在刚刚过去的2024年，南海有关争议及地缘政治博弈继续是亚太地区主要安全议题中的热门话题。在错综复杂的国际背景下，域内外国家加快在南海进行战略布局：其他声索国以固化既得利益为导向的单边行动接二连三，美日等域外国家加紧扩大军事存在和构建旨在遏制中国海上力量发展的多边安全机制，中国和东盟国家维护南海和平稳定的努力面临挑战、遭遇阻力，南海形势发展的不确定性显著增加。但是，中国南海维权决心坚定不移，能力不断增长，与东盟国家互利合作是彼此关系稳固主流，任何势力在中国周边制造动荡不安的战略策划和政策冒险都注定破产。
如何看2024年的南海形势
自2016年以来，南海形势呈现出总体趋稳向好的态势。但过去两年来，特别是2024年，美国主导的“南海军事化”愈演愈烈，菲律宾在仁爱礁、仙宾礁、黄岩岛海域以及立法领域的挑衅性行动有增无减，越南在南海的岛礁扩建规模之大、速度之快前所未有。这些内外因素相互作用，不断拉高南海形势的热度，使得南海形势的“趋稳向好”难以为继。
美国的南海政策作为日益从政治、外交向军事安全领域延伸。拜登政府执政的四年里，美国在形形色色的“印太”小多边安全机制框架下，以日本、澳大利亚、加拿大、菲律宾为主要伙伴，不断扩充以南海为指向、遏制中国为目标的“集团阵营”。美国还以重建力量优势和战略威慑力为长期目标，战场建设和实战准备为近期目标，以更大力度强化在南海地区前沿军事存在。除业已常态化的抵近侦察、大型作战平台穿越南海常规活动外，美军在南海为中国量身定制单边、双边、多边演训活动，其中设置了两栖作战、反登岛、定点清除海上目标、信息网络战等根据地区地理特点、针对假想竞争对手和潜在冲突可能场景的科目，凸显战争准备和完善战场建设的意图。美国在菲律宾常态化部署“堤丰”中程导弹发射系统，强化其对“第一岛链”的控制，无疑将引发中国的强烈反弹并加剧地区军备竞赛。
菲律宾等其他声索国的单边行动手段日益多样化，并呈现出长期化趋势。部分声索国把“南海行为准则”（COC）达成之前的“窗口期”和美国南海政策“选边站”视为实现其在南海利益最大化的“机遇期”，以单边行动巩固和扩大既得利益的紧迫感显著上升。菲律宾试图以固化占领和控制无人岛礁、提起外大陆架主张申请、国内立法等多种手段“坐实”所谓“南海仲裁案裁决”，并企图在仁爱礁、仙宾礁、铁线礁、鲎藤礁建立旨在实际控制的长期存在。据不完全统计，2024年菲律宾对黄岩岛及仁爱礁、仙宾礁等南沙岛礁采取的挑衅性行动超过25次。菲总统马科斯正式签署并已生效的“海洋区域法案”和“群岛航道法案”，将所谓“南海仲裁案裁决”内化为国内法组成部分，以立法坐实“裁决”、以立法固化侵权的意图昭然若揭。越南累计在十多个其非法占领岛礁上的吹填面积超过十平方公里，并启动建设预计3000米长、适用各型战机的军民两用机场跑道。马来西亚等争端国也在加快推进争议海域油气勘探开发步伐。
认知战、舆论战日渐成为南海博弈“第二战场”。从2024年初的“氰化物事件”到前不久的“黄岩岛冲突”，罔顾事实、无事生非，利用社交媒体散布南海虚假消息、“钓鱼式侵权”成为菲律宾与中方缠斗的新伎俩。美西方利用菲在现场的“卖惨”给中国“贴标签”，里应外合、颠倒黑白，以所谓“仲裁案裁决”为依据，将中国抹黑成“以大欺小”“使用武力”“改变现状”“违反国际法”的“地区霸权”。
日本业已成为菲在南海制造麻烦的帮凶，菲海警现役主力巡逻船均来自日本。2024年5月，日方再次承诺通过贷款向菲追加提供五艘全长97米的大型巡逻船。7月，日菲签署《互惠准入协定》，扫除了日本自卫队及武器装备进入菲本土的障碍。至此，日完成了对美国南海政策的“全对标”，形成以外交介入、海上行动能力提升、联合巡逻和演习、常态前沿军事存在等为主要内容的南海政策体系。同时，2024年4月举行的美日菲领导人峰会达成以三方海洋对话机制为主要内容的联合声明，标志着由美国主导、日本参与、菲律宾提供基地的新三边安全机制正式粉墨登场。
尽管如此，中国仍取得了亮眼的南海维权成效。越是有人策动将南海局势搅浑，中国越以坚定决心和行动开展南海维权。2024年，中国阻止菲律宾在仁爱礁修建永久性设施，挫败菲试图实控仙宾礁、铁线礁和重返黄岩岛的行径，维护《南海各方行为宣言》（DOC）有关维持无人居住岛礁现状精神的严肃性，《海警机构行政执法程序规定》生效、宣布黄岩岛领海基线等系列举措，从海上行动、行政执法、舆论应对和法规建设层面全方位、多领域地有效阻止和反制了菲前所未有的强势侵权行为，再次彰显中国以立威式海上行动制止声索国单边行动和避免海上摩擦升级的不懈努力。
如何看2025年南海形势中的挑战因素
受部分域内外国家政府更迭和领导层调整，以及由此导致的对外政策变化影响，2025年南海形势走向将充满不确定性，影响稳定的消极因素显著增加，中国维护南海和平稳定的努力面临更严峻挑战。
美国利用南海问题牵制中国、在中国与有关声索国之间制造嫌隙的策略方向不会变化，但手段和方式会随特朗普重新上台而出现调整。从退出《中导条约》、首次明确对菲“南海安保”承诺、公开发表涉及南海岛礁主权归属的“国务卿声明”（2020年7月13日）、加快提升美越军事关系等过往行为记录可以预测，新一届特朗普政府在南海问题上将比拜登政府更具冲动性和攻击性。特朗普政府将在“代理人”策略框架下，强化对菲及其他部分声索国的安保承诺，通过提高军备武器援助规模和水平、扩大外交支持、升级联合军事行动等更新的招数，以更大力度，利用域内相关国家牵制中国在南海的维权维稳举措，激化中国与有关声索国的矛盾。中美在南海将因美国军事活动增多和中国相应维权反制行动力度加大而出现某种形式的冲突风险升级。
中菲矛盾将趋于尖锐，发生冲突和不测事态的风险继续上升。马科斯政府已将炒作南海问题、升高南海“险情”作为博取选民信任、打压菲其他政治家族和竞争对手、赢得军警势力拥护和美国支持的主要抓手。随着“海洋区域法案”的实施，菲在仁爱礁、鲎藤礁、仙宾礁等区域的单边行动将有增无减。急于树立“强人”形象的马科斯在黄岩岛不会善罢甘休，可能继续以组织渔民（船）和其他民间力量、借助无人艇等方式进行“袭扰”。此外，菲围绕坐实所谓“南海仲裁案裁决”，也有可能通过推进南海外大陆架划界、提起“二次仲裁”等手法挑起事端。
越南的岛礁建设短时间内不会结束，预计吹填面积将继续扩大，基础设施建设和武器装备部署也将随着扩建工程初具规模而加快。此外，越南在西沙海域的侵渔活动、万安滩等海域的单边油气开发活动。
“南海行为准则”磋商已进入深水区，有关各方围绕“准则”的属性、适用地理范围、第三方利益等关键问题的分歧早已浮出水面，彼此达成共识的难度不容低估。一些声索国不仅缺乏尽快达成“准则”的政治意愿，而且视“准则”为其谋求南海利益最大化的障碍。美日等域外国家则试图通过“代理人”对南海规则秩序构建施加影响，也将使“准则”磋商面临地缘政治竞争挑战。
中国与东盟国家如何唱响南海合作主旋律
南海争议并非中国—东盟关系的全部，不应影响中国与有关声索国双边关系的发展。2024年6月，中国和马来西亚发表联合声明，明确“双方将尽快启动双边海上问题对话机制，加强涉海对话合作”。8月，越共中央总书记苏林访华，与中国领导人达成管控海上分歧的新共识。11月，中国与印度尼西亚在联合声明中就在两国主张重叠海域开展共同开发合作达成重要共识，同意设立政府间联合指导委员会以探讨和推进有关合作，还确认将推进两国海警机制化合作。
总体上，尽管风险和挑战因素仍很复杂，但中国和其他争端国围绕通过双边磋商管控分歧、推进“南海行为准则”磋商、探讨海上合作和共同开发仍存在基本共识，推动南海形势向“对话+合作”方向回调仍不失机会。中国坚定维护自身南海权益主张，坚定维护地区和平稳定与合作，把塑造南海形势的主动权牢牢掌握在自己手中，任何针对中国的领土海洋侵权和军事安全遏制行径都必将陷入成本叠加、得不偿失的困境。中国按照国际法和《南海各方行为宣言》，致力于通过常态化巡逻、海上执法、对等反制等措施，在黄岩岛及仁爱礁等南沙群岛海域构建以环境监测、生态环保、渔业资源养护为主要内容的海上新秩序，这将成为今后南海形势的亮色所在。
作者为华阳海洋研究中心理事长、中国南海研究院学术委员会主席 吴士存
原文发表于：《世界知识》
