【摘要】海上危机管控机制能够促进大国海上互动的可预测性与稳定性,避免大国因海空意外相遇事件走向全面冲突。影响大国海上危机管控效果的因素主要涉及竞争模式与利益平衡度。处于同期竞争模式下的大国能够建立对称性的相互威慑关系,形成风险规避的共同偏好,各方自我克制与履约相对充分。高水平的海上利益平衡意味着各方立场协调难度较低,机制细节更易被明确、可操作性较强,有助于减少海空摩擦事件的发生。自20世纪末以来,中美海上危机管控机制曾促使双方在多次海空相遇中减少误判,也为双方管控分歧与避免军事对峙提供了年度会晤、工作小组、专门会议等沟通渠道。相较于美苏冷战时期的同期竞争模式与较高水平的利益平衡度,中美之间所处的追赶模式与低水平的海上利益平衡度决定了双方海上危机管控将面临更大的困难。为了进一步强化中美海上危机管控,中国应加快缩小中美力量差距以塑造对称性中美海上威慑,促进机制细化与完善,增强双方海上危机管控机制的可操作性,构建中美海空危机中的沟通战略以提高中国危机决策的韧性。与此同时,中国也应强化对中美海上危机管控实践的反思,优化与美国关键盟友及战略伙伴的海上沟通机制建设,鼓励东盟及其成员国发挥有益作用。
【关键词】中美竞争、美苏冷战、海上危机管控、竞争模式、利益平衡度、南海问题
引言
危机是指造成一个或多个基本系统变量发生意料之外或突然变化的情况,这会增加各方使用暴力的可能性,并对国家高度关注的目标产生威胁。相较于陆地危机管控,海上危机管控更加困难。海洋具有高度流动性和隐蔽性,大国海上竞争的范围和形式更加复杂,存在诸多不确定性。作为人为设计的一种理性合作方式,国家间海上危机管控机制指的是两个及以上国家在海上危机管控实践中,为降低国家间因海上意外相遇事件走向全面对抗而制定的一系列规则、准则、协定等。国家间海上危机管控机制的形式包括双边与多边,内容主要涉及危机沟通机制、安全领域的建立信任措施、军事与安全行为准则等。海上危机管控机制是减少危机发生和弱化战争风险的重要工具与保障,能够使处于竞争状态的大国维持一定程度的战略稳定性。
根据2023年7月亚太领导力网络(APLN)发布的研究报告,2010—2023年,亚太地区至少发生了79起军舰、飞机、海岸警卫队船只和渔船等之间的海空相遇事件,其中,中国战斗机和美国侦察机的频繁近距离接触存在升级为全面冲突的风险。虽然中美海空相遇事件多数是安全与专业的,但美军极具挑衅性进入中国西沙群岛与南沙群岛领海和领空,由此引发的双方近距离、对抗性相遇,仍然对双方现有《关于建立加强海上军事安全磋商机制协定》(MMCA)、《海上意外相遇规则》(CUES)、《关于海空相遇安全行为准则的谅解备忘录》等一系列规则的战略稳定效力提出了挑战。当前,新兴军事科技正重塑大国互动的传统路径,这无疑增加了危机升级成战争的风险。无人系统的“机器速度”强化了危机中的不稳定性,诱使对手进行先发制人的打击。随着时间的推移,中美之间的“威胁认知”与敌意会不断累积和加深,导向敌意互动行为的可能性也在增大。在此背景下,对“中美海上危机管控缘何艰难”这一问题的探讨,既可史论结合、对比分析中美与美苏在海洋领域的危机管控机制建设过程与效用,进一步强化对大国海上危机管控的历史案例研究,也能在实践领域为优化中美海上危机管控、更有效地管理双方在海洋领域的互动提供政策启示。
一、既有研究回顾与问题的提出
1918—2019年,世界范围内共爆发了496起危机事件。在关于20世纪触发危机的国家行为体统计中,美国与德国、南非并列第2,以56起的总数成为20世纪最容易引发危机的国家。20世纪世界局势的动荡引发了各国学者关于国际危机及其管理的讨论,并涌现出大量成果。作为大国海上危机管控机制的先行者,美苏于1972年签订的《关于防止公海及其上空意外事故协定》(INCSEA)成为世界范围内数十个国家建立双边或多边海上危机管控机制的模板,在2014年第14届西太平洋海军论坛通过的《海上意外相遇规则》文本中,我们也可以找到美苏海上危机管控协议的影子。该协议的主要目的包括:第一,为双方海军提供避免公海意外相遇事件的工具;第二,为化解任何存在升级风险的摩擦提供指导协议;第三,构建一种讨论已发生的任何摩擦、从而防止其再度发生的机制。基于对美苏海上危机管控实践经验的借鉴,中美于1998年1月签订了《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》,2014年11月达成了《关于建立重大军事行动相互通报信任措施机制的谅解备忘录》和《关于海空相遇安全行为准则的谅解备忘录》,2015年两国又为这两个备忘录新增了“军事危机通报”和“空中相遇安全行为准则”的附件。2018年,中美就建立《危机预防沟通框架》达成初步共识。虽然中美完善与强化双方海上危机管控机制的意愿不断增强,但该机制的潜力却难以得到充分发挥。针对“中美海上危机管控缘何艰难”这一问题,现有研究从实力对比、观念共识、机制规则及第三方因素等方面进行了解释。
第一,基于现实主义视角,诸多学者从大国实力对比的角度观察危机管控与机制运作的效果。他们把相对实力对比作为理解国际关系的根本逻辑,认为相对实力差异是影响国际关系的基本因素。在超级大国之间的危机管理实践中,实力对比发挥了主要作用,其中实力占优的一方往往更享有主动权与影响力。冷战时期,在超级大国之间维持的45年长和平,是世界分化成势均力敌两个阵营的产物。到了冷战后期,美苏便实现了核与军事能力方面的对等,而在可预见的未来,中美之间的军事平衡将继续保持不对称。
危机事件参与方的实力排序与军事实力对比密切相关,军事实力和利益是危机讨价还价的基础性要素,进而塑造了成功、失败、妥协与崩溃四种国际危机结构。中美危机管控的结果是双方在该地区的利益平衡状况和实力对比共同发挥作用的结果。美苏海上危机管控效果更突出,还在于双方不存在领土主权利益方面的分歧,但中国在亚太地区却具有强烈的领土利益诉求。
第二,在观念层面,部分学者观察到相互理解与认知的差异使中美双方难以就国际法相关概念达成共识,这极大降低了中美海上危机管控机制的实用性。政治、军事、经济、结构等因素影响着危机是升级成战争还是会被和平解决,但最后这些影响因素都通过心理机制,尤其是观念因素得以发挥作用。有三个至关重要的因素影响危机中的讨价还价结果,即行为体对竞争对手的认知、对危机局势的认知,以及对讨价还价战略的总体感知。冷战实践证明,在体系极化水平较低的情况下,低烈度的认知分化更易于促成有效的危机管控。而中美海上危机管控之所以如此艰难,部分源于双方缺乏在国际法框架下展开海空互动的共识。2001年中美南海撞机事件的发生,在很大程度上源于双方对“飞越自由”的认知差异。此外,中美在政治制度和价值观念方面也存在差异,双方关于台湾、南海、人权与西藏等方面的认知也不同,因而,两国海上危机管控机制与海上军事关系也随之发生波动。
与此同时,中美对彼此关系的界定并未达成战略共识,美苏《关于防止公海及其上空意外事故协定》是实施“冷战”的工具,而中美关系却不能被如此定义。英美之间的“和平权力转移”之所以能够超越“修昔底德陷阱”,在很大程度上得益于双方高度同质化的社会制度与价值观,而且英美在海洋领域也鲜有任何形式的争议。
第三,中美海上危机管控机制尚存有进一步细化、系统化与机制化的空间,这给双方危机管控实践带来了负面影响。21世纪的国际环境与20世纪末的冷战体系有很大的不同,冷战结束使国家间谈判的领域与结构都得以延展,新的规制安排增加了国际谈判的复杂性。根据国际危机管理的“准备理论”,低水平的准备会产生适度的和解姿态,而准备水平越高,各方行为就越容易趋于和解,也更有可能走向谈判。相比于美苏危机管控机制,中美关于竞争与冲突管控的安排仍处于初级阶段,高层宏观框架与中低层互动之间尚存缺口。在海洋领域,危机管控包括减少风险、制订应急计划与回应事件等一系列安排。美苏海上危机管控机制并不致力于解决战略和政治问题,而是侧重于对各方海上部队海上行动的安全管理。当前中美海上危机管控机制的一些细则尚存“空白”,比如尚需进一步明晰在军事演习区域“有意相遇”时如何协调彼此立场和实践,双方也未就两国舰船、军机相遇时如何行动、遵守何种规则等军事操作行动细节进行具体规定。
第四,基于“联盟困境”的逻辑,相关学者也注意到第三方因素对大国海上危机管控效果的影响。第三方不仅可以作为大国矛盾的触发点,也能引发大国之间的紧张关系。这使各方建立相关互信机制变得更加艰难,甚至会把大国卷入非本意冲突之中。联盟在增加成员实力的同时也给其自主性带来了限制,进而影响危机管控结果。当两个以上行为体卷入危机中,危机管控就面临更大困难。中国与周边国家的领土主权争议和海洋划界争端极大增加了美国陷入“联盟困境”的风险,从而影响了中美海上危机管控机制的效力。近年来南海争端导致多起冲突和意外事件,中国与该地区其他国家关系更加紧张,尤其是与日本、菲律宾与越南之间。在此情况下,美国通过介入南海问题以增强其盟伴的安全防卫能力,在南海强化军事存在与安全承诺来向盟伴展示决心,并将这种合作从战术层面推至战略层面,进而维持自身联盟体系的稳定。毋庸置疑,美国对其盟伴的无条件支持无疑显著弱化了中美海上危机管控机制的有效性和合法性。
以上四种研究视角都注意到了大国建立海上危机管控机制的必要性和重要性,并围绕中美或美苏海上危机管控实践进行了具体分析,但这些研究也存在一些不足。第一种关于大国海上危机管控影响因素的现实主义解释,并未系统说明实力对比是如何影响大国海上危机管控的。同时,该逻辑忽略了复杂国际互动中的其他细节,比如霸权国与崛起国基于实力但不限于实力的主观能动性。更重要的是,如果将实力对比解释为影响国际互动的唯一要素,就排除了非对称关系下大国协调以稳定地区与国际秩序的可能。此外,此类研究视角也并未回答在中美与美苏都拥有共同海洋利益的情况下,为何美苏较之中美在海上危机管控机制的谈判与实践中利益协调度更高,以及美苏与中美海上利益平衡难度存在的差异问题。第二种基于认知主义视角的解释限度在于,其没有追溯造成中美与美苏这两对大国之间出现共识差异的根本原因所在。即便处于冷战的高强度对抗期,美国尚且能够与苏联在海洋法的基本概念上达成共识,那么,为何美国没有和中国就类似议题达成共识?第三种侧重于对大国海上危机管控机制局限性的考察,并未完全解释中美海上危机管控机制化建设不断往前推进、但双方各种形式的海空相遇事件并未明显减少这一事实。问题还在于,基于美苏《关于防止公海及其上空意外事故的协定》发展而来的中美海上危机管控机制,为何达不到美苏海上危机管控高峰期的效果?第四种关于第三方因素的探讨,则没有充分回应中美较之美苏在海上危机管控过程中为何盟友因素负面影响相对较强。
总之,以上研究没有完全解释美国在相继与苏联和中国建立海上危机管控机制后,其效用存在差异的根本原因及其作用机制。对美苏海上危机管控经验的借鉴,以及崛起国参与体系权力竞争的时间差异与海上利益平衡难度对大国危机管控的影响,仍有进一步深入挖掘的空间。
二、竞争模式、利益平衡度与大国海上危机管控
大国海上危机的爆发、升级或消除是一个动态的过程。海上危机管控涉及两个阶段,其一是在海上意外相遇发生后,各方通过准确、有效的沟通避免危机发生;其二是在海上危机发生后,各方都能够以化解危机为导向进行磋商,避免危机升级。在危机发生前,衡量大国间海上危机管控有效性的指标具体涉及能否明确危机管控机制的内容细节、彼此的克制与履约是否充足,以及海空摩擦危险事件是否会减少。在危机发生后,大国海上危机管控的效果则主要体现在危机解决可操作性的强弱、不间断例行磋商能否得以维持,以及危机爆发之后各方是否进行有效的反思与优化。
(一)竞争模式影响大国海上危机管控的传导机制
毋庸置疑,危机中国家的行为不可避免地受到国际体系“结构”的影响,该“结构”由体系中主要行为体的数量以及军事力量的分配来界定,也受国家行为体之间的关系模式、具体互动情况以及内部属性等因素的影响。行为体之间的关系状态不可避免地影响危机管控的过程,而双方关系对称与否则影响大国竞争与合作需求的相对权重。相较于实力对比,竞争模式对大国海上危机管控的影响更加全面和系统。竞争模式从一开始就奠定了竞争方在全球安全结构中的地位,也塑造了海空相遇事件中大国所处的“情景”,比如决策者对他方威胁效用的感知、应对的时间限制,以及在危机解决前实施军事行动的可能性。
根据崛起国参与体系权力竞争的时间差异,大国权力竞争可以划分为“同期竞争模式”与“追赶模式”。“同期竞争模式”意味着崛起国与霸权国都具备为足够多小国提供安全保障的初始资源,大国在同一时期展开权力竞争。而在“追赶模式”中,在崛起国到达竞争体系主导权的“能力门槛”之前,只有霸权国掌握为足够多小国提供安全保障的初始资源,霸权国因而享有一段“权力垄断”期。“追赶模式”是大国不对称竞争模式的体现,这时两国在某个特定议题领域各自发挥主导作用,但一国相对于另一国享有较大权力优势。竞争模式的差异在很大程度上塑造了竞争方海上危机管控需求的差异。“同期竞争模式”促使双方建立危机管控机制,使已处于竞争状态的大国关系保持战略稳定,而在“追赶模式”下,霸权国更多地希望以最小的代价维持优势地位、成功地对对手实施威慑,崛起国则希望以和平的方式进行权力超越。
在同期竞争模式下,首先双方能够建立对称性的相互威慑关系,拥有相匹配的谈判筹码与对等的身份。两极格局表明,当军事权力和政治决策权集中到两个相对平等的行为体手中时,这种竞争模式的稳定性是最突出的。
其次,同期竞争模式能促使霸权国与崛起国在选择国际危机结果上形成相同的风险规避偏好。在各方海上实力处于同一级别的情况下,竞争方秉持相同动机规避较高的冲突成本,进而催生管控危机的合作共识。都拥有大量核武器的双方会谨慎使用武力来应对危机,因为这存在使危机走向迅速和破坏性升级的风险。再者,在同期竞争模式下,大国风险规避的共同意愿增强了各方的履约意识以及对自身行为的克制。而且,这种克制也体现在竞争方凭借其绝对影响力控制各自阵营内部成员之间的破坏性互动,这可以弱化第三方因素给大国海上危机管控带来的不利影响。总之,同期竞争模式能促使竞争方将危机升级视为“非理性”的外交政策手段,而各方的克制与履约则有利于减少危险事件的数量。在双方对彼此安全关切的认知都较为充分的情况下,大国对共同安全议题的处理也更加趋于理性。
而在追赶模式下,霸权国与崛起国建立危机管控机制的动力来自于管理彼此的非对称关系、减少影响霸权可持续性的各种不确定因素,以及维持全球系统的稳定性。相较于同期竞争模式,大国身处追赶模式会对彼此之间的海上危机管控产生截然不同的多重影响。首先,由于霸权国占据先天优势,双方建立的威慑关系是非对称的,崛起国的选择方案相对有限。非对称威慑关系则意味着,霸权国在危机处理中拥有更多的政策选项,比如经济制裁、外交孤立、军事封锁甚至在国际社会层面的盟伴动员,较之崛起国在危机中享有更大的政策选择余地。其次,对于处于追赶模式中的大国,其非对称威慑关系引发了各方风险规避偏好的差异,霸权国以限制自身行动自由为代价与崛起国制定海上危机管控行为规则的需求并不强烈。实力的非对称性也会引发承诺的非对称性,弱国在这种关系中将承受更大的风险,双方在彼此的认知和互动中存在根本性差异。此时,霸权国对凭借自身实力优势取得最终胜利更有信心,因而其规避风险的意愿相对较低。再者,拥有优势军事实力的一方往往具有较强的进攻性,霸权国在克制与履约方面存在较大不确定性。相对于崛起国,霸权国基于权力优势与有利地位,对海上敌对行为、事件或情境变化不那么敏感。而在战术层面,霸权国甚至会有意升级危机,利用对手对未来灾难的恐惧迫使其让步。霸权国彰显优势与缺乏克制,会增大双方对抗与引发战争的风险,最终导致低效的海上危机管控。同时,在追赶模式中,综合实力处于上风的霸权国也在动员盟友与战略伙伴方面拥有更大优势,崛起国不仅面临来自霸权国的直接挑战,也面临霸权国盟友与战略伙伴的压力。
(二)海洋利益平衡度对大国海上危机管控的影响机制
利益考量是理性决策的基础,即使在本质上是合作性的谈判关系中,收益分配问题也会催生次要竞争。在危机管控情境下,国家外交政策面临的难点在于需要同时实现维护国家利益与避免危机升级这两个目标。民族国家拥有广泛的海洋利益,基于重要程度至少可以划分成核心、重要与次重要三个层级。国家的核心海洋利益涉及主权统一与领土完整,内水与领海、领空以及近海地缘的安全。在世界历史进程中,大多数基于利益动机的战争都与领土控制挂钩,其中62%的领土争端与直接利益相关。相较于政策、机制等其他类型的冲突,涉及领土议题的冲突更容易升级为国家间的战争。
国家间围绕核心海洋利益的矛盾协调难度最大,因为国家妥协余地较小。国家的重要海洋利益一般涉及国际法赋予的专属经济区与大陆架主权权利和管辖权,以和平方式利用海底、公海与南北极的权利,以及针对关键海域规则与秩序塑造的话语权。自21世纪以来,由争夺自然资源控制权引发的冲突显著增加,且尤以石油与海底资源为最。此外,参与或主导重要海域规则与秩序的建构,塑造稳定与和平的外部发展环境,也是沿海国的重要海洋利益。国家的次重要海洋利益则涉及公海和远离核心利益诉求的领域,国家对该领域的利益协调拥有更多的行动空间。总之,国家间利益冲突越接近核心层,协调难度就越大,危机管控中的外交政策目标就越难实现。
高水平的海洋利益平衡度对大国海上危机管控具有积极影响。首先,在海上危机管控磋商过程中,各方协调难度越低,就越容易达成共识或妥协,从而确保谈判的效率与质量。其次,国家间冲突若不涉及核心海洋利益,协调难度相对较低,利于推动各方明确危机管控成果的细节。海上危机管控机制的具体内容涉及海上安全磋商会议、热线、演习操作的事先通知与透明度、精准的操作程序、具体协定的规范化等。再者,海上危机管控机制具体条文的明确度与细致性越高,各方在实践层面的可操作性也就越强。国家间海空相遇实践涉及诸多突发情况,海上危机管控机制的具体内容难以覆盖海上危机事件的所有方面,因此,在争议管控情境中,具体的解决方案需要通过概念的操作化体现出来。事实上,相对明确的文本与较强的可操作性,也有利于各方在危机之后进行有效的反思与流程优化。
反之,较低水平的利益平衡度会增大双方达成妥协的难度,大国协调效果也就不理想。国家海上危机决策的底线是维护各自国家利益,低利益平衡度会拉大相关方在危机管控中的政策目标距离,各方采取针锋相对立场的概率也更大。海洋利益平衡度低意味着双方在降低风险方面的利益不对称,一方也很难真正了解对方的安全关切。这阻碍了双方达成共识,也不利于双方完善海上危机管控的运作程序与规则,进而造成管控协议细节难以被明确、拘束力与操作性都较弱,也无法实质上抑制各方的海上摩擦或冲突。同时,具备更多危机管控经验的大国更容易占据主动权,甚至将海上危机管控机制本身作为竞争手段以扩展其国家利益。
为验证竞争模式、海洋利益平衡度影响大国海上危机管控的假设,本文选取美苏与中美海上危机管控机制建设进行比较案例研究,进而详细剖析中美海上危机管控的得失。选取这两个案例的主要原因在于:第一,虽然自第二次世界大战以来国家间海上危机管控的必要性和重要性不断凸显,但大国之间海上危机管控实践仍以美苏与中美之间最为典型。由于英美在权力转移过程中不存在围绕海洋议题的冲突,因而在世界历史中尚没有危机管控前例可循。第二,中美与美苏的海上危机管控实践具有较强的可比性。虽然这两对大国之间的海上危机管控实践处于不同历史阶段,但其中美国都是重要当事方,而且中美之间的海上危机管控发展至今在很大程度上仍以美苏实践为蓝本。第三,本文的落脚点是为完善中美海上危机管控机制提供新思考,因而在有限的篇幅内希望能将更多笔墨用于讨论中美海上危机管控的历史镜鉴、现实状况与优化策略。
三、同期竞争、高利益平衡度与美苏海上危机管控
客观而言,美苏海上危机管控的显著有效性,得益于双方在同期竞争模式下的有效相互威慑以及海洋利益的高度平衡。
(一)美苏的同期竞争模式
美苏海上危机管控机制的形成是两极对立和妥协的结果,该机制的成功在很大程度上是美苏同期竞争模式造就的。两极结构表明,当权力与决策集中于国际体系内两个相对平等的主导性行为体时,这样的体系结构能有力地抑制国家间暴力的使用,从而维持战略稳定。在当时的国际体系中,两个超级大国战略武器系统的相对优势以及它们对彼此的威慑能力决定着双方的军事关系。在1962年古巴导弹危机期间,美国虽然相对于苏联具有战略核力量优势,但引发全面核战争的风险仍使美国避免针对苏联采取先发制人行动,转而建立有效威慑。苏联也尽力避免与美国爆发直接冲突,双方的有效相互威慑成为终止危机与世界免于核大战的关键。到1969年11月,苏联在洲际弹道导弹系统上针对美国已拥有1140—1054枚的数量优势。到1972年,美国核武器库存数量为26516枚,苏联也达到了14478枚。而到了197865年,苏联核武器库存数量则以25393枚超过美国的24418枚。至此,美苏两国确立了相互确保摧毁模式与有效的核威慑,战略核平衡的整体稳定增加了美苏在海上互动时的自我克制与谨慎,也降低了双方在海上发动战争的预期优势。
在20世纪60年代到70年代,美苏海上实力对比在此消彼长的变动中也实现了大致均衡,使双方开始承认彼此的安全关切。这一时期,美国的海上优势在越南战争期间被极大消耗,沉重的作战需求导致海军舰艇、飞机供应减少,军队士气和信心下降。1968年,在美国海军267亿美元总预算中,只有8亿美元被专门用于建造新军舰。1962年的古巴导弹危机使苏联更加意识到强大海军力量在与美国对抗中的重要性,于是苏联开始生产能够部署于本土海域之外的战舰,以实现与美国海上实力的对等。为了对抗美国“北极星”导弹的二次打击能力,苏联大幅改进了其弹道导弹系统。到1964年中期,苏联军舰持续在地中海扩大存在,随着更多现代化战舰入役,苏联海军的部署最终覆盖了全球所有地区。1968—1974财年间,美国舰队中现役军舰数量缩减了49%,从976艘降到了495艘。1977年,美国军舰数量进一步降至464艘。反观苏联,20世纪60年代末便拥有装备16枚弹道导弹的“扬基”级潜艇,对美国构成了更大的威胁。许多较新的苏联潜艇不仅可以发射鱼雷,也可以向水面舰艇发射导弹。与此同时,岸基苏联海军航空兵飞机的远程空对舰导弹威胁性也在不断增强。到了20世纪70年代初,苏联的海上拒止能力已经扩展到挪威海、地中海东部和鄂霍次克海。美国海军作战部部长等官员坦言,美国海军在与苏联的海上常规战斗中仅有55%的几率获胜。在1970年约旦危机期间,苏联军舰与美国军舰针锋相对,在东地中海上演了一场“国际军舰展”。这次危机使双方意识到冲突升级的风险,加快了通过外交谈判进行海上危机管控的步伐。因而,在谈判后期两国地位是对等的,谈判也是富有成效的,并最终促成了1972年5月25日美苏《关于防止公海及其上空意外事故协定》的签订。
(二)较高的美苏海上利益平衡度
由于美苏双方不存在核心海洋利益冲突,海洋领域风险点主要集中在公海,双方的海洋利益平衡难度较低。总体看,双方利益关系是清晰和相对稳定的,且利益的共享程度较高。苏联主要是一个陆权国家,其海洋利益更多表现为抵御来自海洋方向的侵略,以及利用海洋资源发展经济,这属于次重要海洋利益。苏联海军现代化建设主要用于派往大洋以保障其国家利益,抵御来自广阔大洋方向的外来袭击,以可靠地保卫社会主义大家庭。在这一时期,美苏之间的军舰、商船、拖网渔船频繁相遇。美苏海上相互侵扰给双方海上互动带来巨大威胁,两国都意识到对相遇事件施加约束的必要性,也都注意到在海上建立信任措施可以在不损害双方国家安全的情况下降低战争风险。从美国角度来说,为了任何一个国家发动一场核战争都是不值得的。避免与苏联海军在公海发生冲突,通过设定规则阻止苏联军舰对美国航母的横冲直撞,也符合美国的国家利益。而对苏联而言,一旦美国决定发起大规模海上战争,苏联要想在避免冲突升级为核大战的前提下维护海上利益是不可能的,战争甚至还会危及苏联本土安全。
鉴于美苏都无意引发可能导致核升级或扰乱彼此政治关系的海军冲突,两国海军都希望防止爆发危及船只和人员的事故,因而,对危险活动的限制比小幅削减现有核设施更可能减少战争发生的几率。1966年6月24日,在通往日本海彼得大帝湾途中,美苏军舰发生碰撞,双方相互指责。1970年秋季,在约旦危机期间,美国与苏联军舰的部署相互交错。这一时期,苏联的商船和海上捕鱼船队也在不断扩张,致使苏联拖网渔船和美国军舰之间的冲突时有发生。1963年3月8日,一艘苏联拖网渔船在弗吉尼亚州诺福克市以东70英里处遭到美国海军舰艇的攻击。在1966年到1968年美国发起的“滚雷”行动中,苏联商船时常遭遇附带损害,苏联因而对美国发出严厉抗议。然而,若任何一方发动海上先发制人打击,都会引爆双方激烈对立的民族情绪,导致直接冲突乃至局面失控。因此,这一时期美苏在海上实现有序与可控的竞争,符合两国的共同利益。
(三)美苏海上危机管控的成效
鉴于管控海上危机符合美苏两国的国家利益,且双方实力地位总体相当、谈判地位大体对等,总体上美苏海上危机管控取得了较好的成效。
第一,自1972年5月签订《关于防止公海水面和上空意外事件的协定》后,美苏双方的克制与履约相对充分。1973年10月第四次中东战争爆发后,美苏海上危机管控机制经历了第一次真正的考验。1973年10月6日,阿拉伯军队针对以色列展开进攻行动,此时48艘美国军舰停靠在地中海。中东“代理人”战争的形势发展促使苏联增加了在该地区的军事活动,苏联海军直接卷入了这场海军对峙。到10月31日,苏联在地中海的军事力量达到95个作战单位,包含34艘水面舰艇和23艘潜艇,这些舰艇和潜艇具备发射88枚舰对地导弹、348枚鱼雷和46枚舰对空导弹的首轮打击能力。危机期间,通过持续机动以获得战术优势的150艘美苏军舰在狭小区域相遇,但两国仍遵守了双方达成的海上危机管控协议,也都使用了新商定的旗帜信号来加强沟通,避免紧张局势升级。同时,该协议还成功应对了苏联在阿富汗的军事行动给美苏关系带来的政治挑战。当时的紧张局势使美国暂停了与苏联大使馆和武官层面的联系,但美国海军领导人拒绝废止美苏海上危机管控机制,因为他们担心这会使已经构建起来的公海行为规范遭到破坏。事实证明这些行为规范有助于实现美国的国家安全,因而美苏《关于防止公海及其上空意外事故协定》被完整地保留了下来。
第二,在解决美国“航行自由行动”引发的“黑海撞船”危机过程中,美苏进行了有效的危机反思与优化。1988年2月12日,美国“约克城”号巡洋舰与“卡隆”号驱逐舰欲进入苏联领海执行“航行自由行动”,遭到了苏联巡逻护卫舰“贝拉温特尼”号舰长弗拉基米尔·博格达申的警告和驱离。在两次警告未果后,博格达申奉命做出了相对克制的撞击选择。虽然双方四艘战舰的损害程度并不高,但两国对彼此都颇为不满并相互指责。美国宣称自己的舰船正在“无害通过”,而苏联认为美国的行动侵犯了其主权,构成了“军事挑衅”行为。尽管双方存在分歧,但四个月后双方海军仍顺利举行了一年一度的磋商,两国海军上将公开和坦率地讨论了这一撞船事件。虽然这次危机事件发生在美苏《关于防止公海及其上空意外事故协定》框架之外,构成了双方总体关系缓和的“小插曲”,但这次撞船危机也在一年后顺利达成和解。1989年9月23日,苏联外交部长谢瓦尔德纳泽与美国国务卿詹姆斯·贝克在怀俄明州举行会晤,双方签订了相互谅解声明。苏联承认国际法上关于他国船只“无害通过”其领海的权利,美国也宣布取消为维护无害通过权在这些水域实施“航行自由行动”的计划。1989年6月12日,两国又达成了《美苏关于防止危险军事行动的协定》,后续并与英国、法国、日本以及韩国等达成类似协定。
第三,在美苏海上危机管控实践中,双方建立了机制化、长期性的监督与磋商机制,美苏之间的例行联合咨询委员会年会不曾间断。1979年底苏联入侵阿富汗导致美国开启对苏“新冷战”,在里根政府前期美苏关系极度恶化。针对彼此的大规模海空军演,双方掀起了相互海空侦查等一系列接触活动的新高潮,但美苏旨在避免战略误判、降低人员伤亡的海上危机管控协定仍然执行较好。1983年苏军击落大韩航空客机事件以及1986年美军在锡德拉湾攻击利比亚等事件,都未对该协定造成根本性冲击,美苏海军部门的例行磋商机制一直得以维持。
第四,自美苏《关于防止公海及其上空意外事故协定》生效后,由两军相互侦察引发的战机坠海、潜艇沉没等重大险情频率得以降低,每年发生的两国海空摩擦事件数量从100起下降到40起。在后冷战时代,美俄在互动中仍秉持美苏海上危机管控的战略稳定精神,也都认为《关于防止公海及其上空意外事故协定》提供的沟通渠道仍有价值,因而该协定在冷战结束之后继续展现出韧性和生命力。
四、追赶模式、低利益平衡度与中美海上危机管控
自20世纪末以来,中美管控海上危机的意愿虽不断强化,但中美之间所处的追赶模式与低海上利益平衡度为双方的沟通与磋商成效设置了障碍,也注定了中美在亚太海域难以建立信任。
(一)中美的追赶模式
在20世纪末,中美之间并不具备如美苏那样曾经对等的核大国地位,双方并未确立基于“相互确保摧毁”的战略平衡状态,中国在短期内也难以追平美国的海上综合实力。1998年,美国核武器数量为10732枚,而中国仅为232枚。当前,美国核库存估计有5244枚核弹头,而中国大概只拥有500枚核弹头。中国采取的是最低限度的核威慑战略,双方在军事层面的危机管控意愿并没有冷战时期的美苏两国那么强烈,导致中美海上危机管控的机制化、条约化程度与约束力也不如美苏当年。根据世界现代军事战舰名录(WDMMW)发布的2024年全球海军力量排名,美国以323.9分排名第一,中国紧随其后为319.8分,其中,美国的航空母舰总共有11艘,而中国仅为3艘。同时,美国拥有强大的全球军事力量投射能力,其军队分布在全球160个国家,在45个国家拥有超过500项军事设施。包括航母打击群和两栖战备群在内的三分之一美国海军部署在海外,覆盖西太平洋、印度洋/波斯湾和欧洲水域等地区。在短期内,中美之间的追赶模式不会改变,这也是双方海上危机管控机制建设面临的“结构性困境”。美国海上实力的绝对优势意味着,其不需要以限制自身行动自由为代价与中国制定海上相遇的行为规则。崛起国在海上危机中承受了更大风险,而对霸权国来说,任何海上互动都是相对低风险的。
追赶模式塑造了霸权国与崛起国截然相反的权力发展趋势,从而引起了霸权国较大的心理落差,这在很大程度上成为两国危机管控的障碍。在同期竞争模式造就的两极格局下,美国承认苏联寻求安全的合法性,但当前美国不承认中国维护自身安全诉求的合法性。中国在海洋领域的任何维权、维稳行动都被美国视为“改变现状”之举,是对美国海上霸权地位的挑战。因而,中美危机管控语境下的外交对话与协商呈现出很大程度的“共识赤字”,双方的对话也很难产生真正有益的成果。在双方高层官员会晤中,美国国务卿安东尼·布林肯多次表示美国希望为中美互动建立“护栏”,但又指出美国不会更改对华科技、贸易打压以及挑衅性的对台政策。这使中国对美国建立所谓的“护栏”机制失去信心,其实际上赋予美国挑战中国利益而不担心遭到反制的能力。如果中美约定不为台湾问题而爆发战争,那么美国就会在台湾问题上为所欲为。相反,如果这样的“护栏”不存在的话,美国在台湾问题上行事可能会更谨慎。
此外,追赶模式下的“安全困境”也延伸到中美社会层面,塑造了不利于两国海上危机管控的社会民众心理认知。当前,中美两国存在激烈对抗的民族主义情绪,双方把彼此视为日益增长的外部威胁。例如,2023年7月27日,皮尤研究中心的一项调查显示,多达50%的美国人将中国视为对自身威胁最大的国家。近年来,随着新媒体在大众生活中的渗透,普通公众对彼此的威胁感知更趋严重。鉴于美国的“航行自由行动”与穿越台湾海峡行动日趋高调和更具侵略性,中美海上危机管控面临美方更加复杂的舆论炒作和政治操弄。
中美处于权力追赶状态的负面溢出效应还在于,中国不仅需要面对美国遏制政策带来的压力,也需要面对美国盟友与伙伴对华“变脸”带来的诸多挑战。与美苏冷战时期不同,当前中美在海洋领域的矛盾并未导致阵营对抗,这意味着第三方的自由度与行动空间较大,而这对中美海上危机管控提出了更高的要求。中美海上危机管控中涉及的行为体越多,异质性和不确定性因素就越多,也意味着更多的敌对行动和更大的协调困难。近年来,美国反复强调其在亚太海域对日本与菲律宾的安全承诺,故而第三方因素将美国拖入海上意外事件的概率也不断增大。
(二)较低的中美海上利益平衡度
尽管中美海上危机管控机制塑造了双方相对稳定的关系,但两国低水平的利益平衡度限制了该机制有效性的进一步发挥。中美在南海、东海与台海都存在不对称的重大利益矛盾,双方海上利益平衡度较低。
在南海,中国的核心利益与美国的重要利益之间的矛盾难以调和。南海关乎中国南海诸岛领土主权与近海战略安全、专属经济区等海洋资源主权权利、历史性权利、南海海上通道涉及的经济与发展利益,以及南海的规则塑造等国家利益,因而,中国在南海的利益诉求属于海洋核心利益与重要利益层面。而从美国的角度来说,相关学者主要从进入权和稳定性这两个方面来理解美国在南海的利益。自2010年以来,希拉里·克林顿等美国官员更以南海事关美国的“国家利益”为由介入南海问题,以更好地实施政治与战略布局。在美国看来,南海是其维持西太平洋海上霸权与维护美式海权的保障,也是遏制中国崛起的重要抓手。美国在南海的利益诉求涉及维持军事力量与战略威慑优势以及掌握地区秩序主导权,对于美国而言,这些都属于重要海洋利益层面。同时,中美南海利益冲突还涉及第三方,即作为美国条约盟友与重要战略伙伴的南海声索国。自2019年以来,美国官员一改对美菲同盟义务是否包括南沙群岛的模糊性回应,转而强调在南沙群岛基于《美菲共同防御条约》第四条对菲律宾坚实的安全承诺。美菲共同防御承诺的清晰化,无疑增强了菲律宾对华强硬挑衅的底气,导致新一轮中菲南海争端升温以及中美南海利益矛盾尖锐化。
就台海而言,中美也存在显著的不对称核心利益矛盾。台湾问题涉及中国主权统一与领土完整,是中国核心利益中的核心。而对美国来说,操纵台海议题是其可以榨取和利用的重要地缘战略工具。20世纪中期发生的两次台海危机表明,中国危机决策的目标在于维护国家统一,而美国的主要目标是防止因危机升级卷入与中国的直接对抗。因而,中国在台海问题上基本不存在妥协的空间,而在核心利益之外,美国则拥有相对更多的政策选项。美国在“印太战略”目标指引下不断掏空“一中政策”,将《与台湾关系法》置于中美《上海公报》《中美建交公报》与《八一七公报》之上,并不断推动台湾问题国际化。此外,在美国的牵引下,日本、澳大利亚、加拿大、意大利等国也公开表态密切关注台海地区局势。2024年2月28日,欧洲议会在其年度评估报告中甚至公然宣称“中国与台湾互不隶属”。概言之,近年来美国对华施压已导致中美在台海的军事行动日渐增强,引发中美海上危机的概率也在上升。
在东海方向,维护对钓鱼岛的主权亦属于中国核心利益层面。美国则明确将钓鱼岛作为《美日安保条约》第五条的适用对象,此举意味着中日海上争议可能引发美国基于联盟承诺的军事反应。当前中日在海洋领土主权、海上划界与海洋资源等方面的争端悬而未决,双方在东海的海空摩擦时有发生。同时,美国在日本拥有88处军事基地与规模庞大的部队,作为美国亚太重要条约盟友,日本卷入台海危机的概率也在增大。日本积极追随美国介入台湾与南海问题,并在所谓“西南诸岛”强化美日联盟的威慑能力。考虑到中日关系本身缺乏互信以及双方海空危机管控机制的脆弱性,东海方向的安全风险也不容忽视。
概言之,中国在向海权国家转型的过程中,不仅面临美国在单极权力结构中享有的绝对优势压力,还面临中国在周边海域的维权、维稳行动与美国的所谓“航行自由行动”和全球海洋霸权战略之间几乎难以调和的矛盾。这种矛盾使中美海洋利益平衡难度较大,双方致力于海上沟通与磋商的共识有限,两国海上危机管控机制的操作化存在短板。无论是在东海、南海还是台海问题上,中美两国都存在“遏制”与“反遏制”、“介入”与“反介入”的碰撞。双方并未形成本应基于国际法的海上互动规范共识,且相对难以调和。中国认为,美国军舰和飞机的长期密集侦察和演习及其频繁的挑衅活动,是诱发中美海上和空中安全风险的根源,而美国长期以来一直谴责中国在南海和东海的领土声索主张。无论是中美在涉及军事测量活动、联合军演、侦察活动等专属经济区内军事活动合法性边界方面的分歧,还是双方在涉及领海内无害通过具体实践领域的对立,本质上都与“追赶模式”下双方海上利益难以平衡息息相关。
(三)中美海上危机管控机制的艰难运转
中美曾对双方海上意外相遇进行了较为成功的管理,但中美之间的权力追赶模式与低水平的海洋利益平衡度给双方海上危机管控机制的运转带来了诸多挑战。
第一,中美海上危机管控机制存在较多模糊与引发歧义的细节,在实践中的可操作性有限。中美之间的海军安全磋商机制虽然包含了双方沟通的渠道、方式、人员等,但未具体规定两国舰船、军机相遇时如何行动,遵守何种规则等军事操作行动细节。例如,《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》并未制定详细的事故规避准则,也没有建立完整的双方指挥官在危机中的沟通机制。中美海上危机管控规则及附件虽然涉及海空相遇中船只之间的“安全距离”(safedistance)和航空器之间的“安全隔离”(safeseparation)问题,但这在很大程度上是“视情况而定的”,例如,船舶之间“安全距离”的确定需要顾及能见度、交通密度与航行危险。此外,中美海上危机管控协定也并未对“海洋环境”进行准确的界定与说明,而美苏1972年达成的海上危机管控机制则明确指出该协定适用于“公海及上空”。由于行为规则不具有约束力,并且存在诸多歧义,它们很难强制执行,而且容易受到政治氛围的影响。
第二,自20世纪末中美建立海上危机管控机制以来,中美之间的海上意外相遇事件并未有效减少,两国之间爆发海上低烈度对抗行为的频率也并未显著降低。在1949年以来中国与外方的主要危险互动中,美国直接或间接参与的达7次,并且全都集中在海洋领域。而自21世纪以来,在中国与他国发生的主要危险海空互动事件中,美国至少有18次是当事方。在美国持续强化介入南海局势并有意为南海主要声索国“站台”的情况下,中国与菲律宾在黄岩岛、仁爱礁等争端上的矛盾与冲突不断升温,中菲以海警热线为代表的实时沟通机制也遭遇挫折,进而加剧了南海地区国家间互动的不确定性。
第三,自20世纪末以来,中美在海洋领域的克制与履约并不充足,双方的安全磋商曾多次被迫中断。中美1998年1月签订的《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》,不仅未能防止双方因海空意外相遇引发的2001年南海撞机事件,原定于2001年4月23日针对该协定举行的第三次全体会75外交评论2024年第4期议也推迟到了当年9月。中国空军拦截的美机数量从1999年的20次增长至2000年的30次,双方战机的空中对峙也更加激烈。自2010年以来,在双方高层的指引下,中美海上危机管控机制不断完善。但是随着美国对华遏制政策的强化与中美战略竞争烈度的提高,海上危机管控机制运作仍不顺畅,相关磋商与对话多次被迫暂停或取消。例如,自2013年11月中国在东海划定防空识别区(ADIZ)以来,中国歼-11战机和美国P-8海上巡逻机在争议海域进行了数次危险的近距离接触。2019年,由于特朗普政府对中国进行极限施压,加之新冠肺炎疫情的影响,大多数中美安全与外交对话机制陷入瘫痪。2020年中美海上军事安全磋商机制有关会议被取消,中美军方相互指责。针对2022年8月2日时任美国国会众议院议长南希·佩洛西窜访中国台湾地区的挑衅行为,中国切断了中美海上军事安全磋商机制会议以进行反制。虽然自中美元首2023年底旧金山会晤以来,中美海上危机管控渠道逐渐恢复,但美国的“航行自由行动”、抵近侦察以及对亚太盟友承诺的强化,仍在持续挑战中国对自身海洋利益的合理关切。第四,2001年中美南海撞机事件发生后,中美双方在危机之后的反思与优化有限。据称,双方飞行员没有任何语言交流,美国机组人员也不清楚中方手势的含义。在华盛顿两次表示“非常抱歉”、但并未正式接受事故责任后,涉及被拘留的美国飞行员和机组人员的紧张外交僵局方得以解决。但事件结束后,双方没有进行任何坦诚的协商以回顾事实,以便弄清双方当时到底发生了什么以及如何防止此类事件再次发生。更过分的是,2001年5月,在距离中美南海撞机事件发生仅1个月后,美国便恢复了在南海的侦察飞行。中美之间固然存在多条安全沟通热线,但由于美国言行不一与缺乏诚意,中美热线的效力也不尽人意。为了展示决心并向美国施加危机会意外升级的压力,中国会拒接电话与推迟信息沟通。但危机之后的复盘是危机管控完整链条的组成部分,也是检验危机管控效力与实现机制优化的重要步骤,而在这方面中美海上危机管控机制仍表现不佳。
五、中美海上危机管控的优化空间与进路
为建立一个更全面、更有力和更有效的海上军事安全管控安排,中美应进一步探讨防止再次爆发危机或更为妥善地开展危机管控的思路与机制。在通信与传感技术不断进化的时代,更加健全的“风险管理机制”能使各军事平台与总部间进行早期、实战的战术交流,这也将更加有效地发挥中美两国为增强双边交流与危机管理所做出的努力。
(一)推动力量平衡:塑造中美对称性海上威慑关系
当前中美之间并未实现类似于美苏那样的核平衡,中国应进一步推动中美海上军事力量走向平衡,以促进双方实现更加充分的自我克制与履约,减少海空摩擦事件爆发的频率。冷战期间美苏两个超级大国之所以能促成一连串信任措施的建立以避免发生事故,在很大程度上源于权力平衡所催生的平等沟通。权力关系与危机调解密切相关,危机更有可能发生在实力不对称的各方之间,但在实力对称方之间爆发的危机更有可能被调解。1918—2002年,实力对称国家之间的危机有46%得到调解,而实力非对称国家间的危机调解概率只有28%。大国间军事能力差距越大,危机以战争结束的可能性就越大,当参与方的实力大致均衡时,危机就不太可能导向战争。
中美海上危机管理困境的根源之一在于实力对比差距导致中美处于追赶模式,因此,优化中美海上危机管控的过程,也是中美推动海上军事力量实现平衡的过程。中美要在军事安全领域实现事实上的相互制约,中国就必须发展能够慑止美国军事干预台海冲突的威慑能力。首先,中国应加强洲际导弹的机动性,增加核弹头以及投掷工具的数量,进一步提升对导弹防御系统的反制措施以及研发与部署新能力系统。通过持续升级中国海上力量体系,打消对方依赖军事优势进行区域拒止的幻想,增加对手对其战争成本的预估。其次,加快提升中国海军的反潜能力,强化对超音速反舰导弹的拦截能力,探索潜舰合同立体反潜新战法。持续扩展中国的海上威慑战略工具箱,比如网络战能力、深海空间战等。再者,中国也需要进一步提升有限战略核力量的透明度,与其他国家加强对话,减少其他国家对中国有限战略核力量的恶意猜测和误判。
(二)强化机制运用:完善中美海上危机管控机制的细节
首先,中国需要针对性地引导中美海上危机管控机制在适用区域与操作层面实现细化,加快建立两国之间的“危机预防沟通框架”。中美海上互动场域主要集中在西太平洋,但双方在东海、南海与台海互动的风险点有所区别。在风险级别较高的南海与台海,中国可仿照1989年《防止危险军事活动协议》(PDMAA)设定“特别警戒区”(SCA),并在双方协定中对相应警戒区加以明确定义、制定特别协调措施。同时,中美应进一步补齐中美舰机在各类相遇事件中操作层面的“技术短板”,将具体内容写入两国“危机预防沟通框架”之中,比如明确在中国大陆、西沙群岛领海领空、南沙群岛实控岛礁和黄岩岛12海里内,以及台湾海峡等不同相遇情况下双方舰艇与舰机接近的最小距离,并区分演习和业务活动。在符合两国海空相遇谅解备忘录精神的同时,这些细节可兼顾外国军舰进入中国领海事先通报与美国海军行动自由度的利益。
其次,为减少智能科技勃兴背景下无人设备迅速发展给中美关系带来的海上安全风险,双方可进一步探讨在该领域互动中实现行为规范的具体化。美国将大量无人化、智能化、具备较强隐秘性的水下设备用于在中国近海的抵近侦察,一些具备作战能力的无人潜航器极具进攻性。随着越来越多深海无人设备在亚太海域频繁活动,彼此发生相遇的概率大增,这也是目前中美海上危机管控面临的新课题。目前,国际法对无人潜航器涉及船舶或潜水器等的多重法律地位存在争议,难以有效区分商用、科考、军用与政府用途的无人海洋系统。作为世界范围内最具影响力且同为西太平洋海军论坛成员的两个大国,中美应引导解决无人系统引发的合法性与伦理争议,挖掘人工智能武器的发展给中美海上危机管控带来的新问题,强化对减轻海洋新兴军事科技领域风险的讨论,探索建立深海无人设备意外相遇时的行为规范与规制。
再次,中美还应进一步思考关于海上舰机与军事演习区域“有意相遇”的解决方案,填补现有机制中的细则“空白”,促进双方危机预防与管理机制的精细化。针对美军舰机实施的“航行自由行动”或抵近侦察等挑衅性行动,未来中方跟踪、监视与驱离或将导致双方“有意相遇”。关于中美这类海空相遇事件的协调问题,需要在充分考虑两国海洋领域基本利益的基础上进一步加以谋划。此外,中国也应探讨海上危机管控机制的多边网络模式,在更广范围内提升中美海上协调的意愿,扩大亚太海域危机管理的主体与空间。
(三)塑造沟通战略:增加中美海上危机管控共识与应急联络
随着全球危机时代的到来,中美需要在危机管控领域寻求更多共识。当前中美关于如何在国际法框架下竞争缺乏共识,双方的对话也存在理解偏差。在这一层面,双方学者可利用“二轨外交”的优势,以建设“知识共同体”的方式为中美海上危机管控贡献力量。众所周知,知识可以促进国家对危机的有效管理,化解危机对世界秩序的不利影响。学者通过对历史案例的研究可为中美海上危机管控提供更多经验与教训,增强底线思维以预估未来可能发生的多种危机场景,进而帮助决策者有针对性地制定应急预案。在此过程中,关键问题不是深究我们所熟悉的旧时代历史,而是以史为鉴、规划适应新形势的中美海上危机管控方案。在打造“知识共同体”过程中,双方学者可主动引导国内国际舆论,为外交决策创造更多弹性空间,防止海空意外相遇事件升级。比如,学者可通过对中美海空意外相遇事件进行及时、客观、准确、清醒的分析,减少新媒体“键盘侠”等引发的激烈对立的民族情绪。
同时,中美两军需要从战略至战术层面建立沟通交流机制,确立快速、直接的语音通信,以便在紧急情况下进行沟通和协商,防止因彼此误判而引发冲突。当前中美一线部队间的应急沟通已经实现,但在中间指挥链的其他层级之间还没有机制化的沟通渠道。在危机期间,指挥链中其他层级的指挥官或司令部之间的及时沟通尤为重要,对此,中国或可将海上危机管控机制框架下的沟通扩展到指挥链的主要层级,以畅通各层级沟通渠道,推动双方对话与沟通的制度化安排。中国也可在危机前做好预案与安全预警机制,确立可行的有限危机管理目标,构建一轨、一轨半、二轨、高层、中层等有效的各层级应急联络机制。中美海军也应择机进行联合演习,掌握海上互动技巧,以确保在面对面相遇中保持有效沟通。同时,双方达成一项更具体、系统化与操作性强的中美海上实时通信协议也是必要的,以进一步减少中美军事人员之间的语言障碍、准确表达各自意图与推进双方的有效沟通。
(四)复盘管控效果:反思与优化中美海上危机管控过程
如果不能对危机管控中的争议进行很好的复盘,双方在危机事件中多次磋商形成的成果与积累的经验也是有限的。作为国际危机的一种表现形式,大国构建海上危机管控机制是一项系统、全面、复杂的工程,涉及各方对危机的预防、应对、修正等诸多环节。各方应定期审查其危机计划,以确保这些计划不会过时、有效性也不会下降。基于危机之后的复盘,相关方可重建沟通网络、完善应急计划。虽然中美之间已经爆发过数次海上危机,但两国政府很少正式和彻底地接受过对方的行为解释与自我辩护,也尚未对争议议题做出实质意义上的“结案”,因而无法为防止此类事件再次发生达成正式约定、建立预防机制。为此,中美应补充与强化对管理双方海空相遇事件机制的反思,为防止同类事件的再次发生积累经验,比如双方可在例行年度磋商会议中提供录像、录音、照片、航海日志等材料,并有针对性地指出对方违反了哪些协定的具体条款,为更好地落实海上危机管控机制提供依据。双方还可以定期举行多边讨论,全面审查现有国际规则和规范的遵守情况,加强对非军用船只或飞机相遇事件的审查,并通过这一过程减少各方对相关国际法术语和概念的分歧。
此外,中美军事专业人员可以尽量选择相对低调的危机解决方案,必要时可根据情况采取“安静外交”。一旦危机发生,如果双方都能摆脱政治强硬姿态,坦诚、客观与专业地进行磋商,会更有利于减少双方自我克制与履约的障碍。为使中美海上危机管控机制免受政治裹挟,专业人员酌情对危机事件加以秘密处理也是可行的。此外,政府也应进一步加强对公开与私人媒体的引导与监管,减少各方媒体煽动民族情绪给危机管控中的军事与外交决策带来干扰。
(五)重视第三方:鼓励美国关键盟友与东盟发挥有益作用
随着中美海洋互动范围的空间延展与范式变化,加强与美国关键盟友及其战略伙伴,尤其是日本与菲律宾的海上沟通机制建设,也是中美双方危机管控的组成部分。当前中日海洋事务高级别磋商已经进行了十六轮,双方可依托此平台建立针对海空意外相遇事件的危机工作小组,在该小组中畅通涉海各层级部门在紧急事态下的直接对话。基于与日本积极的危机管控互动效果,也可适时进行中美日三边海洋安全对话,就缓解中美、中日海洋领域分歧与误判交换意见。另外,菲律宾在地理上靠近中国台湾地区,作为美国条约盟友的地位及在南海地区的利害关系,使其卷入台海冲突的风险也在不断升高。中国应与菲律宾保持积极的外交接触,在南海问题上搁置争议。早在2017年5月,中菲就围绕南海问题建立了双边磋商机制,该机制是中菲沟通与协商的重要渠道。2024年7月2日,在中国和菲律宾南海问题双边磋商机制第九次会议上,双方就管控仁爱礁局势坦诚、建设性地交换了意见,并就完善涉海沟通机制进行了交流。
作为亚太地区规范塑造的重要力量,东盟及其成员国是管控中美海洋领域危机可借重的第三方力量。当前,以东盟为中心的合作机制已几乎覆盖所有亚太国家,始于1994年的“东盟地区论坛”也已经成为亚太地区首屈一指的官方层面的安全沟通渠道。东盟在2019年6月发布的《印太展望》中明确提到,其将在不断升温的“印太”争端中发出集体声音,避免各方不断加深的信任缺失、误判以及基于零和博弈的行动。中美海上危机管控符合《东南亚友好合作条约》中关于以和平方式解决争端的诉求,中国应欢迎东盟在其个别成员国采取可能危及地区和平与安全举措之前积极介入,促进东盟内部磋商,通过对话、谈判等方式妥善化解分歧。当前,东盟及其成员国管控亚太海空危机的核心任务是为“南海行为准则”(COC)磋商做出有益贡献。同时,中国也应鼓励新加坡、印度尼西亚等东盟成员国在亚太海域危机管控中发出理性的声音,推进多边合作和国家间海上透明度建设,以切实减少国家间冲突。
结语
二战后,国家间海洋竞争已延展到海洋经济、海洋科技与海洋环境保护等非军事领域,大国海上战略竞争也偏向非热战方式。这意味着各竞争方愿意以一种更安全、更可控的方式管理彼此间的竞争,避免海上意外事件的发生。在冷战期间的军备控制谈判过程中,美苏探索出一条国家间建立海上危机管控机制的道路。当时,美苏身处权力同期竞争模式,双方在公海的互动不涉及领土主权、海洋划界及近海地缘等核心海洋利益碰撞,其海上利益平衡度相对较大。因而,美苏海上危机管控机制展现出较强的可操作性,有效减少了海空意外相遇事件的爆发与升级,使美苏海上冷战维持了一定的可控性。当前,在美国“印太战略”持续发展的背景下,海洋是中美之间爆发危机的“风险领域”,但中美之间陷入的权力追赶模式与彼此核心海洋利益冲突,增加了双方海上危机管控的难度与复杂性。
20世纪中后期,中国内战、美苏冷战、中苏结盟以及中国的抗美援朝曾使中美关系一直处于激烈的冲突中,但在此过程中,两国都为斗争设置了边界,在台海危机之后迅速重建了战略稳定关系,并最终于1972年实现了中美关系的正常化。无论是2021年底习近平主席与拜登总统的视频会晤、2022年底习近平主席与拜登总统的巴厘岛会晤,还是2023年底习近平主席与拜登总统在旧金山举行的中美元首会晤,这些首脑外交都清晰展现了两国领导人致力于探索和平相处道路的共同意愿。当前的中美关系与20世纪后半期的中美关系存在显著差异,其面临的矛盾和问题也更加广泛而复杂。但中美在经济与文化方面仍存在千丝万缕的联系,两国仍拥有大国协调与危机管理的空间,对此,两国人民应怀有新的判断、洞察与期待。中美海上危机管控机制本身代表着两国管控危机的共同意愿,细化与完善该机制的重点在于提升其可操作性。这不仅能为双方的竞争设置边界,也能回应东南亚国家关于大国竞争负面溢出效应的担忧,从而稳定亚太海洋秩序。在此过程中,强化规则机制的适用是中国成长为海权大国和世界性大国的必经之路,也是加快中国式现代化进程的内在要求。
作者：王雪（作者是南京大学中国南海研究协同创新中心、国际关系研究院与南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院联合培养博士研究生）
转载自《外交评论》2024年第4期。
