权的农民，国家不得不用更高的投入维持收益的增长。国家仍然不断发起政治运动，但它已经懂得，没有非常物质的手段，国家的农村收益不会自动增加。
这并不是说，国家会对人民公社制度的收益—费用结构的不利变化即时作出纯经济理性的反应。国家仍然要顾虑更改政策的连锁影响，特别是国家权威和意识形态的连贯性。但是，恰恰在20世纪70年代后期，国家的上层政治结构发生了迥然不同于20年前的重大变化。第一，国家对社会的绝对权威由于长期错误的经济政策、领袖人物对国家权威的滥用以及最高权力的继承危机而被大大削弱；第二，对统治合法性的挑战和“潜在的替代威胁”不仅来自体制之外（如20世纪60年代台湾国民党反攻大陆），而且来自体制内部如中国共产党党内务实派对于凡是派，或反过来凡是派对于务实派，彼此具有替代对方的潜能。；第三，国际环境趋向和缓，降低了强化中央集权的外部压力。邓小平在1977年12月分析国际形势时预言，中国“有可能争取多一点时间不打仗”，因为美国在东南亚失败后取保守的全球战略，而苏联还没有准备好（邓小平，1983：74）。很少人讨论这个和缓的国际局势对中国在那以后采取的放权改革政策的影响。但是在制度演化的经济史上，这一点是十分重要的。例如，17世纪英国的征税权控制在由商人和中上层土地阶级组成的代议制议会手中，他们的兴趣在于通过限制国王的权力来结束各类限制性措施，并保护私有产权和竞争。但在西班牙和法国，却由皇室掌握着无约束的征税权，并以向行会转让垄断权来交换皇室的收入。造成这种差别的一个原因是，英格兰作为一个岛屿，外国入侵不像在欧洲大陆那样构成严重威胁，因此“皇室缺少理由对产权和征税权进行中央集权，也缺少理由建立一个庞大的中央政府”（D.North ，1981，155—156）。在此背景下，国家又一次大幅度调整农村经济政策。
（二）底层改革
从农村基层来观察，国家收益指数超过农业产值和农民纯收入的增长，意味着农村收入分配中的国家偏向上升，而农民得益相对减少。1970—1979年期间，全国农业产值增长79?21%，农民从集体经营部分得到的人均纯收入增长40?24%，扣除物价影响分别为60?39%和21?42%，显著低于前引国家收益指数的增长（112?6%，已扣除物价影响）。这证明经过20世纪60年代初期体制调整的人民公社，并未杜绝国家对产权的侵犯。Yang and others （1992）指出了人民公社期间国家侵犯产权的几种形式。农村和农民的贫困，依然令人触目惊心。
农民对此的消极反应方式是留在集体劳动内怠工，积极方式则是扩大家庭经营。文贯中的数据显示，20世纪60年代中后期，作为文化大革命在农村地区大批资本主义的一个必然结果，是农业总要素生产率连续下降，在1972年达到历史最低点。1972年农业总要素生产率指数仅为1952年的72?22%，比1961年低5?8个百分点，见J.Wen （1989）。经过1972—1973年的短暂回升（批判了极“左”政策），1974—1977年间的农业总要素生产率又在批资产阶级法权的政策取向下一路下降，1977年的指数为74?2%，比1961年还低。James Wen ，（文贯中），1989.也就是在这一年，一些极度贫困而又面临严重自然灾害的地区，农民不再满足把从集体生产活动中“剩余的”资源投入家庭副业，因为这样做仍不足保证温饱；他们要以家庭经营的方式占有全部土地资源，但以承包产量作为交换。这就是又一波包产到户的由来。农民提出的包产到户三原则，表明他们同国家和集体做交易的考虑。同时也说明，包产到户是涉及国家、集体和农户三者间的合约。
有了20世纪60年代的经验，包产到户已经不能算制度创新，而是制度扩散和推广。但是，当安徽凤阳县农民把包产到户进一步变成包干到户时见陈一谘和孙方明执笔撰写的中国农村发展问题组的实地调查报告（1981），刊周其仁选编，1993a.，农民家庭对产量的承包发展成对地产经营的承包。包产到户的生产队，保留统一计划和统一分配，农户按照产量承包合约生产，年末超过承包产量的部分，由集体予以分成奖励。包干到户节约了集体对承包产量和超额产量的计量和监督费用，由农户承包集体土地，条件则是完成按土地常年产量应当负担的向国家的上缴和集体的提留。农民提出“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”的新制度安排，即把全部可支配的土地资源首先投入家庭生产，然后由农户在保证至少不损害国家和集体既得利益的前提下，增产归己。农民在底层的朴素创造，表明节约制度的运行费用，就不能回避产权安排的形式。重要的是，安徽、四川、贵州、内蒙古和广西等地的包产到户和包干到户，发生于1977—1978年间见中国农村发展问题研究组编（1981）。，也就是在著名的中共十一届三中全会之前。如我们将要看到的，正是底层把上层的政策调整拉向改革。
包产或包干到户无非是家庭自留地经济的一种扩大。但是，前者在一个关键点上不同于后者，这就是它至少要在一个生产队的范围里作出公共选择，如平衡不同意见，促成包地协议的达成，制定并保障新的游戏规则，以及共同保守秘密等。生产队长们在供给这些制度创新过程中必不可少的公共货物方面具有比较优势。例如安徽第一个包产到户的小岗生产队，就是在阎姓生产队长的领导下完成的，见陈锡文和马苏元的实地调查报告（刊载在中国农村发展问题研究组，1984，第1卷）。因此落后地区成为70年代农村改革的发源地，除了农民穷则思变以外，集体工副业太弱或完全没有，把生产队长们逼成包产到户的带头人，也是一个不可忽视的条件。
（三）土地私有化的困难
经过几十年农业社会主义改造，成年的中国农民仍然保留着拥有家庭私有土地的梦想。“土地就在那里，你可以每天看见它。强盗不能抢走它。小偷不能偷走它。人死了但土地还在。”“钱将被用光但土地永远不会。”这些是Fei 在20世纪30年代记录的江苏南部村民对土地的看法（1939：182）。理解这一点，是理解从农民革命为何发生到自留地为何生效的一个必要条件。在集体经济不足让农民温饱的地方，私有土地的梦想理所当然就更加强烈。只要自上而下的模式控制一放松，重新私有化的要求就会首先从底层提出。事实上，当包产到户还在秘密进行时，一部分农民就提出过他们的土地再私有化方案——“土地和山林回老家”，也就是恢复土改后地产的分配格局。1977—1982年间发生的这类事件，很少有公开报道。这既是因为不允许，也是因为农民通常不愿意把这个秘密的细节告诉外人。但是地方政府当时的一些文告和调查报告中，间接反映了这类现象的存在。例如，安徽凤阳县政府1980年的通告和青海省委调研室1980年调查报告等，均见中国农村发展问题研究组编（1981，322—333，221—230）。这些农民事实上把土改运动分配的地权，作为再分配地权的惟一合法依据了。
上述私有化遇到的第一个对手，并不是保守派官员（因为此时上层任何一派也还不知道村子里发生了什么），而是村庄里的另一组农民。土改毕竟是30年前的事情。从土改到包产到户，中国农村增加了3亿人口和约1亿个家庭。这批更年轻也更有生产力和争夺资源实力的人口和劳力，难道可能被扫地出门吗？在村庄一级，即使没有政治和意识形态的压力，激进的私有化主张也行不通。
修订后的办法也许是由全部现时人口平分土地。但这个修正案遇到的麻烦是要不要承认劳力和非劳力在分配土地时的不同权利。如果承认，也就是劳动力代表着一个比非劳力人口更大的分配权数，紧接着的麻烦是农民家庭的劳力人口比率变动以后，要不要重新分配土地。如果重新再分，等于没有私有化，或落得一个“年年私有化”的体制；拒绝重分，新的私产制如何顶得住各个家庭劳力人口比率变化带来的压力。
现在我们退回去，对全体人口一视同仁，一次性分完所有土地并颁发土地所有权证，然后允许农民家庭之间自由买卖租佃。这个方案的简洁性没有问题，但从哪一天起开始这场伟大革命呢？你定在任何一天，第二天将要生孩子的农民家庭都会反对。你可以说多数压倒少数，但在这类问题上少数永远比多数更强大。因为对马上要增加人口的家庭，即使在一个30户的村庄里只有一户，他可能争的利益是1，而对其余29户来说，每户只面临1/29可能的损失；29户联合起来要组织成本。你说民主投票程序决定，那么一定还有下一次。你说实行队长或总统的权威主义，那么吃了亏的农民要推翻的就是这位生产队长或总统，只要这样比买地便宜。讲来讲去要害有两点：第一，不同的农民家庭处在其不同的家庭生命周期，有不同的劳力人口比率，因此对于土地分配有不同的变化着的要求A.V.Chayanov（1986）根据这点认为苏联农村的农民分化，并不是阶级间的分化，而是不同家庭生命周期的农民家庭经济差别。；第二，把人口作为分配土地权利的依据，无论如何得不到稳定的产权边界。前面一点决定了土地私有化的程序困境，后一点则造成实质麻烦。早期改革时许多村庄都为上述公共选择的困难度过了许多不眠之夜。新的合约不但不能脱离连续的生产，而且必须在耕种之前签订。
包产到户而不是一步到位的土地私有化成为普遍的潮流，在村庄一级就有其深刻的理由。像我们后来看到的，无论土地承包权发展得多么接近私产和准私产，它总还保留着村庄社区作为最终所有者对付变动的人口对土地分配压力的某些手段。包产到户的安排承认承包上缴之余的私有权，这就开辟了不受人口平分传统纠缠的农民形成私产的途径。这是后话，眼下的当务之急是完成包产制的合法化。
（四）分权决策
不可否认，20世纪70年代末国家上层政治结构准备实行的农村经济政策调整，与农村社会基层已经发生的包产到户变革之间，有着不小的距离。文献表明，1978年底新制定的农村政策的基调是“休养生息”和加强基层自主权。前一方面的内容，包括提高国家的农副产品收购价格、减少国家统派购数量和扩大进口农产品；后一方面，再次强调生产队的自主权。这两个方面，都没有要在农村启动体制改革特别是产权改革的意思。著名的十一届三中全会关于农业问题的决议，明令禁止包产到户。这一提法，在一年以后的四中全会修订的决议案中仍然保留。这两个文件，均刊载在中国农业年鉴（1980，56—62）。
休养生息政策执行的结果，使国家获取农业剩余的水平下降到大体与传统的农业税相当。1980年农业提供的总积累360?74亿，扣除国家用于农村的部分，农业净流出资金278?62亿（冯海发和李微，1993），占当年农业总产值2180亿（Ztn ，1983，13）的12?78%（1977年同一指标为15?73%，1978年为14?05%）。这已低于1955年（12?83%），而仅略高于1952年（11?49%，数据同上）。但国家优惠农村的结果导致1979年的国家费用指数猛增到一个历史最高点（见图1），并带来持续的财政赤字。当时农副产品收购价提高，但向城市人口的销价维持不变，因此国家财政承担了购销价倒挂的补贴。这笔在20世纪80年代日益增长的开支，没有计入图1及附表2的国家农村费用指数，因为这反映的是国家与城市居民的关系。
生产队自主权引发的问题更加复杂。第一个麻烦是，生产队的经营活动在多大程度上可以被允许摆脱国家计划的控制；第二个，生产队是否有权改变自己的产权形式。这一个简单口号，几乎挑破所谓集体所有制的全部虚幻。安徽小岗生产队的包干到户，就是生产队的一致决定。但是，它合法吗？
没有人可以直截了当地回答本问题，因为从来没有一部法律记录生产队的权利和调整权利的程序。在习惯上，虽然比较制度学家发现中国的计划程度远低于苏联，但在经济组织和产权形式方面，中国的中央集权程度相当高。特别是农村所有制问题，向来只能由中央和中央主席定夺。在20世纪50年代早期和晚期，邓子恢和彭德怀分别都是中央和国务院领导成员，但他们都因为在农村问题上与中央主席毛泽东的分歧，而再也没有发言权。而按照1978年底党的最新决议，如上文所引，包产到户仍在明确被禁之列。由当时的中央来统一完成对包产到户的合法化，是不可能的。
产权安排是通过预期来影响人们的经济行为的Demsetz 1988，104.，因此它从一开始就有合法化的要求。如果一种产权安排本身是非法的，或者人们预期它随时可能被取缔，那么这种产权使当事人行为机会主义化，就不足为奇了。困境在于，不合法的产权创新可能导致掠夺资源的后果，而掠夺资源的“产权”安排更不可能被合法承认。这是社会主义产权改革的真正难点所在。社会主义产权改革非常容易走向激进主义，可能与此有很大的关系。无论农民还是社区精英的个人理性，都不足以完全解决这个难题。
中国农村改革的主要经验是分省决策，也就是各个行政省可以用省的政治资源，经过省的政治程序分别决定是否合法承认包产到户。分省决策的合法依据是中共十一届三中全会决议中强调的地方积极性和实践检验真理标准的新思想原则，另外，省领导人的资历以及他与中央领导集团的关系对省级决策的强度有重大影响。众所周知，首先是安徽、四川、贵州和内蒙古这样一些贫穷的农业大省，为农民地下半地下的包产到户提供了政治保护和给予合法承认。以安徽为例，小岗生产队的包产到户，引起凤阳县城里的大辩论，最后安徽省委常委到小岗现场调查并决议可以试行。这并不是偶然的。在中国，自然灾害的分布是不均匀的，农村人口的比例和经济发展水平在省之间也大不相同。因此，每个省面临完全不同的饥荒概率、救灾压力和相应的政治风险和责任。发达省份也许不值得在包产到户问题上为天下之先，但落后省份却发现这正可以解他的燃眉之急；正如落后省份不会在一开始就热中于为社队企业请命，而发达省份却早就乐此不疲。简言之，各个省份面对基层自发的产权创新有着不同的约束结构，因此他们可能提供不同的政治保护。
分权决策使新产权安排完成了局部合法化。对中国农民来说，县政府——更不要说省政府了——当然就代表着国家。这就显著增加了农民对他们发明的新产权合约能够被执行的信心，从而降低了产权制度变迁的风险，增加了局部成功的示范效应和地区之间体制改革竞争的可能性。中国改革的渐进特征不仅仅表现为时间上的继续，而且表现为空间分布的不均匀。经验表明，分权决策是中国这样一个大国产权制度变迁中不可缺少的关键环节。分权改革方针在1989年以后受到国内一些著名经济学家的批评。代表作是吴敬琏在1989年12月发表的文章，此文对前国务院领导人的经济改革“举措失误”提出系统批判，其中一个重要内容，就是该领导混淆“行政性放权”和“经济性放权”的区别，导致市场割据和宏观调节的分散化，导致“诸侯经济”。吴文是按照学术商榷的风格撰写的，读来确有一种挑战权威大人物的道德勇气（作者特别题注此文系“根据作者1987年6月9日，1988年7月1日和1989年1月11日在中央党校作报告整理而成的，”见51页），虽然此时被批评者已经不可能公开回答任何批评了。此后海内外华文报刊持续抨击“诸侯经济”。相反见解的代表作见李湘鲁1990年在美国知识分子杂志上发表的文章，他认为要改革计划官僚体制，必定要先分解之，而没有办法依靠中央计划官僚体系来动员和推进改革；惟有分权改革方针，才能在全权主义的体制内看到启动改革的社会机制。农村改革的经验表明，幸亏当时有分权方针的“举措失误”，否则，最大的可能是直到今天我们还在人民公社的框架里打转。
（五）地方合成的中央政策
局部合法化还不等同于全局合法化，这个差别包含着一定的风险。1961年安徽的包产到户也率先得到省第一书记曾希圣的赞成和中央领导人包括毛泽东的默许，但饥荒危机一过，曾却为此受到批判和撤职（见薄一波，1993，下卷）。因此包产到户初见成效之后，率先改革的省份要求包产到户的全局合法化。在这一点上，地方政治利益与新的产权安排高度一致。1980年中央召开各省区第一书记会议，重新讨论包产到户，此时距上一个禁止包产到户的中央全会还不到一年。
西方研究中国决策过程的政治学家注意到，有各地领导人参加的中央工作会议意义重大。K.Lieberthal and M.Oksenberg 1988，29，152.但是以往多数这类会议并不改变决策的自上而下的性质。1962年的7000人大会是个例外，主要从各个决策层面总结1959—1961年的严重教训。1980年的这次会议带来一个新的特点，即各地都力争把本地的经验写进中央政策，即力争自己的模式的全局合法化。由于当时各地经验的差距甚大，地方立场各异，以致很难达成一致意见。激烈的争论甚至从会场延伸到饭桌。支持包产到户的贵州第一书记池华卿有一次在席间对持反对立场的黑龙江第一书记杨易辰说，你走你的阳关道，我走我的独木桥。不料一语中的，提供了多种模式并存的解决思路。最后，会议通过的政策文件允许生产队实行多种责任制安排，其中包括包产到户。这就是1980年75号中央文件。关于这一新政策文件的制定背景，见杜润生在制定这一政策文件的各省市自治区第一书记会议上的讲话（杜润生，1985，1—9）和吴象的文章（1980）。这等于修改了中央的原来立场，完成了包产到户在全国范围的合法化。
1980年决策模式最重要的贡献与其说是其内容，还不如说是其程序。不同的地方利益和主张，可以在中央决策过程里讨价还价，并最后合成一个新的中央政策。围绕产权创新的中央政府与农民两极之间做交易的模式，发展为“农民—社区—地方—中央”多极之间的谈判、沟通和“交易”。我们不必过高估计这一决策模式的制度化程度。但从长期角度来看，这里包括了重建国家与社会关系的要素。关于程序在变革过程中的重要性，见季卫东（1993）。
（六）分步渐进的交易
农民紧接着要求新政策的长期化，因为他们担心这次农村政策调整很可能仍旧如同20世纪60年代初期一样，仅仅只是一个短期的“权宜之计”。历史经验表明，如果国家仍然主导农村社会，那么调低了的国家租税，可以因为经济恢复而重新调高；下放的权力，也可以因为各种理由而重新回收。农民和社区精英一方面对国家的农产品提价和允许包产到户政策作出增产的反应，另一方面交替使用叫喊和退出两种策略，迫使国家的改革政策长期化。这里一个关键的事实是1978—1982年期间全国化肥施用量年平均递增14?4%（ZTN ，1993，349），似乎可以证实当时许多记者、地方官员、农学家和政策调查人员关于农民怕政策变而从事“掠夺地方经营”的报告。短期行为通常总要受到谴责，但是为什么不把农民的短期行为看作对短期化的制度约束的一个理性反应呢？更重要的是，农民短期行为指示着短期约束之所在，并迫使改变短期约束结构。这个论点同样适用于对改革过程中其他寻租行为（rent seeking）的分析，许多人谴责寻租行为，完全忽略了寻租在制度创新中的作用。1984年初，中央政策文件明确了土地承包期应在15年以上；为了同长期承包制相适应，同一文件还允许土地承包权的有偿转让。中共中央关于1984年农村工作的通知，见马克伟主编，1992，133.
（七）交易产生的所有权
包产到户的合法化和长期化，在农户手中累积起日益增多的归属他们自己的经济资源。这部分缴完国家和集体“定额税”之后的剩余，最初只够用来满足农民的温饱，但随着时间的推移，在一些地区的部分农民那里，拥有了可以投资的经济资源。如果国家按照社会主义的经典要求，对这部分资源再推行国有化或集体化，强行采取国家计划控制，那么国家等于单方面撕毁包产到户合约；反过来农民也可以不履行交够国家的和集体的承诺，其结果是当时国家的政治结构所不能承受的（否则国家不会接受包产到户）。另一个可能的选择是按私产制度来安排农民“自己的”资源，通过市场加以调节。这样可以保障包产到户制对农民的刺激，同时提高农民自有资源的社会利用效率。整个20世纪80年代，国家在确认了包产到户体制之后，农村经济政策的基本走向，就是在农民自发的制度创新推动下承认农民自有资源的私产制度。此期间，国家一再缩减计划收购的品种和数量（1983—1984年），改统派购为合同收购（1985—1987年），宣布农副产品完成国家收购后可以自由交易（1979—1985年），允许私人长途贩运（1980年）、期货交易和农民进城经商（1984—1985年）；国家宣布改革农村供销社和信用社体制，恢复其民营性质，并重新实行股份分红制（1983年）；国家允许私人投资大型生产资料和创办个体资本（1983年），默许并进而正式承认雇工超过8人以上的私人企业的合法地位（1981—1987年）；国家鼓励农民从事非农业活动（1979—1984年）、开放小集镇和中小城市的就业和创业（1984—1985年），进而改革了大中城市国营企业的招工制度，对农民工开放城市劳动力市场（1986—1987年）。这里提及的政策和法律文件，可以在历年的中国农业年鉴中找到。在英文著作中，Yang，X.Wang ，J.and Wills ，I.（1992）的论文对这一时期的农村改革政策和法律，作出了出色的整理，虽然他们按文件提法对政策制度环境作出的计量，在我看来还有待改善，因为文件有时落后于真实生活，有时又并未被完全执行，因而不完全等同于现实的制度约束。在这一时期，“集体资本主义”即原社队企业获得更充分的合法性肯定。发达地区的地方政治权力结构，在财政地方包干制下，对社队企业提供了最充分的保护并为其获得中央政策的承认出力。这个过程与落后地区保护包产到户，是一致的。国家仍然限制私人的金融和土地入股活动，但对集体则是开放的。最重要的是，集体可以向私人出售牌照，使那些对国家政策心存疑虑的私人资本活动得以顶上集体的牌号进行。大体到80年代末，中国农村完成了一场也许有史以来最伟大的商业革命，其制度基础则是集体公有土地的农户承包制、“集体资本主义”的企业制和农户及个人的私产制。总之，自50年代被国家剥夺走的剩余权机制，现在以多种形式重建于农村社会。
（八）全面退出与稳定性
新的政策和制度安排，强化了农民的退出权。现在农民控制着农产品的生产和初级分配，如果国家单方面破坏包产到户合约，等于授权农民收回上缴承诺，即退出游戏。农民不但可以携带资源，退出某个农产品品种的生产，转向另一种生产，而且可以转向工业、建筑业、交通运输业和服务业。农民还可以从他不满意的市场交易中退出，转向只为自己家庭的消费而生产。例如，每个农户平均多储备200斤粮食，全国的粮食市场就会因此减少360亿斤的供给。这个事实构成1985年以来粮食购销体制改革的基本动力。最后，最有生产力的那部分农民现在可以退出农村转入城镇。这就是说，农民的局部退出权已经发展为全面退出权。农民的全面退出权增强了他们讨价还价的力量。人们到处看到，农民正在产权和组织的市场上为强化自己的权利喊价，正如他们在产品和要素市场上正在为自己的产品喊价一样。
同样道理，农村社区对国家的谈判地位也上升了。由于社区经济拥有较大的起始规模和较强的人力资本，因此社区购买保卫自己产权的实力更强，或者反制侵权行为的办法也更多。由于地方财政利益与乡镇企业的发展息息相关，发达省区的地方政治结构成为乡镇企业的保护层，正如落后省区早先热中于保护家庭经营一样。在发达地区和其他地区的发达乡村，社区经济构成农村社会的组织中坚。
在改变了的国家和农村社会关系的背景下，新的产权安排包括着自我保护的机制。当然，新产权的合法化并在实施中受到保护，仍然是国家不可被替代的职能，但现在当国家有效地这样做时，它会得到社会增加长期财政上缴的回报。反过来，当国家重犯侵犯有效产权的错误时，它会受到社区和农户的有力反弹，并为此蒙受财政损失。简言之，国家再也难以单方面为所欲为地改造社会，特别是改造产权。最近的一个证据是，1990—1991年间北京个别领导人发起再版的农村社会主义教育运动，不了了之而收场。至此，20世纪70年代末开始的农村经济政策调整，已经演化为一场难以逆转的产权改革。这既不是单方面因为国家决策的英明远见，也不是单方面因为农民和社区精英的自发努力，而是国家和农民双方围绕有效产权制度的重建，在分析决策的架构里分步进行了一场长达10年的对双方都有利的交易。
（九）总的图景
改革以来，中国农村的产权结构已经发生了根本性的变化。表1列出了作者根据国家统计局1993年公布数据对目前农村总资产结构的估算。如果这个估算可以被接受，那么目前中国农村的总资产（95196?12亿元，1992年）中的77?29%为集体的地产（耕地和山地）和企业资产，22?71%为农户私产；而全部集体资产的95%以上已长期承包给农户和个人经营，仍由集体经营的部分不足4%.
这个新形成的产权结构，包含着一些极为重要的特点。首先，由农户和个人长期承包经营的社区集体资产，占据全部农村资产的70%以上，构成目前中国农村生产活动最主要的制度形式。Coase （1992）强调他和其他制度经济学家研究的正是有关生产的制度结构（The institutional structure of production ）。这部分承包经济的制度特征是社区集体与农户之间就如何利用集体资产而达成的一种合约。承包经济的最终所有权，归属社区集体；但利用和支配的权利，则归农户和个人。但是，承包经济几乎到处都是因地因事因人制宜。它服从的是地方化的不同利益主体之间的力量平衡，而不是一致的体制规范。
其次，承包经营的产权合约本身是变化的。20世纪无论80年代早期形成的土地承包制和中期形成的集体企业承包制，都发生过和发生着重要的变化。例如，土地承包制从短期变为长期（最近中央政府政策文件已宣布可长达30年）转引自杜鹰和袁崇法（1993）。，并在一些落后地区消除了按新增人口不断重分承包地的早期安排早期包产到户并未排除农户家庭因人口变动而重新调整承包地的权利，这引起土地承包的内生不稳定。贵州湄潭最早进行消除此种权利的制度创新，那里的办法是由地方政府提供低息贷款支持农户开发荒山荒坡，交换农民增加人口重分土地的权利。笔者曾认为这是包产到户以来最重要的改革创新，因为它试图解决人口和土地利用中的一个由来已久的不良循环（见周其仁和刘守英的调查报告，1988b ）。这个办法现在引起许多其他地方的兴趣和仿造（见杜鹰和袁崇法，1993）。；另外，土地转包权被合法化并在一些地方发展为土地承包权市场例如山东平度县的经验，见国务院发展研究中心农村部土地制度课题组，1990.，乡村企业的承包制，则发展为合作股份制杜鹰和袁崇法，1993.，它同农村社区基金会的发展结合在一起，可能引起农村产权制度的进一步创新。陈锡文，1992，1993.可以预料，随着农村经济要素流动性的加强，承包产权还将进一步演化。这些实际的变化与农民要求“政策不变”的呼声和政府对此所作的允诺，正好相辅相成。后者要求的是防止重演自上而下用政治手段制造和改变产权，而前者则表明交易环境的变化调整产权合约需要。重要的是，大体从80年代后期开始，农村新产权结构制度化和法制化的要求提上了改革的日程。这当然不是把最完满的产权形式写成法律文书了事，而是通过法律形式记录已经通过交易形成的权利，同时增加保护有效产权的手段和侵犯产权的成本，并在此基础上形成利益当事人之间修订产权合约的程序。
表1
1992年中国农村资产结构1234数量资产估值比例Ⅰ?农村总资产9519612亿元100?00%Ⅱ?集体产权集体经营3434?16亿元3?61%2?1耕地①419?31万公顷2201?59亿元②2?31%2?2山地182?31万公顷277?89亿元③0?29%2?3企业固定资产约30?4万个④517?18亿元⑤0?54%2?4企业流动资金812?76亿元⑥0?85%2?5企业债务367?86亿元⑦-0?39%2?6集体净存款⑧-7?4亿元-7?4亿元-0?01%Ⅲ?集体产权农户承包经营70138?25亿元73?68%3?1耕地12096?19万公顷63510?99亿元66?72%3?2山地1823?09万公顷2778?94亿元〖〗2?92%3?3企业固定资产约121?6万个2068?72亿元2?17%3?4企业流动资金3251?04亿元3?42%3?5企业债务1471?44亿元-1?55%（续表）1234数量资产估值比例Ⅳ?农户产权私人经营21623?71亿元22?71%4?1农用固定资产⑨1114?32亿元1114?32亿元1?17%4?2企业1927?2万个1007?82亿元〖〗1?06%4?3私人住宅126811?95万间14349?03亿元15?07%4?4净存款3107?8亿元3107?8亿元〖〗3?26%4?5现金和其他金融资产2044?7亿元2044?74亿元2?15%注：①1992年全国耕地总面积，国家统计局公布为9542?58万公顷（即14?3亿亩），但同时注明此数偏小（ZTN ，1993，332）。据同一册ZTN （1993，356、357），1992年农户家庭平均每人经营耕地面积0?1373公顷（2?06亩），山地0?022公顷（0?33亩），以当年农村总人口91154?4万计（ZTN ，1993：329），全国耕地为12515?50万公顷（18?77亿亩）和经营山地2005?40万公顷（3亿亩）。本表用后一种数计全国土地。
②耕地的资产估价办法如下：以地租率占农业总产值的40%计，1992年地租总额约为3633?88亿（ZTN ，1993：333），另以当年向农村个体户的贷款率11?23%计（ZTN ，1993；671），扣除当年物价指数5?4%（ZTN ，199，237），真实利率约为5?53%；因此地价总值约为65712?12亿元，以12515?50万公顷耕地计（见注1的说明），平均每公顷为522505万元或每亩3500?33元。
③林地地价以地租占林业总产值（1992年为422?61亿，ZTN ，1993，335）的40%计，共169?04亿。真实利率以5?53%计（见注2说明），经营山地总估值为3056?78亿，全国经营山地面积约2005?40万公顷（见注1），平均每公顷15243元，或每亩1016?2元。
④乡村两级集体企业共152万个（ZTN ，1993，395），据估计，仍由集体经营的不足20%，其余承包给个人，或仅仅只是挂牌的集体企业。
⑤1992年乡村集体企业的固定资产净值为2585?9亿元（ZTN ，1993，397），这里以集体经营占20%计，承包经营占80%计（见2?3栏同列数据）。
⑥1992年乡村集体企业的流动资金年末占有量为4063?8亿元（ZTN ，1993，397），这里以集体经营占20%计。
⑦1992年乡村集体企业的银行贷款余额为1839?3亿元（ZTN ，1993，397），这里计入20%，其余计入3?5栏本列。
⑧集体净存款等于集体农业存款年末余额减贷款余额，这里只计入集体农业在信用社的净存款（ZTN ，1993，667），而不包括国家银行即农业银行的统计，因为后者没有分类，并且1992年的净额几为零（见ZTN ，1993，664），下面3?3项计算农户净存款的方法相同。
⑨这里包括役畜和产品畜，大中型铁木农具，农业牧渔业机械和运输机械，（见ZTN ，1993，35）。
村以下农民企业的资产没有统计数据，这里用农户生产性固定资产统计中的“工业机械”，“生产用房”和“其他”三项之和来反映（ZT，1993，354）。可以认为，虽然这里用的是原值而不是净值，但对农户企业资产总规模的估计还是偏低的（平均每个企业的固定资产值仅为5688?92元）。
见ZTN ，1993，323.
农户在农村信用社的净存款，1992年为2107?8亿（农户存款余额2867?3亿，贷款余额759?5亿，ZTN ，1993，667）。农户在国家银行中的存款余额没有分项统计发表，仅有“农村存款”1409?42亿元和“农业贷款”1448?72亿元（ZTN ，1993，664），不清楚其中农户的净存款余额。但当年全国居民储蓄存款为11544?7亿元，其中农民的部分估计占40%—45%，因此我们在信用社农民家庭净存款（2107?8亿）上加上1000亿来估计这个值。
1992年居民手存现金3407?9亿（ZTN ，1993，602），以农村居民手存现金占60%估此数。
再次，农户家庭及其自由联合的私产已占全部农村资产的23%.农民私产的绝大部分为私人住宅（占全部私产的66?4%），可用于生产投资的资产规模尚很小。但在整个农村产权结构中，农民私产成长最为迅速。笔者曾估计过1985年农村资产结构，当时农户家庭私产未计入私营企业部分约为7000亿元，加上各种私人企业的资产220亿，共7220亿元。当时估价农用地产，用的是名义利率而不是真实利率，因此地价被低估了。用真实利率重估的结果为农用地价值约50000亿，而农村总资产约为60000亿。因此当年农民私产约占农村总资产的12%（见周其仁，1987，刊发展研究所综合课题组，1988：65—80）。自那时以来，农民私产增长了近3倍，年平均16?97%，快于非私产年平均增长速度12个百分点。农民私产，主要形成于承包经济的剩余增量，即“剩下都是自己的”那部分，因而以承包经济为其历史前提。另外，在实际经营中，农户私产和承包经济浑然一体，即都由农户和个人来决策、控制和支配，只不过遵循不同的合约分配产品。这两点，决定了今天中国农村私产与社区公产之间的密切关联，或者反起来说也一样。但是，农民私产在法权上并不依附于集体公产，而具有一种独立的地位。例如今天一个农民可以完全退出承包经济，但这并不意味他因此必须交出他的私有财产。因为他的私产不是白白得来的，他完成了对国家和集体的承包上缴，并为形成私产花费努力，承担风险和责任。在这个意义上，今天中国农民的私产已经不同于土改后形成的私有土地制。这里没有国家组织大规模群众政治运动对个别农户的恩赐，也就没有国家意志任意更改产权合约的历史理义性。
最后，中国农村新的产权形式，包括承包经济和农户私产，是随着其执行和保护系统的发展而同步成长起来的一种权利结构。或者用Alchin（1972）的话来说，农村产权的硬度是在其保护构造成长过程中逐步提高的。现实的情形是，并不是国家单方面主动提供了一套执行和保护有效产权的系统，也不是农村社区和农户自己仅仅依靠村庄习俗或其他自费的安排，而是经过“中央政策—地方政府—农村社区—农户”之间一系列分步达成的交易，首先最大限度地排除国家对农村社会产权合约的侵犯，其次增强农村社会内部资源利用的排他性。这个双重意义的排他性制度安排，至今也不是依靠成文法律及其执行机构，而主要依靠尚未法制化的信息沟通、谈判、讨价还价，特别是事实上的退出权。因此，与通过政治运动分配产生的产权不同，交易产生的产权，只能由交易双方的互相制约和制衡来执行和保护合约。好的交易会使双方不吃亏。不吃亏的交易才能长久，长久的交易才需要并有可能供应制度化的规则。许多人习惯于免费制度或规则的思想。例如，Bater （1990）提供了一个博弈论模型说明尼罗河上游养牛人之间产权秩序的建立。在这个模型中，两个养牛人家庭在没有仲裁者的情况下，总是理性地选择攻击对方的策略。这种导致资源浪费的“囚犯博弈”结果，在引入了能够制裁攻击行为的第三者后才被改变。问题是，这位第三者在B 的模型中没有消耗任何资源，而在生活中，制度、秩序和规范都不可能是免费的。因此，在改革进行了十几年以后，人们才可以有把握地预料，中国农村多种产权合约对法律服务的需求将大幅度上升。
五、结论性评论
本文把中国农村改革看作是围绕产权重建展开的制度变迁。经典社会主义农业改造的理论和实践，试图消灭农民产权即剩余权的激励机制来加快国家工业化。这个模式的失败，表现在经济效率低下和人民生活水平提高缓慢，更表现在体制运行费用高昂和自我调整机能的僵化。在这个模式下，国家侵入乡村社会生活的一切领域，直接控制和指挥一切农村经济组织。这不仅导致农村社会活力的窒息，而且也损害国家职能的正常发挥和政治机构的合法权威。
当社会主义农村体制需要改革的时候——它往往是长期的慢性体制病，随机的突发性灾难和上层政治危机的复合结果——它发现自己陷于真正的困境。
这里的问题不是尼罗河上游两个养牛家庭如何寻找一个免费或不免费的中间人，以避免互相攻击策略对双方带来的浪费；这里的问题也不是加拿大东部的狩猎部落，在皮毛价格上涨的时候，如何划定狩猎范围以避免“公共的动物资源”过快灭绝；这里更不是私有财产的伟大原则早已深入法律和习俗的美国，只是由于比如说飞机的发明而带来噪音侵犯，需要解决预先的产权合约中没有或不可能写入的权利纠纷。
社会主义产权改革面对的至少是一个North 难题，即拥有暴力潜能的国家为什么和怎样严守保护产权合约的边界，或者反过来，私人为什么和怎样能够防止国家的越界行动。这个问题，在成熟的当代西方制度文明的表层已经消失，只有在其早期的大制度变迁史中才可能找到答案。
但这仍然不够。因为真正的问题是，被战争、国家工业化和改造旧中国的伟大志向造就的强大国家，已经侵入乡村社会，并保留了制造、改变和剥夺农民所有权的长期记录。在这种情况下，存在的问题包括：一方面，国家对产权的政策为什么以及怎样改弦更张；另一方面，农民为什么和怎样才能预期国家新政策将是长期稳定的，并以此作为约束自己履行与其他私人合约的基础。一句话，这里面临的问题是在国家职能曾经被过滥利用的约束条件下如何重建产权秩序特别是转型期的产权秩序。
这就是问题所在。中国农村改革在回答这个问题时创造了一些朴素的经验。正如我们已经看到的，产权改革的胚胎在人民公社时期就已经形成，这就是生产队自主、家庭自留经济和社队企业。开始它们只能靠部分退出权保护自己，躲避国家政治运动的急风暴雨。这些初级权利的生命力如此顽强，以至于可以影响国家控制农村经济的费用—收益结构，并在自然灾害和其他偶发因素的配合下，迫使国家的农村经济政策调整和退却。然后农民表示热烈拥护其实是他们自己发动的改革，承包了几乎全部公产，并用上缴的剩余形成私产。多数产权创新首先在地方完成局部合法化，当制度创新显著见效于经济增长时，这些地方的创制权得到巩固，并进而改变中央决策的政治平衡和完成全局合法化。正是在这样一套构架下，一次性的短期交易发展成多次性的长期交易。正是在多方参与的交易中，人们交换信息，平衡利益，培养预期和校正合约行为。不到10年时间，国家控制的集体产权模式完全改观，被承包制和私产制混合的新产权结构取代。这是20世纪80年代以来农村经济增长和结构变化的主要制度基础。按不变价格计算，1980—1992年间农村社会总产值平均每年增长14%，人均纯收入每年递增6?16%；在同一时期，农村每年增加约500万劳动力转向非农产业。农村社会总产值数据ZTN ，1993，333；物价数据ZTN ，1993，238；农民人均纯收入数据ZTN ，1993，312；劳动力数据见ZTN ，1985，224和ZTN ，1993，330.考虑到这几个数字反映的是9亿多人口的经济活动，覆盖世界总人口的1/6，农村改革的经验有理由受到重视。
中国经验最重要的内容也许是，改革同时兼顾新产权合约及其执行和保障系统之间的互相配合，避免产权创新孤军奋进。与西欧早期的路径不同，中国农村新产权的保护机制不是依托“个人—市民公共领域”制衡国家，而是依托“家庭—村庄社区—地方政府”的联盟与国家之间正式和大量非正式的交易，改变了国家与社会的关系，为保护和执行经过初级界定的产权合约提供了条件。在此基础上，更为复杂的产权合约形式正在大量生成。我们已经看到证据，中国农村不但完成了社区公产承包制和农户私产制的重建，而且股份企业制、合作股份制以及其他多种多样传统时代闻所未闻的产权合约蓬勃发展。我们不能确切地断言未来10年中国产权结构的进一步变化，但它有可能继续自己过去十多年改革形成的传统，即更多地依托国家与社会之间的权利平衡，而不仅仅是上层政治结构这一种或那一种权力的平衡。无论如何，中国制度变迁经验与东欧及俄罗斯的经验，构成值得持续观察比较的一个对照。
注释：
*本文及其更早的一个草稿曾分别在UCLA中国研究中心召开的“社会主义农业体制转型：苏联、东欧与中国”讨论会（上海，1993年8月）和中国农业部农村研究中心召开的“九十年代中国农村改革和发展”讨论会（北京，1993年12月）上发表。作者感谢上述两个中心的邀请，感谢MacArthur Foundation和Ford Foundation对作者参加这两次会议的财务支持。会议的讨论使作者得益匪浅，特别要感谢杜润生，Philip Huang，Kathryn Bernhardt，陈锡文，杜鹰，林毅夫（Justin Lin），刘守英和James Kung的评论和建议。在写作和修改的过程中，与宋国卿，崔之元和罗小朋的多次讨论，对作者最为重要。当然文中的论点仍由作者自己而不是由上述任何机构或个人负责。
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本文原发表于《中国社会科学季刊》（香港），1994,(夏季卷)。后载北京天则经济研究所编《中国经济学—1994》，上海人民出版社1995年版.
