内容提要：“懒政”是一种隐性腐败，严重损害政府公信力。“懒政”的制度根源是什么？文章认为，这源于当前针对地方官员的综合政绩考核制度与不同层级政府机构职能不配套。综合政绩考核中最重要的两项指标是经济和社会指标，而两者是冲突任务，经济改革上要“去产能”，社会保障上要保就业。“去产能”可能导致结构性失业，失业可能引发群体性事件。面对冲突任务，地方政府官员会顾此失彼，维持现状是最优选择，这就是“懒政”的制度根源。因此，要解决“懒政”问题，必须减少基层政府官员承担任务的冲突程度。要从纵向政府机构改革入手，重新调整各个层级政府间的任务分工，将冲突严重的一类任务由基层市县政府交给中央和省级政府承担。

关 键 词：“懒政”  政绩考核  机构改革　　shirking of government officials  government performance evaluation  institutional reform

“懒政”是一种隐性腐败，其危害性并不亚于显性腐败，不仅会阻碍供给侧结构性改革的推进，还会严重损害政府的公信力。“懒政”的主要表现如李克强总理所言：“为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办。”①“在其位不谋其政”，轻则墨守成规，重则推诿扯皮，效能低下。“墨守成规”意味着政府创新能力不足，无法用制度创新来推进改革，严重影响国家创新驱动发展战略实施。“推诿扯皮”的表现十分隐蔽，以前是“门难进、脸难看、事难办”，如今，“门好进了、脸好看了，就是不办事”②。2017年6月，国务院办公厅通报了一批“懒政”典型案例③，指出部分“懒政”官员行为极大地伤害了政府公信力。如果不解决“懒政”这种隐性腐败，十分不利于“我国反腐败压倒性态势的巩固和发展”④。

部分地方官员“懒政”的制度根源是什么？应该如何改革以破解这一难题？这是本文要回答的两个关键问题。“懒政”或“勤政”的根本决定因素在于政绩考核制度。2013年中共中央组织部改革了地方党政干部政绩考核制度，从以GDP为主的政绩考核制度转为综合政绩考核，降低了GDP权重，增加了就业、民生和环保等任务的权重⑤，各省市也纷纷出台了与此内容相似的政绩考核制度。“懒政”现象近五年表现较为突出，是否与此有关？内在的机理是什么？应如何解决？

本文拟对比以GDP为主的政绩考核制度与综合政绩考核制度的本质差异，基于多任务委托代理理论分析综合政绩考核制度与“懒政”的关系，并据此提出破解之策。本文的创新之处在于：第一，从地方官员政绩考核制度变化的角度去解释“懒政”现象，这不同于已有研究中从官员个体特征和组织环境特征的角度。第二，本文的分析结论是基于多任务委托代理理论，将地方政府官员视为一个代理人，代理人承担相互冲突的任务时，会降低努力程度。现有研究未区分官员承担任务间的冲突关系，仅从整体职责上分析官员懒政问题。第三，本文结论的政策含义是通过纵向政府结构改革来解决“懒政”问题。重新划分各级政府的事权，将冲突任务中的一类由较高层级政府承担，减少市县级政府的事权，增加中央和省级政府的事权。这既不同于已有政府机构改革研究中着眼于横向机构改革的大部制，也不同于基于财力分配事权的研究，本文是基于官员激励来划分事权。

本文接下来的结构安排如下：第二部分为文献述评，综述已有政治学和行政管理学中针对“懒政”的研究文献，并指出为何现有文献不能完全解释“懒政”现象；第三部分，对比两种政绩考核制度的本质差异，以此揭示“懒政”现象的制度背景；第四部分，运用多任务委托代理理论分析地方官员面临的冲突任务与“懒政”行为的关系；第五部分，提出“懒政”的破解之策——纵向政府机构改革，根据地方政府承担任务间的冲突关系来分配中央和省市县级政府的职责。

二、文献述评

“懒政”的原因是什么？现有研究主要从宏观和微观两个层面进行分析。宏观层面将政府视作一个整体，分析政府动机和行为的变化，侧重分析转型期国家治理中的政府与市场关系变化，主要运用政治学相关理论和方法。微观层面侧重官员个体的激励方式与官员行为的关系，主要运用行政管理学相关理论和方法。

在微观层面的分析中，现有文献主要关注官员个体的激励方式与“懒政”的关系。早期的“懒政”现象研究主要针对“瓮安事件”表现出来的官员“懒政”行为进行分析，认为“懒政”的原因在于官员的执政理念，忘记了“权力就是责任”的道理(刘铎，2008)。这个观点强调执政理念教育，但执政理念只能成为一种软约束，无法成为硬约束。还有学者从人力资源管理的角度分析，认为当前的反腐败工作强调作风建设，缺乏整体制度设计，容易成为口号宣传，政府官员缺乏实质激励，导致改革动力不足(倪星、王锐，2017)。这个观点指出了问题所在，但并未指出官员究竟缺乏哪些实质激励。从官员具体激励方式角度，还有以下研究：有观点认为，当前的地方官员“懒政”是一时的现象，与两个因素有关，一是反腐败导致的官员对未来预期不明，二是官员需要时间来适应政绩考核制度的改革(燕继荣，2015)。这个观点的正确与否有待时间来检验，即使正确，反腐败并非是一时的工作，已经成为一项长期工作，仍需研究“懒政”的破解之策。还有观点认为，惩罚和奖励力度过小或者不明确是官员“懒政”的两大原因(杨雨莲、张国清，2017)。这种观点难以解释“懒政”为何在近几年表现突出，因为惩罚和奖励不明确的问题长期存在。还有研究从官员个体特征和组织环境特征相结合角度，认为权力制衡结构和权力监督体制会以权力运行机制为中介，对“为官不为”产生显著正向影响，官员人格特质会对权力运行机制和为官不为的关系产生调节作用，公共服务动机和职业技能会对“为官不为”产生显著负向影响(文宏、张书，2017)。

在宏观层面的分析中，一种观点认为“懒政”与转型期国家治理中的政府与市场关系变化有关。具体而言，以前是与计划经济体制相适应的高度集中型国家权力结构，现在是与市场经济体制相适应的协同治理型国家权力结构。国家治理的转型强化了权力监督和追责机制，公共权力腐败的方式必然表现为从揽政到懒政，这是“特殊集团”成员作为理性“经济人”的必然选择(蔡立辉，2017)。这种观点将政府官员视为一个整体来分析“懒政”的原因，具有一定解释力，但无法解释“懒政”多发于地方基层官员的客观现实。另一观点认为“为官不为”现象有内外两类原因：内因包括官员价值观旁落与“权力瘦身”后的不适，激励失效与绩效不彰以及官员理念行动与改革现实脱节等；外因则是政治生态环境变化，以严厉问责和作风建设为代表(金太军、张健荣，2016)。有国外学者分析了政治透明度对官员避责的影响，政治透明度的提升会导致官员出于避责动机的“懒政”行为，也就是“不做不错”(Hood，2007)。还有研究认为官员的“懒政”是一种博弈策略，官员会根据特定事件和环境相机抉择(Hood，Jennings & Copeland，2016)。除此之外，还有研究分析目标责任制下中国地方官员行为的心理根源，认为地方官员会根据目标实现的不同阶段采取不同策略，“懒政”是策略之一(Mu & Jong，2018)。

现有的研究主要分析了地方官员“懒政”的环境因素和个体因素。这些因素在十年前就存在，为何“懒政”近几年才表现得如此突出？十年前“懒政”现象并未如此严重。这些因素无法很好地解释这一点，需要我们去寻找新的原因。本文认为，近几年基层地方官员政绩考核制度的变化加重了“懒政”现象。地方官员考核标准近几年有一个很大的转变，即从单一GDP为主的政绩考核转变为综合政绩考核⑥，正是这种转变加剧了部分地方官员“懒政”。具体而言，在综合政绩考核制度下，地方官员面临多项任务，且各项任务权重相差不大。当任务之间有冲突时，一项任务的完成会导致另一项任务绩效指标的下降，而两项任务指标都是官员的考核内容，且权重都不小⑦。因此，官员的理性选择是降低努力程度甚至“懒政”。举例而言，政绩考核指标中的经济指标和社会指标是冲突任务，经济改革上要“去产能”，社会保障上要保就业。“去产能”可能导致结构性失业，失业可能引发群体性事件，这会影响社会稳定任务的完成。面临两类冲突任务，地方政府官员维持现状，不努力推进供给侧改革是最优选择，这就是“懒政”的制度根源。与之相反，在单一GDP为主的政绩考核制度下，由于GDP权重较高，地方官员甚至会为了GDP指标牺牲其他指标。例如，官员为了经济增长可以牺牲环境和安全生产(聂辉华、蒋敏杰，2011)。在综合政绩考核制度下，地方官员则不会牺牲一项任务去完成另一项任务，因为两者的权重都较大。下一部分详细描述“懒政”的制度背景，以此作为分析地方官员“懒政”的基础。

三、“懒政”的制度背景：从GDP为主的政绩考核向综合政绩考核转变

我国地方官员的政绩考核制度经历了两次转变。第一次是改革开放初期，由单一的政治指标为主转变成GDP绩效指标为主。第二次是十八大以后，由GDP为主的政绩考核转变为综合政绩考核。2013年6月28日，习近平总书记在全国组织工作会议上强调“把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”⑧。

在以GDP为主的政绩考核制度下，各地方政府开展了以经济增长为目标的晋升锦标赛(周黎安，2007)。相对客观的晋升标准极大地激励了地方官员的努力程度，这个阶段的官员普遍较为“勤政”。GDP为主的政绩考核制度为官员提供了强激励，但是也造成了官员行为的扭曲。不少地方官员重视短期经济增长和形象工程，忽视长期经济增长和民生工程，甚至牺牲生态环境，而一些对长期经济增长很重要的改革，例如科技、教育、医疗等进展缓慢。

针对GDP为主的政绩考核制度带来的诸多后果，党中央提出了“以人为本”的科学发展观。中组部于2013年印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，强调“政绩考核要突出科学发展导向，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名，对限制开发区域不再考核地区生产总值。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。”政绩考核制度由GDP指标为主，转变为多维的经济、民生、环境、能耗、安全生产等指标，GDP指标的权重大大下降，环境、能耗、安全生产等约束性指标权重大大增加。

中组部文件发布后，各省级政府和地级市政府纷纷按照文件精神制定本地的党政干部政绩考核办法。以河南省为例，河南省委省政府联合印发的《河南省市县经济社会发展目标考核评价工作办法》⑨规定，经济指标、社会指标和环境指标的占比分别为50%、32%、18%。其中的经济指标已经不包含GDP增速，取而代之的是经济质量效益，包含产业集聚发展水平、第三产业增加值占比和高新技术产业增加值占比等。除此之外，还有前置类扣分因素，主要包括影响社会和谐稳定的重特大事故和约束性专项工作完成情况两项内容。重点考核重特大安全生产事故、重特大群体性事件和刑事治安事件、重特大食品安全事故、重特大环境污染事件事故、重特大耕地保护违法事件等事项，以及消化产能过剩、政府债务管理、扶贫开发等专项工作完成情况。河南省的综合政绩考核制度是省级政府印发的，地级市政府对市辖区和代管的市县怎么考核的呢？以安徽省亳州市为例，《亳州市人民政府关于2017年政府目标管理绩效考核工作的通知》⑩规定，经济、民生、扶贫、平安建设、工作评价指标的权重占比分别为22%、19%、6%、25%、28%，经济指标权重和民生指标权重只相差3%。亳州市作为一个欠发达地区的地级市政府，政绩考核制度中经济指标和民生指标权重相差无几，这说明中组部的综合政绩考核制度得到了不折不扣地贯彻执行。

四、综合政绩考核制度与地方官员的“懒政”

综合政绩考核制度使地方官员面临两难选择，因为其承担的一揽子任务中，既有相互促进的，也有相互冲突的。按照信息经济学中的多任务委托代理理论，当代理人面临相互冲突的多任务时，会降低总努力程度，因为在一个任务上的努力会导致另一个任务绩效变差(Holmstrom & Milgrom，1991；Bond & Gomes，2009)。要解决代理人面临的任务冲突问题，应该将相互冲突的任务交由不同的代理人承担。而在综合政绩考核制度中，相互冲突的几类任务权重相当，民生、环保和GDP的权重相差无几。这使地方官员顾此失彼，一项任务上政绩加分很可能以另一项任务上政绩减分为代价，做与不做一个样，“懒政”就会成为不少官员的理性选择。

近年来，中央推进供给侧结构性改革，希望提升经济增长质量，实现经济可持续快速增长。经济增长质量提升有利于长期经济增长，但是地方官员的任期是短期的，其理性计算主要着眼于短期行为。具体而言，在供给侧结构性改革过程中，地方官员主要面临以下两类冲突任务。

(一)供给侧结构性改革与就业保障之间的矛盾

解决就业关系到社会稳定和精准扶贫，这是头等大事。供给侧结构性改革中的“去产能”“去库存”“去杠杆”“降成本”“补短板”会涉及大量原有企业职工下岗。民革中央在2016年的全国政协会议上作出《关于多措并举，做好去产能过程中人员安置工作的提案》(11)，指出“近年来中国经济进入新常态，经济增速趋缓，供求矛盾日益突出。中央政府提出以供给侧改革来缓解这一矛盾，改革过程中预计将产生近1000万的劳动力转移，将对就业、社保、劳动供求双方造成巨大的压力”。以武汉钢铁集团为例，8万员工只留下3万人，裁员高达5万人，超过员工总数的一半，新华网报道的题目为“武钢去产能之殇：分流减法与供给侧加法间艰难抉择”(12)。这些下岗职工大多是4050人员，年龄和技能都不足以让其再找到一份谋生的工作。此外，“补短板”意味着技术升级，先进机器设备会替代简单人力劳动，操作和研发这些先进设备需要的是高端人才，技能和知识落后的员工很难操作这些设备。总之，“去产能”和“补短板”都会导致大量低技能劳动力失业。

在供给侧结构性改革的背景下，地方政府官员在促进就业上面临巨大挑战。一方面，既不能通过增加投资的老方法来促进就业，同时还要完成供给侧结构性改革。另一方面，我国的社会保障体系仍然不完善，不足以保障这些下岗职工有基本的生活保障。郑秉文(2016)的研究发现，2015年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额(即“空账”)达到4.7万亿元，而当年城镇职工养老保险基金累计结余额只有3.5万亿元。这表明城镇职工基本养老保险制度中的资产和负债的缺口很大。面对供给侧结构性改革和解决就业的双重政绩考核，地方官员既没有经济手段也没有社会保障手段来解决供给侧改革产生的失业问题，这就意味着他们缺乏推动供给侧改革的动力。

综上，在综合政绩考核制度下，官员推进供给侧结构性改革的动力不足。综合政绩考核制度下，GDP权重指标大大下降，通常低于50%，且更加注重经济增长质量。而地方官员的任期通常低于5年，短期内提升经济增长质量要难于提升经济增长数量，因此官员提升经济增长质量的努力程度会下降，这是“懒政”的一个原因。此外，就业、民生、环境保护、社会稳定等指标权重增加。这些约束性指标通常有利于长期经济增长，但不利于短期经济增长。在短暂任期内，地方官员完成这些约束性指标常以牺牲短期经济增长为代价，完成这些约束性指标的努力程度也不会太高。在综合政绩考核制度下，去产能、去杠杆和稳增长、惠民生存在一定冲突性。因此，基层地方政府实施供给侧改革动力不足，担心顾此失彼。

(二)财政压力与控制地方债务的矛盾

供给侧结构性改革要推行“三去一降一补”的政策，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。这五大任务的完成需要充足的地方财力保障，但是这五大任务不仅会在短期内减少地方税收收入，任务的完成还需要财政增加对相关领域的投入。“去产能”“去杠杆”直接减少地方税收收入，“降成本”“补短板”则需要地方财政加大投入。“一减一增”大大增加了地方财政压力。此外，经济新常态下地方财政收入增速明显放缓也加大了地方财政压力。2017年地方财政本级收入增长7.7%，而2012年增速为16.2%(13)。2017年增速不到五年前的一半。除了税收收入，地方政府还可以通过债务融资，但地方政府举债日益受到严格限制。国务院在2014年已经发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(14)明确规定，“把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。”2018年中央经济会议的“三大攻坚战”之一是防范化解重大风险，重点是防控金融风险。控制地方政府债务是防范金融风险的重要组成部分。在这种情况下，地方政府面临推进供给侧结构性改革的财政压力和控制地方政府债务两个相互冲突的任务，理性反应就是选择“懒政”来应对冲突的任务。

五、综合政绩考核与机构改革

综合政绩考核制度是政府职能从经济建设为中心变为全面均衡发展的具体体现。将地方官员政绩考核制度从GDP为主转变为综合政绩考核，这会从施政理念上影响地方官员的认识。但是，理念的影响是弱激励，利益的影响才是强激励，官员追求的主要利益是政绩考核绩效。解决地方政府官员“懒政”的政策措施不能仅停留于理念教直的层面，还需要着眼于制度改革。

综合政绩考核制度与当前的纵向政府机构职能不配套，这是当前部分地方官员“懒政”的直接原因。两者不配套的主要表现在于，基层政府承担了过多相互冲突的任务，一项任务绩效得分要以另一项任务绩效减分为代价，官员的理性选择即是“懒政”。历次政府机构改革大都缺乏纵向政府机构改革，主要集中于同一级别政府内部的横向机构改革。一级政府内部横向职能部门的改革，主要采取大部制的方式。大部制改革的主要目标是精简机构和降低部门间的协调成本，并非是激励官员履行职责。其中的典型代表是国务院机构改革，迄今共进行了七次，国务院由1982年的100个部委缩减为2013年的26个部委。2018年的国务院机构改革，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。国务院机构改革后，各省市纷纷效仿，主要的形式还是大部制改革，纵向政府机构改革从未成为历次机构改革的重点。地方政府职责是地方官员政绩考核制度制定的前提。地方官员政绩考核制度是依据政府职责制定的，目标是激励官员履行政府职责。当地方政府职责中的任务相互冲突时，综合政绩考核制度的实施可能造成“懒政”现象。

要从根源上解决“懒政”问题，需要实施与综合政绩考核制度配套的纵向政府机构改革。需重新分配中央、省、市、县各级政府的职责，尤其应缩减基层市县政府承担的职责范围，分离冲突严重的任务，将其由更高层级政府承担。换言之，尽量降低市县政府承担任务职责的冲突程度，将冲突严重的一类任务由中央和省级政府承担。具体的实施方式可以采取属地化管理与垂直管理相结合。增加垂直管理部门的数量和职责，由中央或省级政府派出机构驻在市县履行职责。具体而言，社会保障、环境保护、质量监督、安全生产等职能应由中央和省级政府承担。这样做的好处有两点：一方面，社会保障由中央或省级统筹可以缓解供给侧结构性改革导致的失业问题，因为中央和省级政府更有财力为结构性失业提供保障；另一方面，环境保护、质量监督、安全生产由中央或省级政府统筹可以缓解政企合谋问题(Nie & Jia，2017)。这三项任务与地方经济发展目标冲突，且三项任务的政绩考核指标不易准确测度，市县政府有动机也有条件在这些任务上“懒政”。通过将这些任务的职责赋予省级政府或中央政府，通过垂直管理的方式可以部分解决“懒政”问题。此外，高铁网络的建成和网络通信技术的极大提升，也降低了垂直管理机构开展工作的交通和通讯成本。以往采取属地化管理的一个制约条件就在于交通和通信技术所限，不得不把某些本应属于更高层级政府的职责赋予基层政府，现在这个制约条件已极大缓解。

六、结论与政策建议

十八大以来，中央既运用“八项规定”整治作风，又通过反腐败严肃法纪，地方政府廉洁状况大为好转。正如十九大报告所言，“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”但是，有些地方确实出现了“为官不为”等“懒政”现象。“懒政”是一种隐形腐败，它在形式上虽然没有违反任何法纪，实质上却危害性很大。目前，解决官员“懒政”的治理策略集中在督查问责上，对“懒政”的涉案官员给予严厉的党纪和政纪惩罚。这些惩罚多采取运动式的作风建设手段，较少从制度根源上寻求解决办法。这些运动式的惩罚举措尽管会给官员带来压力，使其在工作中更加努力，可以在短期缓解“懒政”问题，但是运动式整风过后，官员可能又回归“懒政”状态。

本文致力于从制度根源上分析“懒政”现象的原因，并提出相应的治本之策。基于多任务委托代理理论，本文认为，“懒政”源于地方官员的综合政绩考核制度。因为综合政绩考核制度降低GDP指标权重，提高民生福祉和环境保护等非经济指标权重，而经济指标和非经济指标既有一致性，又有冲突性，当冲突任务的权重相近时，“懒政”对于地方官员而言就是理性选择。具体言之，地方政府官员作为上级政府的代理人需要完成上级政府分配的多个任务，既要完成实施供给侧结构性改革的经济任务，也要完成保障就业的社会任务，而这些任务之间存在冲突。一方面，经济改革上要“去产能”，另一方面，社会保障上要保就业。而“去产能”可能导致结构性失业，失业可能引发群体性事件。面临两类冲突任务，地方政府官员维持现状是最优选择，这就是“懒政”的制度根源。综合政绩考核制度对于扭转官员一切以“GDP”为中心的政绩观的确具有重要意义。但是，政绩考核指标之间的冲突加剧了地方官员“懒政”。

因此，要解决“懒政”问题，就必须推进与综合政绩考核制度改革配套的政府机构改革。需要重新分配纵向各级政府机构的职责，减少基层政府承担任务的冲突程度。将冲突严重的一类任务分离出来，由更高层级的政府承担。具体而言，中央和省级政府应承担更多的职能，减少市县级政府面临的冲突任务。需要重新划分中央、省、市、县四级政府间的职责，分离出冲突严重的一类任务，由中央或省级政府垂直管理。在实施方式上，采取垂直管理与属地化管理相结合的方式，实现各级政府机构的权责一致。其中的重要内容是社会保障制度改革，应通过中央政府和省级政府履行这一职能。这可以实现全国统筹，消除劳动力流动的障碍，又能够降低基层政府推进供给侧结构性改革时面临的社会保障压力，为地方政府开展供给侧结构性改革创造良好环境。

①2015年李克强总理在十二届全国人大三次会议上的《政府工作报告》。

②中国新闻网，李克强总理答记者问。http://www.chinanews.com/gn/2015/03-15/7129773.shtml。

③详细案例见《国务院办公厅关于督查问责典型案例的通报》(国办发[2017]53号)。

④十九大报告。

⑤《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。

⑥十八届三中全会公报明确指出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。

⑦具体见文章第三部分的制度背景。

⑧新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2013-06/29/c_116339948.htm。

⑨河南省发改委官网http://www.hndre.gov.cn/ar/20150917000034.htm。

⑩亳州市政府官网http://xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/59e41dd7da3293564603cd94.html。

(11)人民网http://politicspeople.com.cn/nl/2016/0303/c1001-28167086.html。

(12)新华网，http://news.xinhuanetcom/fortune/2016-05/08/c_128967388.htm。

(13)财政部网站，“2017年财政收支情况”。

(14)中国政府网http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm。