「标题注释」本研究是作者在与其他课题组成员在D 县所作的实地调查基础上写成的，因此，作者非常感谢课题组其他成员和当地有关人员的贡献。本文虽以D 县为分析对象，但并不是对D 县的一种挑剔，而是想借助于D 县的案例来透视当前中国行政结构存在的一些问题。

「作者简介」王春光，中国社会科学院社会学研究所研究员。北京100732

「内容提要」从上世纪80年代开始，为了适应社会主义市场经济建设，中国对行政结构进行了五次全国性的改革。但是，县乡行政机构改革并没有达到预期的效果，反而带来许多新问题。为什么多次改革并没有达到预期的效果呢？本文以西部D 县作为个案，以D 县近年来的行政机构改革情况为观照点，通过考察改革中县级行政结构的垂直关系和横向关系，来分析中国行政目前面临的许多现实困境，透视中国县乡行政机构改革中存在的问题以及可能的出路。

「关键词」县乡行政/改革/问题与出路

从上世纪80年代开始，为了适应社会主义市场经济建设，中国对全国行政结构进行了五次全国性的改革，但中国行政仍面临着许多现实困境：比如，一方面上级行政的政令得不到有效贯彻，另一方面上级行政对下级行政干预过度；一方面下级行政的信息难以上传，另一方面上级行政得不到准确的信息，以至于在上级行政看来非常完善的政策和制度设置却严重脱离现实，而下级的一些有效做法却得不到上级的支持；公众对行政的需求与行政向公众提供的服务也存在许多不一致性，有不少差距。这些困境都反映出中国行政体系在中国走向工业化、市场化、城市化和全球化的社会大转型中而出现的不适应性、不确定性。本文以西部D 县作为个案，企图从社会学角度，透视中国县乡行政机构改革中存在的问题以及可能的出路。

一、D 县的基本情况和本文的研究焦点

1.D县的基本情况

D 县地处西部山地与平原交界处，是一个工业欠发达、城市化水平比较低的县。

当前，该县领导认为，他们面临的最大挑战是，在区域差别越来越大的格局中如何迅速地改变落后的经济发展局面。但是，我们认为，该县具有同等挑战性的难题是，在经济还不够发达的情况下要解决社会转型和市场发展中出现的各种社会问题、公共管理和服务问题等。摆在D 县面前的是比以前更少政策选择的境况：与改革开放初期相比，仅仅“一靠政策、二靠机遇”，已经不行了。D 县已经没有了“减二免三”的税收优惠权力，也没有了大规模的土地征用审批权力，而周围各县市争相招商引资，竞争相当激烈。这显然是对D 县党政的重大考验。

欠发达县市的另一大劣势就在于行政能力弱，而要解决的社会问题、公共服务问题、基础设施问题则更多、更急迫。在调查过程中，我们看到，D 县不仅仅要解决工业化问题，还要解决向市场经济转变而出现的计划体制遗留问题（比如下岗职工的就业和社会保障问题），以及在推进工业化的过程中如何处理好各个阶层的利益关系、乡村社会向城市社会转变、农村社会现代化等问题。更概括地说，D 县站在工业化初期，而要面对许多前工业化时期和工业化中后期乃至后工业化时期碰到的社会、政治和经济问题。这进一步加重了该县行政的历史担子。

2.研究聚焦

正如一个人要挑得起重担，必须要有一副健壮的身板，在应对历史和社会挑战的时候，一个县的党政就如一个人的骨架，能否承受得起这样的挑战，十分关键。县级党政机构改革由此受到重视。本文的研究焦点不在于是否需要推进县级行政改革，而在于如何进行改革，当前的改革是朝着增强应对历史挑战的能力方向进行，还是相反？

需要指出的是，本文讨论的是大行政概念，不仅仅指政府系统的结构，而且还包括党的系统、人大和政协系统的结构。为什么要研究大的行政结构概念呢？因为中国还是一个总体性的行政社会（通常称为官本位社会），虽然党政有一定的分工，但是这种分工并不是很明确，县委、县政府、县人大和县政协等这些组织之间的关系以及它们各自内部的关系就构成了这里所说的行政结构。

任何行政结构具体地体现在垂直关系和横向关系两个层面。就中国全国的行政结构而言，D 县行政只是这个行政体系结构中的一环。同时，县行政又有其独立的行政结构、任务和功能，特别是内部也有着复杂的行政关系，即横向的行政结构。这里就是要以D 县的情况来深入地探讨这样的垂直和横向关系以及对行政运行的影响。

二、D 县行政机构在垂直关系中的处境

中国的行政结构体系是世界上最为复杂的，不仅部门多、人员庞大，而且行政层级多。美国的行政结构只有三个层级：联邦政府、州政府、县市；日本的行政分四个层级：中央政府、县、市、町或区。而中国则有七个层级：中央、省和直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县、乡镇，如果排除其中一些不具有隶属关系的层级，比如副省级市与地级市、副地级市与县之间不是隶属关系，也还有五个层级：中央、省和直辖市、副部级市和地级市，县级市和县、乡镇。D 县行政就置身于中国如此复杂的行政体系之中，它的构成和运行也就直接受制于这个体系。

1.县行政结构由谁设计？为谁而存在？

县行政是中国行政体系中最基层的行政层级，它们直接向社会提供各种公共服务。按道理，公众对社会管理和公共服务的需求应该是县、乡镇行政结构改革和设置的直接依据，但是，中国实行的是上级领导和决定下级、权力高度集中的行政运行模式，县、乡镇的行政结构设置和变动是由上级行政按照它们认为的需要决定的，在很大程度上还是为了满足上级行政的需求。

下级的行政资源基本上掌握在上级行政手里，并通过垂直对口的所谓“条块”方式配置，与此同时，上级的行政任务是通过层层行政实施的，如果在下级没有相应的行政部门，上级行政部门就很难开展行政活动，更难以完成任务。这两方面相互依存，决定了中国行政结构的垂直关系性质。在这样的垂直关系中，D 县行政机构处于行政资源和活动的最末端。这从行政机构设置和行政结构改革两方面得到明显的体现。

中国大行政体系由党、政、人大、政协四大部分组成，这四大部分在D 县和乡镇都有相应的对应设置（除了政协在乡镇没有对应设置外，但是D 县在乡镇也设立了政协小组），更加齐律的是每个部门内部的设置基本上也是从中央到县乃至乡镇统一设置。党中央有常委机构，D 县也有县委常委，中央有组织部、宣传部、统战部、纪律检查委员会等，D 县也有对应部门，乃至在乡镇也有相应的组织委员、宣传委员、统战委员和纪律检查委员与之相呼应。政府系统、人大系统和政协系统无不如此。

影响D 县行政结构设置的不仅来自中央行政，还来自省和上级市两级行政，特别是直接的上级行政对本级行政结构有更大的影响。比如D 县的上级市委和市政府最近几年在大力推行该市“城乡一体化”建设，要求下属各县市区建立常设机构负责这一工作，D 县为此设立了“城乡统筹局”，这是一个与其他行政序列局相并列的一个行政机构。

另一个说明上级行政左右D 县行政结构变化的是行政机构改革。从上世纪80年代初以来，中国先后发动了五次行政机构改革，其中没有一次是由下级行政发动的。D 县作为行政最末端，只能按照上级行政的改革要求进行行政结构的调整。

2004年，D 县上级市为了更好地适应农村税费取消后的行政管理要求，又发动了本市乡镇机构的改革。这虽不是一次全国性改革，但也不是县、乡镇发动的行政改革。该市对这次改革作了这样的设计：一是撤并乡镇和村，D 县将原来的28个乡镇合并为20个乡镇；二是乡镇行政人员编制裁减15％到20％，D 县采用了退休、提前退休、离岗待退、辞职等方式裁减人员；三是实行“乡财县管”和“村财乡镇管”；四是推进乡镇书记“公推直选”的人事制度改革试点工作，D县目前已经在5个乡镇进行了这样的试点。

　　由此可见，在县行政结构的设计和调整、改革过程中，县行政的声音和作用是很小的，当然更缺少民众的声音和影响。整个改革过程是：上级行政认为现行机构不适应现实需要了，因此作出改革决定。但是这现实需要究竟是谁的需要以及民众的需要怎样体现，仍然是一个问题。这一点从行政的公共资源配置和公共服务上也许能找到部分答案。

2.上、下行政层级在资源配置与公共服务中的一体化问题

改革开放以来，中国一直没有解决好行政一体化困境问题。在2001年和2004年行政改革以及有关行政结构的设置中，D 县按照上级行政的部署和要求去做，达到了一些所谓的预期目的，比如县政府工作部门由原来的35个精简为23个，裁减比例为34.3％，全县7个党委工作部门和23个政府工作部门的内设机构由原来的317个精简到241个，裁减比例24％；各部门的领导职数有了明确的设置和限制，不像过去副职过多，没有明确的限定；县级党政群机关共分流了719人，乡镇行政机构分流了868人。这样的改革力度不可谓不大。在其他国家不可能在如此短的时间内进行如此大幅度的机构调整和人员分流。这得益于上级行政权力的集中和强力推动，也得力于县级领导和各部门的努力。但是，问题也就出在这里。D 县的行政机构、人员虽然得到了裁减，但是职能没有作相应的调整，有关配套制度、政策和财政支持没有落实，伴随行政改革而来的许多问题也就得不到有效的解决。

2001年前，D 县的行政机构也是根据上级行政的要求设置的。通过改革，县级行政机构减少了12个，但是问题在于上级行政对县级行政的职能要求并没有减少，而且上级行政的机构设置还多于D 县。在高度集中的权力资源配置下，D 县一方面必须承担着上级行政指派的各种任务，没有相应的行政部门和人员去完成是不行的，另一方面失去了对口单位，也就意味着失去了上级行政的各种资源支持。为了确保机构改革的实现，同时也要完成上级的其他任务以及获取相应的资源，县级机构改革只能采取一些“变通”办法：一是一些行政单位“事业化”。D 县虽然减少了12个行政机构，但是并没有取消这些机构，而是整体转为事业单位，它们仍然承担着行政职能，比如统计局、科技局、物价局、矿务局、文体局、房管局、园林局等都改为事业单位，它们没有执法资格，只能接受政府授权执法。二是启用事业单位编制人员弥补公务员的短缺。改革后，虽然行政部门的公务员编制减少了，但是每个人的工作量不但没有减少，反而增大，特别是随着经济发展，随着城市化推进，行政事务越来越多，增大了公务员的工作量。有的部门只有官没有兵，有领导却没人干活。结果怎么办呢？普遍的做法是起用大量的事业单位人员，让他们承担着公务员的职责，正如事业单位承担行政执法职责一样。

行政机构改革的最主要目的是降低行政成本、提高行政效率。这里涉及人员分流和在岗人员问题。为了降低人员分流的难度，D 县在行政机构改革中主要采用买断工龄自谋职业、退休、辞职和离岗待退等方式。其中离岗待退是最主要的方式，也最受欢迎，凡是符合这个条件的人都提出了离岗待退的申请。D 县乡镇改革共分流了868人，其中600多人是采用离岗待退方式分流的。这一方式之所以受欢迎，是因为这些人不需要上班，仍然按月拿工资，他们还可以享受与在岗人员同等的工资增长幅度，一直到他们退休年龄，然后可以享受退休养老待遇。由于在岗人员减少了，分流人员留下的工作要在岗干部做，使后者的工作量倍增，而工资和其他报酬却没有增加。这种机构改革带来一系列的问题，不仅严重挫伤了在职人员的积极性，而且在行政支出上也得不偿失。某镇的财政所连会计也离岗待退，因此没有人负责会计工作，结果不得不重新将她聘请回来，每月工资600元，同时她仍然享受着离岗待退的待遇。

为什么会出现改革与预期不一致现象呢？这需要从行政职能上作进一步分析。我们需要思考的是，为什么要降低行政成本？要提高什么样的行政效率？如果对这些问题没有一个详细、具体的答案，就开始搞改革，则有可能适得其反。行政具有资源配置和提供公共服务两种职能，这两种职能的地位不同将决定行政运行效果，出现不同的运行模式：一种模式是资源配置决定公共服务的提供，通俗地说，那就是有多少人力、财力和权力，就办多少事情，这是一种量力而行的运行模式。再一种模式就是资源配置服务于公共服务的提供，只要现实对公共服务有需求，就给予足额的资源配置。第三种模式就是资源配置与公共服务的提供不相一致，甚至出现严重背离的现象。这三种模式既受经济发展水平的影响，也与制度设置有密切的关系。在经济不够发达、行政财力有限的情况下，一般都采用第一种模式，即行政为公众提供有限的公共服务。当经济发展到一定水平，财政能力足以支撑起充分的公共服务，就可以由公共服务的需求来决定资源的配置。

第一种模式比较符合D 县的情况，D 县的经济发展水平还不足以支撑第二种模式，但是事实上，D 县目前所实行的却是第三种模式，即资源配置与公共服务不相一致。当然，这不是D 县自己所选择的，而是上级行政强加给它的。这种模式在D 县表现为：人事权、财政收入上收，事务下压；机构缩编，职能不调整，分流不减事。

乡镇机构改革带来的问题，那就更多。2005年D 县上级市推动的乡镇行政机构改革包括两方面的内容：一是撤并乡镇，D 县从原来的28个乡镇合并为20个乡镇；二是裁撤机构，减少人员。D 县乡镇编制裁减是按这样的比例进行的：三个乡镇合并为一个乡镇的，按15％到20％的比例裁减人员；两个乡镇合并为一个乡镇的，按20％到25％的比例裁减人员，实际操作中按最低下限裁减人员。该县的三个重点镇的事业人员编制减少到10个，其他乡镇只有6个。县政府将乡镇的一些职能（如农业、水利管理和服务功能）收归县有关部门，县有关部门在一些乡镇设立片站（或所）。这次改革的动机是好的，旨在适应农村税费取消后的行政管理要求，以便减轻乡镇负担，提高行政效率和服务能力。但是，正如上面指出过的，乡镇机构改革不但没有达到预期的目的，相反却带来许多负面的影响。关键在于，乡镇的事务没有减少，人员却减少了；人员减少了，但行政负担没有减少。另一个问题是，乡镇行政的一些职权被上收后，县级行政部门在一些乡镇设立各种片站，它们与乡镇行政又产生了一些管理摩擦。一个长期从事乡镇工作的干部指出，那些由县直管的单位和人员是这样的：“片站有10多人，行政执法大队8人。这些人的钱由县级部门承担。这样不好，两面都不管，县里不管了，镇里管不了。”

从以上的分析中，我们看到，在现行的行政垂直关系中，县乡两级行政处于相当被动的地位：资源配置权受到上级行政的严格限制，每次行政改革都在一定程度上加大了这样的限制，另一方面所要办的事情、所要提供的公共服务却在不断地增加。因此，县乡行政的效率并没有通过行政改革而得到提高，反而一定程度上在下降。

三、D 县的横向行政结构关系

行政体系内部存在的横向功能分配和协调、合作问题，同样影响当前中国国家与社会的关系以及社会运行。同级行政部门之间的关系本质就是权力与责任的划分和承担，也就是行政资源如何配置和公共服务如何实施。同级的行政关系也很复杂，就D 县来说，至少有这样四类：县四大班子关系；县属各部门的关系；乡镇与县属各部门的关系；各乡镇之间的关系。当然，这四类关系并不完全属于横向关系，内部也存在着上下等级关系，这种等级差别不仅指行政级别的不同，而且也包含着资源和权力配置上的不同和等级，所以，有些部门虽然行政级别相同，但是在资源配置和实际权力的使用上大不同，它们之间也存在等级之别，甚至存在支配与被支配的关系。这里从两个层面来透视这些关系：一个层面是权力资源和物质资源配置，另一个层面是功能关系。

1.权力的横向分配：D 县县级行政四大班子的关系

在中国的行政框架设置中，县级行政由县委、县政府、县人大和县政协四大系统构成，其中县委是县级行政的权力核心，县政府是权力的执行者，县人大是权力的象征和监督者，而县政协是权力的监督者。这里称之为“四权”。在县级行政，“四权”是失衡的。

人大的权力没有像制度设计的那么大，显得过小。县委书记一般都是兼任人大主任。跟上级人大的一个差别是，县人大没有立法权，更进一步削弱了县人大的权力。县人大也没有财政的支配和决定权，人大的行政开支还是向县政府申请划拨的。这些都制约着县人大规定权力的实施。

县政协的作用还不如人大。政协本身没有任何执法、立法权力，只是各界参政议政的机构，虽然政协主席可以列席县委会议，但在其他情况下只能通过提案，向县委和县政府有关部门提出一些看法。这样的四权格局一个明显的特点就是，一个县的社会经济发展好坏、快慢与县委书记一个人直接相关：一个能干、作风清廉的县委书记就能很快地带动一个县的社会经济发展，否则，这个县就会陷入各种各样的社会、经济乃至政治问题之中，老百姓的生活也会受到严重的损害。

县委与县政府之间的分工也不清晰。D 县一位领导深有体会地说：“越往底层，党政越是难分”。在不少县，县委领导班子不团结大多发生在县委书记与县长之间。按制度设计来看，县委书记和县长的行政级别是一样的，但是在党内县长兼的是副书记，因此要服从县委书记的领导。一般来说，县委书记既掌握人事权又掌握财政大权。D 县县委书记不仅抓党务工作、人事工作和社会稳定，还亲抓全县重点经济工作，即工业开发区建设、招商引资、城市经营、农业产业化等，其他工作则由县长去抓。

2.县级行政各部门的设置及其功能关系

县级行政的“四权”关系还体现在其下属各个部门之间，也就是县委系统部门、县府系统部门、人大系统部门和政协系统部门。值得特别指出的是，这些部门并不都是行政性质的，一些部门虽然承担行政职能但属于事业性质。

D 县的这四个系统下属有56个直属部门，其中党委系统有9个直属部门，县政府系统有24个行政部门，党政下属有22个事业局，人大和政协各1个直属部门。四大系统下属的二级事业单位则多达316个。这四大系统下属部门之间形成非常复杂的权力、功能关系，并不是简单的同级关系，基本上是进一步体现“四权”关系的载体和途径，它们在权力、物质资源配置和职能分工上形成这样的三个圈子：核心圈、中间圈和外围圈。

属于核心圈的部门具有这样的特点：对人力资源、物质资源和关系资源具有优先的配置权，并向中间圈和外围圈输送信息、领导，具有一定的调配权。属于中间圈的部门特点是掌握着社会公权，对经济建设、社会管理和公共服务有重要的支配权，在一定程度上承担着传递核心圈的影响力的功能，对外围圈有一定的支配和影响，特别是影响它们主管下的各事业单位。属于外围圈的部门按制度规定不享有公权，或者说不是行政执法部门，但是由于是行政部门下属或者是县直属事业部门，它们被授权去履行一些行政权力，因此，它们也被社会普遍地看作行政部门。有许多事业部门原先就是行政单位，在历史上曾经享有过辉煌的地位，进入过核心圈，比如粮食局。外围圈的许多部门承担着管理和提供专业技能服务的职能，比如科技局、畜牧局、矿业局等。

由此可见，从核心圈向外推，各部门的社会地位、政治权力、资源配置能力逐渐降低。这种行政结构圈层关系在现实中也存在许多问题。

第一个问题是部门设置缺乏科学依据。D 县为什么设24个行政编制部门呢？是现实的管理需要还是上级行政的要求？事实上是上级的政治要求决定D 县的行政编制设置。那么上级的政治要求是否反映现实的管理需要呢？在这里，我们见不到有说服力的决策依据。

第二，一些重要的管理职能得不到应有的重视。D 县将科技局、统计局、物价局等部门改为事业单位，意味着这些部门的工作并不重要。实际上，D 县的科技发展相当薄弱，对D 县的社会经济发展有着严重的制约作用；统计工作得不到重视，意味着党政决策难以建立在有效的、充分的、科学的信息基础上，无疑会影响决策的合理性。

第三，一些部门的功能与其性质有所不符。应由行政单位承担的功能却由事业单位承担，相比行政单位，事业单位没有了落实功能的执法能力，虽然可以授权，但是执行力度和效果不如行政单位，另一方面事业单位有更多的灵活性，落实公权的过程中更容易出现以权谋利的问题，比如多收费，就是很典型的例子。而行政改革并没有按照功能的需要来设置机构、配备人员，而是搞“一刀切”，按一个硬性要求（或指标）进行改革，而忽视了现实的功能需求，结果搞了改革，却没有机构能承担其功能，于是转向事业单位。

第四，一些部门之间的功能和机构重叠和错位，结果是该管的没有部门管，不该管的争相去管。最典型的例子就是，贸易局与其他部门（特别是技术质量监督局）的一些工作交叉重叠，造成部门之间扯皮。正如贸易局局长所说的：“部门职能重复、交叉情况时有发生。权责交叉造成管理矛盾。”而对有些问题，则没有部门去管，最有说服力的例子就是国有企业改制后下岗职工的社会保障问题，下岗职工认为他们的问题应由经济局解决，因为经济局是国有企业主管部门，而经济局认为这个问题应找劳动社会保障局。

第五，机构内部编制混乱，表现为三种情况：一种是在本单位上班，编制却不在本单位。另一种情况是混编现象非常普遍，即公务员、事业人员、工勤人员在行政单位共存，事业人员从事公务员的工作，而工勤人员可能是公务员编制。第三种情况则是领导多于普通干部。在不少部门，绝大多数都是领导，往往是领导手下无一兵一卒，结果则是有事无人干。

第六，一些部门的功能衰退而机构健全。随着市场经济的发展，原先一些管理计划经济的职能部门逐渐地失去了功能性需求，因而在现实中发挥不了什么作用，比如在县级行政中，计划局的功能越来越微弱，找不到定位，其所谓的许多工作完全由其他部门承担，似乎更有效果。

以上的所有问题都跟行政结构与功能的不一致性直接关联。改革开放以后，自上而下的绝对管理面临着市场经济的挑战，但是这种管理格局基本上没有改变，导致县级行政各部门之间的混乱和错位问题。不少县属部门首先是为了满足上级行政需要而设置的，所以，不管现实有没有需求，部门都要设立；不管现实有没有变化，原先的一些部门没有任何变化。由此可见，县级各部门的设置和关系已经到了需要重新定位和建构的时候了。

3.县属各部门与乡镇行政的设置及其职能关系

虽然乡镇行政的级别与县属绝大多数部门是平级的，但是县属部门行使的是县级行政所赋予的职责和权力，因此，它们可以管到乡镇行政，再加上更上级的行政部门，对乡镇来说，正是“上有千条线下有一根针”。乡镇行政作为中国最底层的行政，与农村居民的关系最直接，是代表国家直接影响农村居民的权力机构，因此，它们的表现如何，在很大程度上会影响国家的权威和合法性。与此同时，它们又是将国家的政策直接传递给农村居民的组织，它们肩负着非常重要的职责。所以，它们一方面要面对老百姓的直接抱怨，另一方面又要承受上级行政的责难。

乡镇行政是综合性机构，担当各种各样的行政功能，与此相比，县属各部门是专职性机构，每个部门担当一两个行政职能，从管理上，县属部门是行政具体分工的结果，而乡镇行政在职能上还没有获得具体分化，虽然乡镇为一级行政，但并没有像县行政那样完整，比如乡镇没有政协机构，又比如县级每个职能都有一个甚至多个部门承担，而乡镇行政中一个领导承担着多种行政职能。

在整个行政结构和职能演变过程中，县级行政在不断地上收乡镇行政的一些职能和权力，削弱了乡镇行政的综合性功能，使其变得残缺不完整，从而影响到乡镇行政的实施能力。一般来说，从乡镇收归的权力都落到了县属部门，比如土地权力收归到县土地局，财政权力收归到县财政局。在权力收归的同时，县级部门必须派人到乡镇去实施管理，因此在乡镇行政之外又多了一些县属部门的管理人员。这些人是由一些县属部门派来的，其人事权归县属部门，但是县政府又要求乡镇行政负责对这些人员的日常工作管理。实际上，乡镇行政基本上做不到对这些人的管理。某镇书记说，这些人上班经常迟到，工作怠慢，整天无所事事，但是，乡镇干部根本不敢管他们，他也要求乡镇干部少管这些人的事情，因为对他们管严了，担心他们对县属部门领导反映乡镇的其他什么问题，从而会影响乡镇工作。

4.乡镇行政之间的关系

一个县的乡镇社会经济条件大不相同，也会对乡镇行政之间的关系带来很大的影响。D 县以前有28个乡镇，2005年7月合并为20个乡镇，它们大致上属于三类乡镇：一类是丘区乡镇，经济条件是最差的，目前发展特色农业，这些乡镇行政在县里的影响力也就小很多。另一类是坝区乡镇，它们是全县工农业经济条件最好的，是最富裕的乡镇，因此，县里对这样的乡镇非常重视，其书记被县里赋予签单权，其他乡镇书记都没有这样的权力。还有一类是山区乡镇，由于发展旅游和出产中草药材，人口稀少，因此，其经济条件反而比丘区好，在县里的影响也比丘区乡镇行政大些。

各乡镇行政之间不存在互相影响的问题，其关系在于如何划分：究竟多大的乡镇行政范围是合理的。对于一些落后的农村，将乡镇合并并不一定是理想的方案。有的贫困乡镇在行政上被撤并后，反而成为被政策遗忘的角落，因此发展就变得更加困难。在原先还有乡镇行政设置的时候，上级政府会将一些扶贫资金或其他专项资金直接分给它们，而合并后，这些钱不是直接拨给它们，而由合并后的乡镇行政分配，这些地方的受惠就不如以前那么多。另外一个利益关系就是，各乡镇行政在上级党政那里的地位如何也会影响乡镇的发展。正如上面指出过的，D 县三类乡镇在全县的发展规划上是很不一样的，这也进一步决定了不同类别乡镇未来的发展进程和水平。

四、结论

行政结构既是一种资源配置结构，又是一种公共服务的供应结构。从1998年以来，中国行政结构在资源配置上出现这样的一种趋势：不论是人力资源、物质资源还是社会资本，都从下级行政向上级行政集聚，县乡行政作为中国行政的末端，在资源享受上处于相对弱势地位，自主权在减弱。与此同时，越是基层行政，也就越多地与民众接触，承载着行政向社会民众提供公共服务的功能，也就是说公共服务向基层行政下移，或者说事情往下压。从对D 县的调查，我们看到了这样的问题：D 县的资源配置更多地取决于上级行政，上级行政的要求决定了D 县的行政机构设置、人员编制和财政配置，这样就带出两个问题：一个是这样的配置和现实与D 县的公共服务需求不相一致，越来越多的事情要县乡镇去做，但是人力配置和经济资源配置却不能支撑行政部门的行动；另一个问题则是，资源配置与历史传统不相吻合，在过去十多年时间里，县和乡镇已经形成了不少部门，积累了不少人员，在短时间内是难以裁减的，但是行政改革要求大幅度裁减机构和人员，因此要么付出更多的成本去赎买，要么采用变相的方法去应对改革。结果是事业单位承担着行政职能，事业人员从事公务员工作，分流待岗不但没有减少行政成本，反而增加了行政成本，更主要的是损害了在职干部的积极性。

同样，尽管D 县在行政改革上作了很多努力，比如争取更多的资源为D 县的公共管理服务，但是，D 县各行政部门之间仍然存在着许多不顺畅、不合理和不经济的问题，比如机构设置重叠、功能划分不清等。当然最大的问题是对县和乡镇行政的职能定位不清楚，缺乏科学的依据。与计划经济时代不同，D 县已经步入了市场经济时代，但是与发达地区相比，D 县的工业化、城市化刚刚起步。如何在这样的社会经济发展水平下建构合理的行政结构，对D 县可持续、和谐发展有着非常重要的意义。为此，我们认为：

第一，行政机构改革和行政部门设置不应以降低行政成本为目的，而应以更好地提供公共服务为方向。在转向工业化、市场化、城市化、法制化过程中，需要行政机构提供更多的公共服务，并将公共服务向基层、民众延伸，不应将公共服务上收。在这样的要求下，D 县一方面应强化乡镇行政的公共服务功能，另一方面要加大对乡镇行政的人力资源、物质资源的配置。当然解决这个问题，仅仅靠D 县行政是不够的，必须要求中国行政结构和体制作大幅度的改革和调整。我们认为，今后几年仍是中国行政改革频繁时期。

第二，在县级行政，应该扩大行政部门之间的权力制衡机制，构建平衡的权力结构。一方面继续推进乡镇党委书记“公推直选”，另一方面扩大县人大对行政部门的制约和监督作用。

第三，当前中国急需制定行政组织法和相关的程序法，对行政结构和职能作出法律的规定，防止行政结构和职能随领导的变动而不断调整。频繁的行政改革，严重地损害了行政机构的严肃性，也损害了干部内部关系的稳定性以及干部的积极性。

总之，当前县级行政结构还是延续计划经济时代的模式，即按上级的计划设计出来，显然不适应县区的市场化、城市化和工业化这样的现实。这是问题的症结所在。要解除这样的症结，建立一个合理、规范、高效和透明的行政结构，迫切需要从法律上对上下级行政结构和职能作出明确的分工界定，这样才能使县级行政更好地服务于民众和社会经济发展。

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