【内容提要】经过战后以来的长期演变，尤其是自冷战终结以来，东北亚海权与陆权地缘秩序的中心已从大陆转向海洋，海权的重要性进一步凸显。这主要表现为：区域国家对海洋的战略性认识提升，纷纷制定并推进海洋发展战略；岛屿与海洋权益争端突出且频发；大国竞争背景下中美海洋战略竞争加剧。美国作为亚太地区的海洋霸主直接介入地区海洋争端，维护自身在东北亚的霸权。美国军事战略基调由竞争转向威慑，确立了发展和运用军事力量的“一体化威慑”大战略。东北亚地区海上安全风险正在升级，地缘热点和海上风险点已渐成互联迸发趋势，朝鲜半岛问题与东海、台海、南海即“三海一半岛”风险已现联动的苗头。东北亚地区的安全热点问题往往具有矛盾突出、危险性大、外溢影响明显等特点，对于整个地区安全态势具有“破窗”效应。当前东北亚的地缘风险恐怕会对中国的主权安全或国家利益构成非常严峻的挑战。中国需要及时制定科学完善的东北亚海洋安全大战略，加强海上软硬实力的现代化建设，积极探索构建东北亚海洋安全秩序的新路径，推动共建东北亚海洋命运共同体。
【关键词】东北亚；海权；陆权；美国介入；地缘秩序
当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。东北亚也正处于海陆地缘秩序的重构与转型期。这一轮转型突出表现为大陆国家的实力持续提升，从海外经济破局开始，逐步涉及其他领域的力量对比变化。战后以来，东北亚国家对海洋战略性认识日益增强，各国都制定了海洋发展战略，并逐步强化。同时，国家间海洋权益的争端也愈加突出和频发。这种争端涉及区域内国家间的关系，其深层动因源于大国或阵营的战略竞争。特别是美国强势介入并干涉东北亚和亚太地区的海洋问题，加剧了该地区的海洋争端。在这一背景下，东北亚各国的海洋政策呈现显著的变化和调整。本文所考察的东北亚国家包括中国、俄罗斯、日本、韩国与朝鲜，以及与东北亚地缘政治秩序密切相关的美国。这些政策变化不仅体现在对海洋战略性的认知上，也体现在对海洋权益的保护，特别是在海洋安全、海洋边界划分、海军力量建设及海洋资源的可持续开发等方面。
此轮东北亚海陆地缘秩序重构与转型呈现多个特点，主要体现在以下几个方面：一是海洋是秩序转型的主要“战场”；二是秩序转型是渐进式的并会持续相当长的时间；三是从经济领域开始并扩展到其他领域；四是美国直接介入东北亚海陆地缘秩序转型、中美战略博弈加剧。东北亚正在成为大国博弈与海陆秩序重构的焦点。
一、战后东北亚各国海洋政策与海权地位的上升
东北亚海洋拥有着丰富的自然资源、繁忙的航运线，经济价值日益凸现。冷战后，随着国际政治经济秩序的变化，东北亚各国新海洋观与各自海洋政策构想相继形成，虽各显特色，但有一个明显的共同点，就是东北亚各国对海洋的重视程度和海上力量的建设都是空前的，这些海洋政策也影响了冷战后东北亚的海洋秩序。
（一）中国：从“陆主海从”到“陆海统筹”
中国是传统意义上的大陆国家，新中国成立以来，中国的海洋政策经历了从初步探索到海洋意识的觉醒，再到强调“陆海统筹”并致力于建设海洋强国的发展过程。新中国成立到改革开放前的一段时间内，中国的发展战略体现出鲜明的“陆主海从”特征。这一时期，中国的海洋政策可以概括为“一个中心，三个基本点”。一个中心为维护海洋权益，三个基本点为重视海防，发展海洋渔业、运输业，以及建立海洋管理和科研体系。这一政策为后续海洋领域的发展奠定了基础。1978 年，改革开放政策的实施、全球化进程的加速，以及全球海洋治理的新变革共同推动了中国海洋战略的转型与海洋意识的觉醒。这一时期中国海洋政策的核心内容主要包括：大力发展海洋经济、完善海洋法律法规、加强海洋国际合作与海洋争端的处理。2012 年以来，随着自身国际地位和影响力的不断提高，对海洋在国家安全和全球战略中重要性认识的不断加深，以及海洋环境保护对推动海洋产业可持续发展的重要性的充分认识，中国的海洋政策获得了新的时代内涵与丰富内容。这一时期中国海洋政策的核心目标为建设海洋强国，以更加积极的姿态参与全球海洋治理。总之，中国的国家战略实现了从以陆地为中心向海陆兼顾转变，海洋在提升国家综合国力和扩大国际影响力中的战略价值日益凸显。
（二）日本：美日同盟下海洋战略的重建与发展
作为一个典型的海岛国家，日本一直十分重视向海洋发展。日本的海洋政策经历了战后重建与初步发展、海洋经济的快速发展、谋求区域主导权与海洋法制化的推进以及新时期美日同盟下海洋安全不断强化的发展过程。在这一过程中，美日同盟是日本海洋政策发展的基石，不断追求实现向“正常国家”的转变是其重要目标。战后初期，日本海洋政策的核心是服务国家经济重建，依赖海洋资源，特别是海洋渔业。20 世纪60 年代以后，日本经济高速增长。日本开始谋求在全球海洋事务中发挥更为重要的作用。海洋经济多元化发展特征明显，除了渔业之外，海洋运输业和造船业也成为海洋经济增长的重要支柱。日本政府通过税收优惠、技术支持和政策激励措施，推动造船业和海洋运输业的发展，使日本成为全球领先的船舶制造和海上运输国之一。这一时期，日本在《联合国海洋法公约》的谈判过程中发挥了重要作用，特别是在界定海洋边界、海洋资源的合理利用和海洋环境保护方面。冷战结束后，日本海洋政策的核心内容是谋求区域主导权与推进海洋法制化。这一时期，日本在岛屿主权问题上表现出咄咄逼人的姿态，尤其是对钓鱼岛主权的争夺，日本政府采取了一系列行动，包括提升在相关海域的海上巡逻力度和提出所谓“基于国际法的主权主张”。日本还增加了对东南亚海洋国家的援助，以谋求更大的影响力。2012 年，日本政府实施钓鱼岛所谓的“国有化”，导致中日关系降至两国建交以来的最低点。日本与韩国和俄罗斯的岛屿与海洋争端也加剧，日本借机强化海洋安保措施，加强海上自卫队的现代化建设，提高海上监视和快速反应的能力。在这一时期，日本也注重通过强化与美国的同盟关系来加强双方在海洋安全方面的合作。
（三）俄罗斯：谋求海权陆权兼备的大国地位
作为一个海陆复合型大国，俄罗斯占据着欧亚大陆的广阔区域，拥有丰富的海洋资源，其海岸线长达 3.8 万公里，横跨北冰洋、太平洋、波罗的海、黑海以及里海等多个重要海域。特殊的海洋地理环境促使俄罗斯将海洋视为影响其国家安全、经济发展和对外关系的重要领域，俄罗斯一直十分重视海洋战略的制定与发展。从 20 世纪 50年代起，苏联重点发展核动力潜艇。60 年代后，苏联开始建造具有更强火力和更远作战半径的远洋战舰，如“基洛夫”级导弹巡洋舰，这标志着苏联海军从近海防御转向远洋作战能力的显著提升。到 70 年代中后期苏联已经成功建立起了一支在全球范围内具有重大影响力的海军力量，一跃成为当时唯一可以和美国抗衡的海洋强国。1991 年6 月，叶利钦当选为俄罗斯第一任总统。在其任期内俄罗斯海洋战略的核心由全球扩张转变为收缩与调整。这一时期俄罗斯海洋战略的主要内容包括：海军战略重心由全球性对抗转为区域与近海防御、加强国际合作、推进资源开发和环境保护。进入 21 世纪后，建设海洋强国成为俄罗斯海洋战略的核心目标。普京上任后批准颁布了一系列有关海洋战略发展的政策性文件，如《2010 年前俄罗斯海军活动领域的基本政策》（2000年 3 月），《2020 年前俄罗斯联邦海洋学说》（2001 年 7 月），《俄罗斯联邦政府关于海洋部门的决定》（2001 年 9 月）等，俄罗斯正式开启了海洋强国的征程。俄罗斯海洋政策的核心内容主要包括四个方面：海军的现代化建设、对北极地区的战略重视、大力发展海洋经济以及通过加强国际合作提升全球海洋影响力。
（四）韩国：重视海洋主权并注重建设海洋强国
韩国位于朝鲜半岛南端，三面环海。由于与朝鲜长期处于对峙状态，韩国与亚洲大陆的唯一陆地通道被切断，因此，在政治地理上，韩国具有岛国属性的海洋国家的典型特征。韩国的产业结构以出口为主导，对外贸易又绝对依赖于海上运输，因此，海洋在韩国的经济发展与国家安全中一直扮演着十分重要的角色。1953 年 10 月《韩美共同防御条约》的签署标志着韩美军事同盟的正式开始。这一时期，韩国海洋政策的重心主要体现两个方面。第一，在军事上选择依靠美国来保障自身海洋安全，并在美国帮助下发展本国的海军力量。第二，积极推动海洋渔业与造船业的重建与发展，以恢复和提升国家的经济实力。1969 年 7 月，时任美国总统尼克松提出了“尼克松主义”（Nixon Doctrine），主张美国将减少其在全球事务中的直接军事介入，鼓励盟友承担更多的防卫责任。韩国开始寻求推进国防自主化，其海洋政策发展也体现出追求独立自主的趋势。这一时期韩国海洋政策的核心内容主要包括加强海军力量建设、推进海洋资源开发、加强国际海洋贸易等方面。1996年，金大中政府创设了海洋水产部，将许多与海洋有关的事业纳入了国家发展战略项目之中，标志着韩国建设海洋强国时代的开始。这一时期，韩国的海洋政策主要包含建设大洋海军、加快海洋经济发展以及积极参加全球海洋合作。
（五）朝鲜：从资源宝库到国家海洋安全的转变
朝鲜位于朝鲜半岛北部，海岸线全长八千多公里，拥有丰富的海洋资源。二战结束到 2011 年，海洋在朝鲜的经济发展与国计民生中扮演了资源宝库的重要角色。这一时期，由于农业和工业资源有限，朝鲜政府将国家重点放在渔业的重建和发展上。渔业不仅为朝鲜提供了食品供应，还通过出口为国家赚取了外汇。2012年金正恩执政后，朝鲜海洋政策的核心逐渐从提高渔业产量转移到建设海军力量上。在这之前，朝鲜的海军主要作为地面军队的辅助手段而存在，国家对其的资金的支持力度远落后于其他军种。但进入金正恩时代后，朝鲜强化了对海军力量的建设。主要包括发展海上导弹技术和潜艇部队，以此作为增强国家防御能力的重要手段。将海洋从单纯的资源获取场所转化为维护国家主权和安全的关键领域，这一转变反映了朝鲜对外部安全环境的重新评估和对内部需求的调整。此外，朝鲜也试图通过加大海洋资源的开发利用力度，提高国家经济自给自足能力。
二、东北亚地区海陆地缘形势新变化与新特征
东北亚国家对海洋战略性认知提升并通过开展海洋合作活动而产生了一定的信任基础，但是，东北亚海洋环境复杂，海洋争端和海洋非法活动给区域海洋安全带来了风险，影响着东北亚海洋的和平与稳定。中美地缘战略竞争加剧，东北亚地区对海洋权益的争夺更加复杂，东北亚海洋的矛盾、冲突、热点相互交织，具有突变性特点。当今国际社会的“信任赤字”也影响了东北亚海洋形势。
（一）东北亚国家对海洋战略性认知的提升和海洋地缘战略的推进
二战后，随着大国在国际海洋规范发展中作用的不断弱化，单一大国完全主导海洋秩序的格局发生了根本性变化。与此同时，全球化进程不断深化，和平与发展成为时代主题，国际海洋秩序的发展也实现了从强调控制与权力扩张到重视合作与可持续发展的重要转变。在这一时代背景下，东北亚国家对海洋战略价值的认识提升，纷纷规划并积极推进本国海洋发展战略。
随着国际海洋秩序发生重大转变，各国逐渐意识到，应适应这一新趋势，并积极参与海洋治理。在这个过程中，中国、日本和美国作为地区有重要影响力的国家，其海洋战略在区域中扮演了领导性的角色。美国在二战之后取代英国成为全球海洋霸主，在这一时期，美国海洋战略的重点在于遏制共产主义的发展，并加强自身在太平洋地区的霸权地位，实现这一战略目的主要措施是通过扶持美国在亚太地区的盟友（主要包括日本、韩国、菲律宾和中国台湾地区），打造遏制共产主义发展的“岛链”。新中国成立初期，中国提出了重视海洋防御的战略，核心在于通过加强对海洋沿岸与近岸的军事防御维护新生政权的稳定发展。这一时期，加强海军力量建设是中国实现海洋战略目标的重要举措。二战中日本的战败宣告了其“大陆战略”的破产，促使其重新审视海洋的重要性。战后，日本确立了海洋立国的发展战略。为推进这一战略的顺利实施，日本先后制定并出台了多项促进与保障海洋经济发展和海上贸易的法律法规与政策性文件，使得日本在短时间内成长为仅次于美国的世界第二大经济强国。
（二）东北亚海洋权益争端凸显且频发
随着东北亚国家对海洋战略性认识的不断提升，国家间海洋权益争端日益突出且频发。二战后遗留的海洋主权问题成为区域国家间海洋权益争端的根源和主要矛盾。东北亚国家对海洋战略的重视，特别是对海洋主权、海洋资源及海上运输重要性认识的提升是引发地区国家间海洋权益争端的主要动因。海洋规则和制度的日趋体系化发展，特别是 1982 年《联合国海洋法公约》的通过，为区域国家争取海洋权益提供了法律依据。
二战后东北亚国家间的海洋权益争端主要集中在岛屿主权归属、海洋划界纠纷与海洋资源争夺三个方面。其中，南海争端与中日东海争端作为区域海洋权益争端的代表，几乎涵盖了岛屿主权归属、海洋划界纠纷和海洋资源争夺等核心问题，反映了地区海洋权益争端的复杂性和多维性。南海争端的实质主要包含两个方面，即领土主权问题及区域国家海洋划界与随之而来的海洋资源分配问题。领土主权问题主要体现在中国与东南亚声索国对南海诸岛或部分岛礁所有权的争议，海洋划界与海洋资源分配争端则主要源于各声索国对南海海底蕴藏的丰富资源，特别是石油与天然气的争夺。南海争端最初只是中国与东南亚部分声索国之间的双边问题，但随着美国、日本与澳大利亚等域外国家的介入，南海争端逐渐演变成为一个涉及多方利益的复杂国际问题。中日东海争端的本质在于东海海域蕴藏丰富的油气资源，争端主要集中在两个方面，即中日两国海域专属经济区的划分问题与钓鱼岛的归属问题。其中两国海域专属经济区划分的核心问题是大陆架划界，中日两国对如何在东海划分大陆架持有不同的立场。中国主张根据大陆架自然延伸原则与公平原则进行划界，而日本则倾向于采用等距中间线原则。钓鱼岛归属问题是中日东海争端的核心内容，不仅涉及历史和法律问题，还是两国国内政治和民族主义情绪的敏感点。钓鱼岛周边海域的战略位置与资源潜力使得该争端成为地区热点，特别是随着美国在此问题上的介入，争端的复杂性和国际化程度进一步加剧。
此外，还有韩日之间的独岛（日称“竹岛”）争端、俄日之间的南千岛群岛（日称“北方四岛”）争端和朝韩之间北方海上分界线争端，其与上述争端具有相同或类似的性质，说明海洋权益争端是困扰东北亚的一大重要难题。
（三）中美东北亚及周边地区海洋地缘战略竞争日益激烈
东北亚频发的海洋权益争端，显著地反映了该地区复杂的地缘政治格局。这些冲突几乎涉及所有的东北亚国家，其深层动因受到中美之间海洋战略竞争的影响。这种竞争不局限于区域内的地缘权力平衡，也涉及全球地缘战略利益的调整，因而成为影响东北亚乃至亚太地区海洋冲突最为重要的因素。
冷战结束之后，美国通过强化与盟友的安全合作，强调所谓的“航行自由”，长期影响并主导了亚太地区的海洋秩序，从而巩固了其全球霸权地位。然而，中国的经济增长、军事现代化与海洋力量的崛起促使美国重新评估其亚太战略，遏制中国日益增长的国际影响力成为美国亚太战略的核心，中美之间的大国竞争成为这一地区的新常态。特别是在美国高调宣布“重返亚太”之后，中美两国在该地区的海洋竞争与角逐日益清晰化，主要集中在台湾海峡、东海和南海等海域。
台湾问题是中美战略博弈的一大核心。美国在维持对台湾的军事支持和坚持“一个中国”政策之间保持双重立场，而中国视台湾问题为国家统一的核心利益，强烈反对美国对台军售和与台湾当局的政治互动。这种基本立场的对立引发的中美之间的博弈和斗争成为两国在亚太地区乃至全球层面上的主要冲突点，也塑造着中美关系的未来发展方向。中美在南海问题上的分歧与对立主要集中在岛屿所有权与“航行自由”上。中国基于充分的史料依据，强调对南海诸岛拥有主权，并主张自身在南海地区的核心利益应当得到尊重。但美国主张南海为公海，需要保障该海域的“航行自由”，并声称该海域的主权问题应依据联合国海洋公约来决定，实际上否定了中国的所有权主张。此外，美国还积极推动盟国介入南海“航行自由”行动，并企图将此问题推进成为东盟地区多边论坛中的讨论议程。美国这一系列举动将南海问题扩大化，使其成为影响地区和国际社会稳定的不安定因素。中美两国在东海地区的海洋竞争同样激烈。面对中国崛起带来的亚太地区地缘政治格局的变化，美国选择通过加强与地区盟友日本的合作来平衡中国日益增长的地区影响力，而钓鱼岛争端则成为美国“印太战略”的重要一环。该争端原本是中日之间关于钓鱼岛及其周边岛屿所有权的争议，但随着争端的升级，美国积极介入。美国不仅将钓鱼岛问题纳入了美日共同防御的范围，更从事实上宣告了日本对钓鱼岛具有行政管辖权，以此来达到对中国实施有效制衡的目的。
三、海权与陆权力量对比下东北亚海洋秩序新变化与海洋权益矛盾新态势
冷战后东北亚海权与陆权力量对比发生变化的背景下，美国强势介入导致东北亚海洋秩序与海洋安全形势发生了新变化，传统安全议题重回东北亚安全的主要议程，突出表现为东北亚国家军费预算普遍增加，各类军事合作、军事演习等数量增多，并且具有明显的对抗性，美日韩合作机制化加强并重新将“延伸威慑”提上日程。美国在东北亚、台海、南海等多地大搞各类联演联训，其活动规模、频率、实战性均有很大提升，军事化的阴影笼罩这些区域，也刺激本地区更多国家进行对抗性军事准备。在这种形势下，东北亚海洋权益争端呈现越来越复杂的态势。
（一）中国海洋力量的崛起对东北亚产生的地缘影响
20 世纪上半叶，世界范围的各种战争频发，军事安全成为国家安全的核心。在这一背景下，海洋安全主要被视为军事安全的一个分支。然而，随着冷战的结束，世界安全形势发生了显著变化，传统的军事威胁虽然依然存在，但在全球安全议程中的优先级有所下降。同时，新的安全挑战开始出现，这些挑战不仅限于军事领域，还涉及政治、经济、社会和环境等领域。与此同时，海洋安全也随着国家间贸易和交流的增加而发展成为一个横跨安全、经济、环境和国际合作等多个领域的重要议题，海洋日益成为国家经济发展与国防安全的重要领域。
在二战结束之后的较长一段时间内，美国一直维持着亚太地区海洋霸主的地位。作为传统的陆权国家，中国并未将发展海权视为国家发展的战略重点。直到改革开放初期，中国海洋战略的重点仍然主要停留在近海防御与维护国土安全方面。但随着对外贸易与经济交流的不断增加，发展海洋经济逐渐成为中国海洋战略的重心。与此同时，一系列海洋领域相关法律法规的颁布，也为规范海洋经济活动、推动海洋经济发展提供了制度保障与政策支持。随着海洋经济的快速发展与海洋领域法律法规的日益完善，中国开始更加积极地参与全球海洋合作，也在相关海洋争端上表现出更明确的主权主张。与此同时，海军力量的增强与全球海洋战略的转型推动中国以更加开放的姿态融入全球海洋治理。21 世纪以来，中国强化了与周边国家在海洋事务上的双边关系合作。这些合作项目不仅覆盖海洋边界划定和资源共同开发，还涉及海洋环境保护、科技交流以及海上安全等领域。
中国海洋力量的快速崛起，特别是中国维护自身海洋主权的行动，被美国视为对其在亚太地区海洋霸主地位的挑战。对此，美国采取了一系列措施来遏制中国海洋领域的发展能力。2011 年，美国奥巴马政府实施“亚太再平衡”战略，其核心目标是加强美国在亚太地区的影响力。这一战略强调了美国对亚太地区国际规范和规则的参与，尤其是在海洋安全、经济合作和外交关系等方面。与此同时，美国还采取措施遏制中国在东亚海域的“扩张”，限制中国海军力量的快速发展。特朗普政府和拜登政府的“印太战略”继承并发展了“亚太再平衡”战略，在台海、东海和南海等加大了对中国的打压力度。少数亚洲国家支持美国的战略，尤其是与中国存在海洋争端或将中国视为潜在安全威胁的国家，这些国家通常更加倾向于与美国建立紧密的安全和经济关系，以平衡中国在亚太地区的影响力。
中美海洋战略竞争在东北亚地区表现得尤为明显。冷战时期，东北亚地区形成了以美国为首的美日韩“南三角”与以苏联为首的苏中朝“北三角”的对立格局。冷战结束后，东北亚地区国家之间的经济合作打破了意识形态界线，东北亚地区一跃成为世界上经济最活跃的地区之一。但随着中国的崛起，东北亚地区部分国家感觉到来自中国的潜在威胁，纷纷采取策略以应对潜在的地缘政治变化。中国于 2013 年提出了“一带一路”倡议，致力于建设海洋强国。美国则提出了“印太战略”，意在限制中国海洋战略的发展。与此同时，美国还积极推动日本与韩国等盟友共同加入遏制中国的行列之中。此外，朝鲜半岛不确定性的增加、俄罗斯海洋强国战略和提升全球影响力的行动也在一定程度上使得东北亚地区的局势变得更加错综复杂。
（二）海权力量的变化与东北亚国家间海洋权益冲突的新态势
二战后，东北亚国家间的海洋力量对比经历了显著的变化，深刻影响了该地区的国际关系。冷战时期，东北亚地区的海洋力量对比格局主要以美苏竞争为主，美国在东北亚建立并加强了与日韩之间的同盟关系，以遏制苏联的影响力。苏联虽然在该地区的直接军事存在较少，但通过支持中国和朝鲜，间接影响了东北亚地区的力量平衡。这一时期以美国为代表的海洋力量与以苏联为代表的大陆力量的对抗最终导致了朝鲜战争的爆发。进入经济全球化时代，东北亚国家对海洋的开发利用程度不断提高，在重视发展海洋经济的同时，各国也采取措施加强海军力量建设以保护海上贸易和海洋资源。这一时期，发展海洋经济、维护海洋权益成为东北亚地区国家重要的战略目标。21 世纪以来，随着经济的快速发展和海军力量的显著增强，中国成为在东北亚及周边地区制衡美国海洋霸权的重要力量。这也导致美国采取一系列措施来遏制中国的快速崛起，中美博弈成为塑造东北亚地区新安全秩序重要因素。为了有效遏制中国崛起，美国不仅加强了与日韩国军事同盟，还选择直接介入东北亚地区的海洋争端，使得地区安全形势变得更加复杂，地区国家间的海洋争端愈演愈烈。
美苏对抗、经济全球化的发展以及当下中美战略博弈形塑了东北亚地区复杂的安全秩序，这一秩序主要围绕着各国强烈的领土领海主权意识展开。该地区的领土领海争议远未得到解决，反而变得更加复杂。其中尤以涉及岛屿主权与海洋划界的海洋争端最为严重。东北亚主要国家如中国、日本、俄罗斯、韩国与朝鲜等国都深陷海洋争端之中，其中代表性的地区海洋争端主要包括中日钓鱼岛争端、中韩海洋权益争端（含渔业纠纷）、韩日岛屿争端、俄日岛屿之争和朝韩岛屿与海洋划界之争，还有台海问题等。频发且有升级之势的海洋争端与安全问题已经成为东北亚安全形势的新热点、新挑战和新威胁。
东北亚地区的领土与海洋权益争端大致可以分为以下几类：第一类是既涉及重要的国际安全利益又涉及重要的经济利益，如日俄北方四岛争议（俄称“南千岛群岛”）、中国与东南亚一些国家对南沙群岛的争议，当然，二者在利益冲突程度上还是有所区别的；第二类是主要涉及双方的国家安全利益，经济利益的分量较轻，如中日钓鱼岛争端、日韩独岛（日称“竹岛”）争端；第三类主要涉及双方经济利益，政治安全利益并不很突出，如中日东海划界争议、日韩东海划界争议及中国与东南亚五国在南海的某些争议。除了国家安全与经济利益两大因素外，还有一些其他因素也对东北亚地区的领土与海洋权益争端具有重要影响，如历史原因、政治文化传统、域外第三者的作用与压力、国际法发展以及地区与国际形势的变化等。但总的来看，其影响最终还是要通过政治安全和经济利益两大核心因素表现出来。
四、冷战后美国的东北亚海洋政策及其对地缘秩序的影响
冷战后美国逐步以太平洋—亚洲—印度洋地区为重心，推动海上战略由“由海向陆”向“重返制海”转型，以应对中国和新兴海上国家对美国制海权的挑战及其带来的地缘影响。由于制海权的不可或缺性，美国将综合运用以军事力量为主的大战略手段，持续拓展印太“重返制海”战略。美国已认定所谓的“印太”地区是关乎美国安全与繁荣的关键地区，而东北亚地区或许就是 21 世纪地缘政治变革的“震中”所在，巩固以制海权为核心的海上优势也是美国主导“印太”规则与秩序的基础，并企图形塑东北亚和中国周边地区的地缘秩序。
（一）美国台海政策的演变与地缘战略
台湾问题一直以来都是中美关系中核心的问题。二战结束以来，美国对台湾施加的影响具体表现为政治上暗推台湾“独立”、经济上支持台湾发展、军事上向台湾出售武器。这些行动不仅严重阻碍了中国的统一与领土完整，还将台湾塑造成了美国在东亚地区遏制中国崛起的工具。
从蒋介石国民党集团败退台湾到在朝鲜战争爆发之前，台湾一直处于“孤立无援”的状态。1954 年 12 月，美国与台湾签订了共同防御条约，这成为美台军事安全关系的基础。从此台湾成为中美海上霸权竞争的中心，台海问题也成为观察中美关系的政治温度计。220 世纪 50—60 年代，美国对台湾进行了大量的军事与经济援助，截至1965 年 6 月，美国对台湾的援助总金额达到近 38.8 亿美元，大量的援助使台湾军队完成了良好的改造，使得台湾更加倾向于追随美国。
为了与中国建交，美国废除了与台湾所谓的“外交关系”。但仅在 1979 年 1 月中美建交之后不过 3 个月，美国国会就通过了《与台湾关系法》。这表明美国在处理台湾问题上采取了两面性的做法，即表面上支持“一个中国”原则，但实际上却维持了与台湾当局的关系，并将台湾地区作为遏制中国在东亚影响力的关键筹码。
1995年6月，台湾地区领导人李登辉以私人名义窜访美国，并不断散布“台独”言论，大肆鼓吹分裂祖国，加剧了两岸关系紧张。自 1958 年以来，两岸关系虽有波折，但未出现如此严重的危机。为了粉碎“台独”分子妄图分裂祖国的行径，中国人民解放军于1995年7月至1996年3月在台湾海峡和台湾附近的海域举行了4次大规模军事演习。在解放军演习期间，美国派遣航空母舰战斗群进入台湾海峡。此次事件导致了中美关系严重紧张，体现了冷战后东北亚乃至亚太海洋安全的复杂性和脆弱性。美国的军事介入被中国视为对中国内政的干涉，增加了中美之间的不信任。此次危机也使两岸关系陷入低谷，对两岸关系产生了深远的影响。
迄今，虽然美国未曾公开支持台湾“独立”，但近年来特别是俄乌冲突发生后，美国对台军售与美国高官窜访台湾等行为有不断加剧的趋势，这些都是对中美建交公报与“一个中国”原则的破坏。在深度推进对华竞争的大背景下，美国遵循地缘政治的逻辑，加紧推进“印太”安全框架下的台海战略。台湾在特朗普时期即被纳入美国“印太战略”框架，在拜登任内扮演美国“主要区域伙伴”，在军事防卫、经济科技和区域安全上全面配合美国对华竞争战略。拜登政府采取“印太”多边结盟和增强威慑介入台海安全事务，着力对冲中国政府遏制“台独”、促进统一战略。
美国企图以台海为地缘战略支点，构造纵贯边缘地带的对华遏制轴线，以台海安全态势促进周边地缘焦点的战略联动，旨在实现低烈度、高频次、可持续的对华战略消耗。需要引起警惕的是，俄乌冲突对美国各界的对台政策认知形成了重大冲击，对台政策辩论日益呈现“乌克兰化”的危险趋势，这为美国政府趁势推动对台政策的“乌克兰化”提供了某种契机。在此背景下，美国介入台海的策略手法不断翻新，意图“吓阻”并阻挠中国政府解决台湾问题和实现国家统一，对台海局势和东北亚地缘安全产生复杂的负面影响。
（二）美国对东北亚岛屿与海洋争端的政策和战略目的
二战结束之后的较长一段时间内，美国一直是亚太地区的海洋霸主。随着中国在亚太地区的崛起，特别是中国海洋力量的增强，使得美国的海洋霸主地位面临严重挑战。为了遏制中国快速增长的地区影响力，美国先后提出了“亚太再平衡”战略和“印太战略”，旨在加强其在亚太地区的政治、经济和军事影响力。这一战略涉及加强与亚太盟友和伙伴的关系，提升军事部署和合作，以及推动区域多边机制。概括而言，美国上述战略的核心目的在于确保美国的经济和安全利益，同时规制甚至打压中国日益增长的地区影响力。
作为有效遏制中国快速崛起的重要手段，美国积极介入中国与周边国家的海洋争端，在东北亚地区，美国主要通过在钓鱼岛争端中联合盟国日本压制中国。尽管美国没有直接表明支持中日任何一方的领土主张，但其强调《美日安全保障条约》适用于钓鱼岛，暗示若日本在争议岛屿受到攻击，美国将会提供军事支持，变相表达了对日本的支持立场。美国还通过派遣航母、组织联合军事演习等方式支持日本。2010 年中日因钓鱼岛归属权产生冲突，美国向钓鱼岛周边海域派遣了 2 艘航母，美国总统奥巴马更是直接将钓鱼岛划定为美日同盟的对象地区。在 2012 年日本宣布所谓钓鱼岛“国有化”之后，中国立即就钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线发表声明，并派出渔政船和10 多艘海监船进入钓鱼岛领海。为施压中国，美国联合日本举行了大型联合军事演习。不仅如此，美国还联合日本、加拿大和新西兰等国，进行了模拟针对中国“武装占领”钓鱼岛情况下的夺岛演练。
美国对俄日南千岛群岛（日称“北方四岛”）争端的政策是其东北亚海洋战略布局的一部分，这一政策随着东北亚地区局势与大国关系的变迁而发生了显著的变化。二战末期，当美苏还是盟友时，美国通过主导《旧金山和平条约》的签订，间接影响了俄日领土争端的进程。条约只是规定日本“放弃”南千岛群岛，但回避了岛屿所有权问题，这成为日后日本主张“北方四岛”主权的“法理依据”。冷战时期，美苏关系由合作转变为对抗，美国加强了与日本的同盟关系以共同遏制苏联。这一时期，美国虽未直接介入俄日岛屿争端，但通过加强美日同盟间接支持了日本的领土主张。冷战结束后，美国调整政策，开始采取更加审慎和选择性的介入方式。随着东北亚局势出现新变化，特别是中国崛起带来的对美国霸权的挑战，美国更加注重平衡与俄罗斯和日本的关系。美国鼓励俄日双方通过外交手段解决争议，支持基于国际法的和平解决争端，同时避免明确支持任何一方，以免破坏与俄罗斯的关系或损害与日本的同盟。但 2022 年 2 月俄乌冲突发生后，美国对俄日岛屿争端的政策又发生了微妙的变化，偏向日本一方。美国的政策变化显示其在保持地区稳定与维持霸权地位中的战略思维和外交灵活性。
从美国的立场来看，韩日独岛（日称“竹岛”）争端与中日钓鱼岛和日俄北方四岛争端有着本质的不同。中日钓鱼岛争端与日俄北方四岛争端是美国核心盟友日本与美国试图遏制的潜在竞争对手之间的争端，而韩日独岛争端则是美国在东北亚两个核心盟友之间的冲突。为了保持地区力量均衡，防止地区出现大的冲突，美国对韩日独岛争端的政策目标应是促使两国通过双边谈判和平解决问题，同时减少对相关争端的干预，阻止韩日两国采取更加激进的行动。
美国在韩日独岛争端上所选择的政策立场源于美国对核心盟友日本与韩国的重视，正是因为有了日韩两个盟友，美国才能在东北亚持续发挥战略作用和力量。美国分别于 1951 年和 1953 年与日本、韩国结为同盟，共同对抗苏联，美日、美韩同盟成为美国在亚太地区遏制苏联扩张和维持地区平衡的重要工具。但战争以及领土争端等历史遗留问题的阻碍使日韩两国关系的发展面临重重困难，两国只是在美日韩三国合作机制的大框架下进行相应合作。冷战结束后，国际体系结构的显著特点表现为一超多强，美国在东北亚的战略重点从对抗苏联转变为维持地区稳定和军事优势。美国继续通过分别与日韩的军事同盟关系来维护在该地区的影响力，并维持符合美国利益的海洋秩序，但日韩两国仍只维持了表面上的战术性合作。进入 21 世纪，特别是中国快速崛起之后，美国在亚太地区做出了比较大的战略调整，旨在不断扩大美国在亚太地区的影响力以制衡中国的崛起。作为美国在东北亚地区的重要战略盟友，日韩成为美国遏制中国崛起的重要力量，美国不希望日韩两国因为岛屿与海洋争端而产生大的冲突。因此，只要美国遏制中国的战略目标不变，美国对于日韩岛屿与海洋争端的政策立场就不会有大的变化。
（三）美国持续谋求东北亚海洋地缘霸权秩序
美国在东北亚维持海洋霸权的策略主要包括强化军事优势、积极介入地区海洋争端、巩固美日美韩同盟与强化美日韩三方安全合作机制，以及推进实施“印太战略”等。在这些策略中，强大的军事实力是其维护霸权地位的基石。冷战时期，美国在日本和韩国建立的军事基地既是对抗苏联扩张的举措，也是庇护地区盟友的战略安排。当前，通过在韩国和日本附近海域频繁举行联合军事演习，美国不仅向世界展示了其军事能力，也体现了其在东北亚的海洋战略力量。美国在东北亚乃至在亚太地区的军力部署海陆兼备，以海洋军事力量为主。美国还通过积极介入东北亚岛屿与海洋争端来影响地区国家力量的对比，以维护符合美国利益的东北亚海洋秩序。美国在以防御为名的亚太“一体化威慑”布局中，谋求将朝鲜半岛、东海、台海和南海“一岛三海”形成联动之势，激化地缘冲突，凸显围堵中国的战略布局。
“印太战略”已上升为美国国际顶级战略，旨在应对中国在该地区日益增长的实力和影响力，强调在印度洋—太平洋地区建立“自由、开放和基于规则”的国际秩序。在此框架下，美国加强了与日本、韩国、澳大利亚和新西兰等传统盟友的关系，并与印度等新兴伙伴深化战略合作，主要包括军事援助、联合军事演习以及情报共享和防务合作等。在“印太战略”强力推行过程中，海洋因素被放大。特朗普时期，中美两国间的“全民竞争”延伸到海洋领域；拜登时期，美国进一步联合地区盟友在海洋问题上对中国施加压力。在某种意义上甚至可以说，所谓的“印太战略”实际上就是“印太海洋战略”。
五、海权重要性凸显与中国的东北亚海洋战略
纵观东北亚地缘秩序的演变史，海权势力和陆权势力的角逐与竞争是历史常态。自近代以来，陆权体系不仅总是弱势和失败的一方，而且陆权与海权较量与争夺的主要目标是大陆。但是，冷战以后特别是进入 21 世纪以来，东北亚海权势力和陆权势力较量与争夺的目标主要是海洋，这是地缘权力历史性的转移、重构和地缘秩序的转型。
冷战后，东北亚地区的海上争端不断上升，出现这种情况有诸多的原因。除海洋自身的政治与经济价值提升外还主要有以下几个方面：一是海上岛屿可以（或可能）决定专属经济区和大陆架的划定，具有巨大的政治经济溢出效益；二是海上交通与通道的战略价值日显重要；三是资源稀缺、人类对海洋认识的深化及科学技术的发展，使各国对海洋资源的争夺日益加剧；四是一些海上争议涉及第三方或多方，情况十分复杂；五是当代国际海洋法的不完善、多歧义等。
从总体看，自冷战结束以来，争议国家间的政治安全关系普遍有所改善，相关岛屿与海洋权益争端中政治安全考量有所下降，经济因素作用有所上升。这一变化给争端或争议的解决带来双重影响：一方面，各国更加重视经济发展，大力加强经济合作，有利于防止争议升级与失控；另一方面，各国对争议地区经济资源争夺加剧，在一定程度上增加了解决争议的难度。这也是诸多海上争议升温的重要原因。值得指出的是，相对而言，在经济利益冲突中，对立双方通常可能有较大的妥协空间和争取双赢的机会，而在政治安全利益冲突中，妥协、让步的余地较小，仍体现了零和博弈规则。
在俄乌冲突引发全球地缘政治危机背景下，东北亚各方围绕地缘秩序的分歧进一步凸显。美国联合所谓的“民主盟伴”，强化针对中俄的意识形态攻势。美日等标榜建立所谓“自由开放的印太秩序”，企图主导东北亚乃至亚太地区地缘秩序重构进程。在区域安全秩序中，相对陆权，海权重要性进一步凸显。当前，东北亚地区存在三大地缘风险，值得警惕：首先，美国在亚太构建多个小多边安全组织，其同盟体系的亚太集结和军力前压给中国带来了新的战略压力；其次，美国及其盟友在亚太引发地区军备竞赛并可能会带来核扩散风险；其三，地缘热点和风险点渐成联动趋势，半岛问题（含朝核问题）与南海、东海、台海即“一岛三海”已出现联动苗头，将对中国的主权安全及国家利益构成严峻挑战。
面对东北亚不断加深的新地缘安全困局，为了防止陷入海陆势力对立双方相互示强的恶性循环，中国需要落实全球安全倡议，及时制定科学完善的东北亚海洋大战略，积极探索构建东北亚海陆安全秩序的新路径。有鉴于此，新形势下，中国的东北亚海洋战略应着力于以下几个方面：
第一，严防东北亚“新冷战”格局固化，强化中日韩合作。近年来，美国加紧实施“印太战略”，拉拢盟友搞阵营化对抗，使东北亚安全困境加剧。破解当前安全困境应从打破阵营对垒着手，消解“中俄朝对美日韩”的阵营对抗叙事。既需要有效管控中美关系，又需要积极推进中日韩合作。中日韩合作是现阶段东北亚地区唯一的政府间多边合作机制，应该积极推动其成为东北亚合作的“领头羊”、维护地区和平安全“稳定器”、解决热点问题“减压阀”。防范东北亚走向“新冷战”、走向分裂对抗。中方应积极推动中日韩三方恢复年度领导人会议机制，为三国合作不断注入政治动力。2019 年 12 月中日韩三国峰会召开后停摆至今，目前，三方年度领导人会议机制正在恢复中，时隔 4 年半后重新启动，有利于推动中日和中韩关系回稳向好，维护东北亚团结合作的局面，增加东北亚和平稳定的共识。
第二，推动地区安全对话平台建设。东北亚是当今世界海陆地缘政治特色鲜明和大国战略交互作用最集中的地区，至今尚未形成有效的、覆盖整个区域的安全协调机制。曾在东北亚安全协调中发挥积极作用的多边机制，如六方会谈难以重启，中日、中韩间一度探索的建设性安全伙伴关系也受到挫折。那么，以建立持久和平机制为目标，循序渐进构建地区安全对话合作平台，是从根源上解决东北亚安全困境螺旋上升的必然选择。可在实践中探索从建立低制度化和无强制约束力的对话平台入手，再建立信任措施、预防性的多方外交平台，进而构建东北亚冲突解决机制，分阶段推进，保持各参与方和商讨议题的开放性，打造区域安全合作的协商平台。
第三，深化域内国家合作，增强现实利益纽带。日韩两国在经济贸易方面与中国有着密切关联，也存在深厚的合作关系，各方结构性互补，彼此相互依存。但是，近年来在美国的战略压力下，日韩已开始追随美国打造“小院高墙”，企图将中国从国际高端产业链、供应链中剥离，这既损害日韩自身利益，也不具有现实可操作性。中国应推动“一带一路”倡议在东北亚落地，促进东北亚区域经济一体化和互联互通建设。加强基础设施建设，港口、航运路线和物流网络对接等。中日韩三国地理相近，地缘经济休戚与共，彼此合作符合各方真正的国家利益。
第四，加强海上硬实力与现代化建设。东北亚各国围绕岛屿与海洋争端的矛盾十分突出，岛屿与海洋争端已经上升为影响区域稳定的主要因素。为了应对来自海洋的风险，中国应该大力加强海上硬实力与现代化建设，强化海军、海警实力等，打造一支强大的海上力量，是中国制定实施东北亚海洋战略的必要基础和根本保障，也有益于在复杂的地缘政治环境中维护区域安全秩序。加强海军与海警现代化建设，应从推进技术创新与装备更新、加强人才培养与军事教育、明确战略规划等方面入手。为了应对海洋危机及其风险的多样性和复杂性，应调整和优化海军与海上力量的组织结构，提高指挥效率和应对危机与冲突的响应能力。
第五，推动构建东北亚海洋新秩序与共建海洋命运共同体。美国在东北亚有重要战略利益，在日韩都有驻军，但美国力量的存在会给东北亚正常海洋秩序带来冲击和破坏。所以，在推动构建东北亚海洋新秩序时应该要考虑并应对美国因素。中国在推行东北亚海洋战略时应注重强化多边外交与区域合作，积极参与东北亚和亚太地区多边机制，与相关国家凝聚共识，减少美国因素的不利影响。中国可积极推动东北亚海洋合作项目，如海洋环境治理、海洋科技交流等，营造和谐稳定的海洋合作环境，在合作中建立解决海洋争端新的协商机制，并减少外部因素的影响。中国在实施东北亚海洋战略时应将重点放在增加区域内部的海洋经济联系和相互依存，从而形成良性互动的海洋新秩序。应重视培养东北亚海洋命运共同体理念，强调各国在海洋利益上的相互依赖和共同责任，减缓海洋争端导致的地区紧张态势，主张通过国际合作和共同治理，促进区域乃至全球海洋资源的可持续开发、环境保护和海洋安全，以实现各国在海洋事务中的共赢和长远福祉。
作者： 李敦球，曲阜师范大学区域国别研究院副院长、外国语学院特聘教授（山东曲阜 邮编：273165）；谌贝贝，韩国延世大学区域学 2022 级博士研究生（韩国首尔 邮编：03722）
来源：《国际论坛》2024年第5期；国际论坛
