摘要: 2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》。这是贯彻落实党的二十大精神，更好履行宪法法律赋予全国人大常委会的监督职权，系统构建规范性文件备案审查法律制度的重要举措。决定的出台对于推动备案审查工作高质量发展，完善中国特色宪法监督制度，健全保证宪法全面实施的制度体系，助力推进全面依法治国，意义重大。本文详细介绍出台决定的背景、起草决定的工作过程和遵循的原则，并从以下六个方面对决定的主要内容作了全方位解读：一是明确备案审查工作的指导思想、原则和目标任务；二是坚持有件必备，加强备案工作；三是坚持有备必审，完善审查方式和机制，明确审查重点内容；四是坚持有错必纠，完善纠错方式和程序，增强备案审查制度刚性；五是完善备案审查衔接联动、听取审议备案审查工作情况报告、港澳特别行政区本地法律备案审查等相关制度机制；六是对地方人大规范性文件备案审查工作提出明确要求。

关键词: 备案审查 宪法监督 制度体系

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下称《备案审查决定》）。这是在新时代新征程上进一步构建系统完备的规范性文件备案审查制度、继续推进备案审查工作的重要举措，对于充分发挥备案审查制度保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要作用，推动备案审查工作高质量发展，完善具有中国特色的宪法监督制度，助力推进全面依法治国，意义重大。

备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是宪法监督的基础和重要着力点，也是一项重要的立法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要制度。行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规、司法解释以及香港、澳门特别行政区制定的本地法律，都应当报送全国人大常委会备案，由全国人大常委会进行审查，并对违反宪法法律的法规、司法解释等规范性文件予以纠正和撤销。宪法和立法法、监督法等法律和有关决定都对此作出明确规定，十三届全国人大常委会委员长会议还专门制定《法规、司法解释备案审查工作办法》，为开展备案审查工作提供了重要制度保障。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，从推进全面依法治国、加强宪法实施和监督的战略高度，多次就加强备案审查工作作出部署、提出要求，推动备案审查工作不断取得重要进展和成效。2014年，党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2017年，党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。2021年，中央人大工作会议提出，提高备案审查工作质量，依法纠正、撤销违反宪法法律规定的法规、司法解释和其他规范性文件。2022年，党的二十大提出，完善和加强备案审查制度。这是党中央在全面建设社会主义现代化国家新征程上，对备案审查工作提出的新的要求。不断完善和加强备案审查制度，构建系统完备的备案审查制度体系，是当前备案审查的核心工作任务。

为贯彻落实党的二十大精神，更好地履行宪法法律赋予全国人大常委会的监督职权，制定出台《备案审查决定》，围绕“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”，[1]深入总结新时代备案审查工作实践经验和制度建设成果，适应法治建设新任务新要求，创新备案审查制度机制，增强备案审查制度刚性，提高备案审查能力和质量，坚决纠正违宪违法行为，推进全面依法治国，十分必要。

此次研究制定出台《备案审查决定》，主要遵循以下几项原则：一是全面贯彻落实习近平总书记关于加强宪法实施和监督、完善和加强备案审查制度的重要论述和党中央一系列部署要求，注重通过“决定”的形式将党中央的决策部署固化形成完备的法律制度。二是坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，坚持和完善人民代表大会制度，以人民代表大会制度为依托，保障人民群众通过备案审查制度提出意见、表达诉求、参与监督，保护人民群众合法权益。三是坚持制度自信，坚持和完善具有中国特色的宪法监督制度，通过健全备案审查制度推进宪法监督的规范化、程序化建设，保证宪法得到全面贯彻实施。四是适应新时代新要求，认真总结党的十八大以来备案审查工作取得的实践经验，坚持问题导向，坚持守正创新，切实解决备案审查工作面临的实际困难和问题，积极回应有关方面的关切与诉求。五是遵循宪法的原则和规定，正确处理《备案审查决定》与相关法律之间的关系，通过《备案审查决定》贯彻实施好新修改的立法法、全国人大常委会议事规则等法律，并根据实践需要进一步细化、补充和完善相关制度机制，形成一套系统完备的备案审查制度体系，为今后一段时期内持续推进备案审查工作提供法治依据、法治保障和制度支撑，为将来研究制定备案审查专门法律奠定基础。[2]

中央全面深化改革委员会将“研究出台全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定”列入2023年工作要点。全国人大常委会2023年工作要点和立法工作计划也对出台《备案审查决定》提出了明确要求。按照中央改革任务要求，围绕常委会工作安排，全国人大常委会法工委主要开展了以下工作：一是全面梳理习近平总书记和党中央文件关于加强宪法实施和监督、完善和加强备案审查制度的重要论述。二是全面总结备案审查工作实践和已有制度建设成果，深入开展重点问题专题研究，形成相关研究成果。三是深入调查研究，走访中央和国家有关部门，赴二十多个省区市实地调研，多次召开备案审查专家委员会会议，广泛听取意见建议。四是将决定草案征求意见稿印送82个中央和国家机关、地方人大常委会、部分人大代表、基层立法联系点单位和个人征求意见。五是将决定草案送审稿报请中央深改委审定同意。[3]

《备案审查决定》共22条，主要从六个方面进一步完善并加强了备案审查制度。

一、明确备案审查工作的指导思想、原则和目标任务

根据新形势新要求，《备案审查决定》第1条明确规定了开展备案审查工作的指导思想、工作原则和目标任务。

1．明确备案审查工作的指导思想

全国人大常委会依法开展备案审查工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，服务党和国家工作大局，始终围绕加强宪法实施和监督开展工作，确保备案审查工作政治方向正确。只有坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，才能构建起具有中国特色的宪法监督制度。

开展备案审查工作，必须深入贯彻习近平法治思想，坚持宪法法律至上，坚持法治原则，坚守法治底线，加强人权法治保障，维护和促进社会公平正义，坚决纠正违宪违法的规范性文件，促进制定机关提高规范性文件制定水平，推动规范性文件制定发布的法治化、规范化进程，切实维护宪法法律权威和国家法制统一。

开展备案审查工作，还必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。备案审查工作必须坚持党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和党中央决策部署，确保各类规范性文件与党中央精神保持一致；必须坚持以人民为中心，贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众通过备案审查制度依法提出意见、表达诉求，努力做到民有所呼、我有所应；必须坚持全面依法治国，推进国家各方面工作法治化，维护国家法制统一、尊严、权威。对这三个方面备案审查工作必须一体遵循、彼此兼顾。

2．明确备案审查的工作原则

为发挥备案审查制度功效，2015年党中央有关文件明确提出，要建立党委、人大、政府和军队各系统之间的备案审查衔接联动机制，实行有件必备、有备必审、有错必纠。备案审查工作实行有件必备、有备必审、有错必纠的“三必”原则，是党中央对备案审查工作提出的总要求，也是备案审查工作必须坚持的重要工作原则。《备案审查决定》第1条重申了这一工作原则。

一是要坚持有件必备。备案工作是备案审查的基础和前提。党的十八届四中全会提出，要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。按照中央的要求，坚持有件必备，就是要逐步将所有行政规范性文件、监察规范性文件、司法规范性文件都纳入备案审查范围，做到应备尽备，实现备案全覆盖。中央之所以要求将所有规范性文件纳入备案审查范围，就是要进一步发挥人民代表大会制度特别是宪法监督制度的作用，发挥好人大对“一府一委两院”的监督作用，将各级国家机关制定的各类规范性文件都纳入备案范围，接受审查监督。

二是要坚持有备必审。审查工作是备案审查的核心和关键。只有通过审查，才能发现规范性文件存在的违宪违法问题并予以纠错改正，才能真正发挥备案审查的监督作用。对于备案审查机关来说，做到有备必审是职责要求，备而不审就是没有尽到职责。立法法、监督法和《备案审查决定》对法规、司法解释的审查主体、审查职责、审查方式、审查内容和程序都作了明确规定。在实际工作中，要按照有备必审的要求不断完善审查工作机制，细化审查的内容和标准，规范审查程序，综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，依法开展审查和集中清理工作，着力提升审查发现问题、研究问题、推动解决问题的能力和水平。

三是要坚持有错必纠。有错必纠，简单来说就是发现了错误一定要纠正。对报送备案的现行的法规、司法解释等规范性文件，经过审查，发现存在合宪性、合法性、适当性问题的，都要督促有关规范性文件制定机关纠错改正，及时予以修改、废止或者制定新的规定取代原有规定。备案审查工作坚持有错必纠，就是强调审查监督要到位。经审查发现违宪违法问题一定要纠正，要坚持法治理念、法治原则、法治精神，坚守法治底线，不能大事化小，小事化了。要进一步完善纠错机制，发挥常委会监督主体作用，增强制度刚性，综合运用沟通、函询、提出书面审查意见、跟踪监督、依法作出纠正和撤销决定等方式，坚决纠正一切违宪违法的规范性文件，维护国家法制统一、尊严、权威。

３.备案审查工作的目标任务

一是切实保证党中央决策部署的贯彻落实。推进全面依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持党的领导，坚定维护党中央的权威和集中统一领导。2018年修改宪法，在第1条增加规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，以宪法规范的形式确立了党在国家发展改革中的领导地位。全国人大常委会行使宪法监督职权，开展法规、司法解释等规范性文件备案审查工作，“必须坚持党的全面领导，服务党和国家工作大局，全面贯彻党的路线方针政策和党中央决策部署，确保各类规范性文件与党中央精神保持一致”。[4]这是一项重要的政治原则。要通过备案审查工作具体落实党中央的部署要求，根据党中央决定的重大改革和政策调整，对法规、司法解释等规范性文件开展重点审查、专项审查，部署开展集中清理。将规范性文件“是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向”列入重点审查内容，发现规范性文件与党中央重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致的，坚决予以纠正。

二是保障宪法和法律实施。保障宪法法律实施是备案审查的一项基本功能和重要目标任务。制定机关依照法定职权开展行政立法、监察立法、地方立法、民族自治立法和特区立法，以及开展司法解释工作，同时是实施宪法法律的重要方式。对法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，发现并纠正违反宪法法律的规范性文件，能够有效保障宪法法律的正确实施，切实维护宪法法律的权威。要加强依申请审查、主动审查，有针对性开展专项审查，完善移送审查机制，积极探索联合审查机制，有力推进集中清理工作。要准确把握合宪性、合法性、适当性审查标准，积极运用比例原则等加强阐释说理，综合考虑规范性文件制定背景、实施效果、实际情况的发展变化以及审查结论的影响等因素，审慎提出审查意见，确保规范性文件符合宪法法律，符合实际发展需要和国家改革要求。

三是保护公民、法人和其他组织的合法权益。保护公民、法人和其他组织的合法权益是备案审查的社会功能，也是一项重要目标任务，同时是备案审查工作的出发点和落脚点。坚持以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。备案审查工作必须坚持以人民为中心，贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众通过备案审查制度依法提出意见、表达诉求，努力做到民有所呼、我有所应，切实维护人民根本利益，使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体。要畅通人民群众诉求表达渠道，完善审查建议在线提交方式。做好对审查建议的接收、登记、审查、处理和反馈工作。加强与审查建议人沟通，增强审查研究的针对性、时效性。审查发现规范性文件损害公民、法人和其他组织合法权益的，坚决督促纠正。

四是维护国家法制统一。维护国家法制统一是备案审查的基本目标。我国是统一的多民族国家，采取单一制国家结构，幅员辽阔，人口众多，地区之间发展不平衡。我国实行统一分层次的立法体制和国家维护社会主义法制统一的宪法原则。宪法还明确规定，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。在我国，维护国家法制统一就是维护国家统一。规范性文件备案审查制度作为一项重要的宪法监督制度和立法监督制度，担负着维护国家法制统一的重要职责使命。完善和加强备案审查制度，依法推进备案审查工作，必须坚持全面依法治国，坚持宪法法律至上，有效推进规范性文件制定监督工作的法治化、规范化进程，坚决纠正违宪违法的规范性文件，保证中国特色社会主义法律体系内在统一和谐，切实维护宪法法律权威和国家法制统一。

二、坚持有件必备，加强备案工作

一是根据实践需要，进一步明确全国人大常委会的备案范围。全国人大常委会的备案范围主要是由立法法、监督法等法律和有关决定规定的。2023年3月，十四届全国人大一次会议审议通过的立法法修改决定对报送全国人大常委会备案的法规范围作了补充和完善，《备案审查决定》根据立法法修改的精神对全国人大常委会的备案范围作了进一步明确规定。根据《备案审查决定》第2条和第21条的规定，全国人大常委会的备案范围具体包括行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规、司法解释，以及香港特别行政区和澳门特别行政区的本地法律。

其中，规定监察法规、浦东新区法规和海南自由贸易港法规报全国人大常委会备案，是2023年立法法修改和《备案审查决定》在原有规定基础上新增加的内容。将监察法规纳入全国人大常委会的备案范围，有利于加强对国家监察机关制定监察法规工作的监督。浦东新区法规和海南自由贸易港法规作为两种新类型的法规，既不同于一般地方性法规，也不同于经济特区法规，立法法将这两种法规类型化并单独作出规定，既符合立法创新理论，顺应改革发展要求，也为今后地方立法进一步创新实践作了探索示范。在备案审查工作中有必要将浦东新区法规和海南自由贸易港法规作为两种新类型的法规单列出来予以备案，同时应当加强对这两类法规的审查工作，确保有关改革在法治的轨道上推进。

二是总结实践经验，对报送备案的时限、方式以及形式审查等内容作出规定。《备案审查决定》第3条明确法规、司法解释应当自公布之日起30日内报送备案。采取纸质报备与电子报备双重备案的方式。全国人大常委会办公厅负责备案工作，对备案文件进行形式审查。开展形式审查是确保报备工作规范、准确、及时的有效措施。常委会办公厅还要对报备工作进行督促检查，对瞒报、迟报、漏报等情况予以通报。从近几年报备工作情况来看，各报备机关能够严格依照法律规定，及时、规范履行报备义务，自觉接受全国人大常委会监督。

三、坚持有备必审，完善审查方式和机制，明确审查重点内容

积极有效开展审查工作是做好备案审查的核心和关键。因此，如何进一步完善审查方式，健全审查机制，明确和细化审查内容，进而做好审查工作，是《备案审查决定》的关键部分，决定用九个条文占近一半的篇幅，从九个方面作出规定。

一是根据备案审查工作实践，对坚持有备必审、做好审查工作作出总体规定。《备案审查决定》第4条要求完善审查工作机制，细化审查内容，规范审查程序，综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等五种方式，依法开展审查工作。

对法规、司法解释开展备案审查是宪法法律赋予全国人大常委会的监督职权，明确由哪些机构代表常委会具体履行备案审查职责，对于切实做好备案审查工作十分重要。根据立法法和《备案审查决定》的规定，全国人大各专门委员会、常委会工作机构共同负责审查工作。在实际工作中，专门委员会、常委会工作机构各自独立分工负责，又相互沟通协作。审查中遇有重要问题和重要情况的，可以共同研究和协商，还可以开展联合审查。

二是积极稳妥推进合宪性审查，明确开展合宪性审查的工作思路和重点。2017年党的十九大首次提出推进合宪性审查工作，这是构建中国特色宪法监督制度的重要举措。合宪性审查是全国人大常委会及有关专门委员会、常委会法制工作机构在法律法规和制度政策形成之前、实施之后，从宪法角度进行审视和检查，作出合宪性判断和相关安排，保证各项法律法规和制度政策符合宪法规定、遵守宪法原则、体现宪法精神。开展合宪性审查，环节上分为前端和后端两部分，前端的合宪性审查侧重于事前的咨询、研究、征求意见以及提出合宪性审查请求。实践中，全国人大常委会在立法、修法、释法、作出决定中采取一系列措施开展合宪性审查工作。后端的合宪性审查主要依靠备案审查制度来实现。已经制定出台的法规、规章、司法解释等规范性文件，都应当依法依规向审查机关报送备案，由审查机关对其合宪性、涉宪性问题进行审查，对不符合宪法规定、原则、精神的内容依法予以纠正处理。

习近平总书记在党的十九届二中全会上指出，“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作”。全国人大常委会认真落实习近平总书记重要指示要求，在备案审查工作中积极稳妥地推进合宪性审查，认真研究处理公民、组织提出的合宪性审查建议，加强对合宪性、涉宪性问题的研究论证，坚决督促纠正存在合宪性问题的规范性文件，弘扬宪法精神、维护宪法权威。自2017年以来，全国人大常委会法工委在关于备案审查工作情况的报告中披露了不少合宪性审查的案例，回应了公众对合宪性审查的关切，有效维护了宪法权威和国家法制统一。

《备案审查决定》第5条明确了开展合宪性审查的工作思路和重点。一是在备案审查中要加强对合宪性问题的审查研究，注重审查规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容。有的规范性文件中存在的问题既涉及具体的法律，也涉及宪法，对此要加强涉宪性问题的审查研究。二是经认真审查，发现规范性文件同宪法相抵触或者存在合宪性问题的，应当及时督促纠正。三是在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求，审查中发现需要作宪法解释的问题，应当提出解释宪法的初步意见；在审查意见中注意准确把握和阐明宪法有关规定和精神，积极回应社会有关方面对涉宪问题的关切。

三是总结实践经验，加强依申请审查。根据公民、组织提出的审查要求和审查建议开展依申请审查，是做好审查工作的一种基本方式，也是备案审查工作践行全过程人民民主的有效形式。《备案审查决定》第6条要求加强依申请审查，并进一步明确了审查要求、审查建议的办理机制，该条规定：有关国家机关依法提出审查要求的，由全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构进行审查；其他国家机关和社会组织、企业事业单位以及公民依法提出审查建议的，由常委会工作机构进行审查。

近年来，随着备案审查制度优势和功效日益显著，社会影响力不断提高，每年公民、组织提出的审查建议多达数千件，2023年有2800多件。如何进一步完善工作机制，让依申请审查更有成效，在决定起草过程中有不少意见提出，应当建立初筛过滤机制。决定采纳了这一意见，规定根据工作实际情况，由法工委法规备案审查室对审查建议进行初步审查，经初审认为建议审查的法规、司法解释可能与宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，再启动审查程序，集中力量进行审查。

立法法和监督法都规定，有关国家机关发现法规、司法解释同宪法法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求。但至今还没有国家机关提出过审查要求，需要采取有效措施予以推动。同时，如何将备案审查工作同监察工作、司法审判和检察工作有机衔接起来，进一步发挥备案审查制度的作用，也是决定起草过程中重点考虑的问题之一。在征求有关方面意见基础上，《备案审查决定》作出创新规定：地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院在监察、审判、检察工作中发现法规、司法解释同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以逐级上报至国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，由国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人大常委会书面提出审查要求。

四是总结实践经验，加强主动审查。对报送备案的法规、司法解释依职权开展主动审查，是做好审查工作的另一种基本方式，也是落实有备必审的有效方式。根据《备案审查决定》的规定，全国人大专门委员会、常委会工作机构应当加强主动审查工作，优势互补，形成合力。近年来，全国人大常委会每年接收备案的法规、司法解释都有一千三四百件，法工委坚持逐件开展主动审查，努力做到审查全覆盖。

当前，备案的法规、司法解释数量庞大，与有限的审查力量之间存在突出矛盾，这是主动审查工作需要重点解决的问题。为此，《备案审查决定》第7条要求，要健全主动审查的工作机制和方式，围绕常委会工作重点，结合改革发展阶段性特征，针对存在的倾向性、典型性问题，突出审查重点，提高主动审查效率和质量。也就是说，既要坚持逐件开展主动审查，做到审查无遗漏；也要因时因势确定审查重点，提高审查实效。

五是有针对性开展专项审查。专项审查是根据审查工作实际需要对依申请审查和主动审查方式的有效补充。根据公民、组织的审查建议进行审查针对性强，但对相同或者同类问题缺乏全面审视检查；主动审查范围广泛却针对性不足。实践中，为了增强审查工作实效，在开展依申请审查、主动审查以及移送审查过程中，发现其他法规、司法解释等规范性文件存在共性问题的，全国人大专门委员会、常委会工作机构会对这些文件一并进行审查，这就是专项审查。如在审查生态环保法规中，我们对所有地方人大制定的自然保护区条例进行专项审查。《备案审查决定》第8条总结专项审查工作实践，对启动专项审查的根据、着重解决的问题等内容作出规定：对涉及党中央决策部署、国家重大改革、重要法律实施、人民群众切身利益等方面的法规、司法解释进行专项审查，集中解决某一领域或者某一类别法规、司法解释等规范性文件中普遍存在的问题。

六是完善移送审查机制。《备案审查决定》第9条结合近年来开展移送审查工作的情况，对移送审查的主体、方式和处理机制作出明确规定。移送审查主要有两种情况。一种是全国人大常委会工作机构收到应当由其他机关处理的审查建议，或者发现应当由其他机关审查处理的问题，及时移送有关机关处理。例如，收到对部门规章提出的审查建议，通常移送给司法部处理；收到对地方司法规范性文件提出的审查建议，通常移送给最高人民法院、最高人民检察院和有关地方人大常委会处理。全国人大常委会负有监督宪法法律实施的总体责任，为了积极有效推进备案审查工作，我们发现规范性文件可能存在违法或者不适当问题的，通常会提出研究处理的意见建议，督促推动有关机关及时纠正解决这些问题。

另一种是其他机关在备案审查工作中发现法规、司法解释存在合宪性、合法性问题，移送全国人大常委会工作机构审查处理或者提出有关工作建议的，常委会工作机构应当进行审查。2023年全国人大常委会法工委接收司法部等其他备案审查工作机构移送的审查工作建议90件，我们对有关问题逐一进行审查研究，及时提出研究和处理意见。

七是立足实践需要，对探索联合审查机制作出规定。立法法和《法规、司法解释备案审查工作办法》规定了依申请审查、主动审查、专项审查和移送审查四种审查方式，决定在此基础上，增加规定了联合审查方式。联合审查是近两年在审查工作实践中逐步探索出来的一种新的审查方式。例如，2023年我们与司法部在对某省有关物业管理的地方性法规和政府规章开展审查过程中，对有关法规、规章中的共性问题加强研究，共同召开座谈会深入研究讨论，形成共识后分别向该法规和规章制定机关提出审查意见，协调和推动解决有关问题，产生了良好效果。

根据《备案审查决定》第10条的规定，全国人大常委会工作机构发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。采取联合审查的方式有利于发挥备案审查工作合力，增强备案审查工作整体成效。

八是明确审查重点内容。《备案审查决定》第11条总结备案审查工作实践中发现和处理的主要问题，结合立法法、监督法、备案审查工作办法等有关规定，将审查重点内容整合细化为六种情形。将这六种情形规定为审查的内容还是审查标准，在决定起草过程中曾有过深入讨论，多数意见认为现行法律没有使用过“审查标准”的表述，决定还是用“审查内容”的表述为宜，而且如果采用“审查标准”的表述，还需要对相关规定作进一步细化。

根据《备案审查决定》的规定，审查的重点内容主要有：一是审查有关规范性文件是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神（第一项内容），这是为了在备案审查中开展合宪性审查作出的规定。二是审查有关规范性文件是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向（第二项内容）。切实保证党中央令行禁止，助力全面深化改革，是备案审查工作的一项重要目标任务，因此将审查规范性文件是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向确定为审查的重点内容，具有重要的政治意义和现实意义，也是新时代备案审查工作实践经验的总结。三是对规范性文件的合法性进行审查（第三至五项内容），包括审查是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；审查是否违反上位法的规定；审查是否违反法定程序。四是审查有关规范性文件采取的措施与其目的是否符合比例原则（第六项内容）。

这里有必要重点讲一讲比例原则。这是《备案审查决定》新增加的一项内容。比例原则最早可以追溯到古老的分配正义思想，在现代比例原则逐步演变为行政法原则，现在已经发展为很多国家的宪法原则，成为合宪性审查中的一项重要原则。在备案审查中引入比例原则，主要是为了让审查工作更加科学、精准，得出的审查结论更具有说服力。为了有效审查规范性文件所采取的措施与其目的之间是否符合适当的比例，既要进行抽象的利益衡量和价值判断，有时也需要进行量化分析，需要综合运用座谈访谈、随机走访、问卷调查、抽样调查、统计分析等方式，充分运用互联网、大数据等现代信息技术进行分析研究，从而提高分析判断的客观性和科学性。适用比例原则进行审查时，需要审查规范性文件中确定采取的措施是否有助于实现其目的，审查采取的措施是否对公民、组织的权利造成最小损害，还要考虑社会公共利益和个人权益间的平衡。比例原则既适用于合宪性审查，也适用于合法性审查与适当性审查。

九是推进集中清理工作。党的十八大以来，全国人大常委会法工委围绕推动党中央重大决策部署、国家重要法律和法治措施的贯彻落实，在全国范围内组织开展了涉及生态环保、民法典、计划生育等二十多个重点领域规范性文件集中清理和专项审查工作，推动督促各有关方面清理纠正超过2.5万件规范性文件，有效推进了国家各方面工作法治化。集中清理拓展了备案审查工作思路，增强了工作的针对性、系统性、时效性，是备案审查工作的重要内容。

《备案审查决定》第12条总结集中清理工作实践经验，在立法法修改内容基础上，对进一步推进规范性文件集中清理工作作出规定：全国人大常委会及其工作机构根据需要，可以对涉及重要法律制定或者修改、社会公共利益等方面的法规、规章、司法解释和其他规范性文件组织开展集中清理，督促有关方面及时修改或者废止不符合、不衔接、不适应法律规定、中央精神、时代要求的规定，并及时制定配套规定。组织开展集中清理，应当明确清理的范围、主要内容、时限要求等。根据其规定，集中清理的范围涵盖了各类规范性文件，同时明确了不符合法律规定的文件要清理，不符合中央精神、不适应时代要求的规定也要清理，清理的同时还要及时制定相关配套规定。

四、坚持有错必纠，增强备案审查制度刚性

一是落实有错必纠的要求，完善审查纠错程序。根据《备案审查决定》第13条的规定，主要完善了三个方面的程序性内容。第一，总结实践经验，增加工作沟通的内容。经审查认为法规、司法解释应当予以纠正的，可以与制定机关沟通，推动制定机关修改或者废止。通过工作沟通推动解决问题，是备案审查工作中一种有效的纠错方式，也是常用的方式之一，《备案审查决定》对此作出规定，是对现行法律规定的有益补充。第二，进一步明确提出审查意见的程序。经沟通，制定机关不同意修改、废止或者没有书面提出明确处理计划和时限的，全国人大专门委员会、常委会工作机构应当依法向制定机关提出书面审查意见，要求制定机关在两个月内提出书面处理意见。制定机关按照所提意见对法规、司法解释进行修改或者废止的，审查终止。第三，增加工作提醒的内容。法规、司法解释不存在违反宪法法律的问题，但其规定可能造成理解歧义、执行不当等问题的，《备案审查决定》规定常委会工作机构可以函告制定机关予以提醒，提出意见和建议，以避免出现上述问题。

二是进一步完善全国人大常委会依法作出纠正和撤销决定的方式和程序。为充分发挥全国人大常委会监督作用，增强纠错刚性，有效解决法规、司法解释中存在的问题，《备案审查决定》第14条明确规定：制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人大专门委员会、常委会工作机构可以依法提出确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关自行修改完善，依法予以撤销，依法作出法律解释等四种形式的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会会议审议决定。由常委会依法作出撤销决定，是最有权威、最有效的纠正违宪违法行为的方式，但实践中绝大多数情况下都不需要这么做。因此，为了充分发挥常委会的监督作用，增强人大监督的权威和纠错刚性，《备案审查决定》在现有规定基础上增加了两种纠错方式：第一，对于有关法规、司法解释存在与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神等严重违反宪法法律问题的，可以依法确认该违法行为，并要求制定机关限期修改或者废止。第二，对于有关法规、司法解释存在一般违法问题或者需要清理的，可以要求制定机关自行修改完善有关法规、司法解释，或者要求制定机关进行清理。这两种纠错方式需要在实践中探索总结，我们认为，常委会听取备案审查工作情况报告，对报告中反映的有关事例案例进行审议，也是一种确认方式。

《备案审查决定》第14条还规定，法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当主动及时修改或者废止。

五、完善和加强备案审查相关制度机制

一是践行全过程人民民主，完善审查程序机制。经过这些年的努力，备案审查制度和工作已经成为回应社会关切、践行全过程人民民主重大理念的一种具体形式和制度载体。为了进一步贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权，《备案审查决定》第15条总结近年来备案审查工作践行全过程人民民主实践，结合有关具体工作，对进一步完善审查程序机制作出规定。

该条规定主要包括以下四个方面：第一，完善审查建议处理机制。畅通人民群众诉求表达渠道，完善审查建议在线提交方式，使在线提出审查建议更为便捷。做好对审查建议的接收、登记、审查、处理和反馈工作。加强与审查建议人沟通，增强审查研究的针对性、时效性。审查完成后，及时向审查建议人反馈。第二，充分发扬民主，加强调查研究。认真听取制定机关说明情况、反馈意见。通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、走访调研等多种方式，广泛听取国家机关、社会组织、企业事业单位、专家学者以及利益相关方的意见。注重发挥备案审查专家委员会的作用，充分听取专家委员会的咨询意见和有关建议。第三，坚持备案审查工作与代表工作相结合。邀请代表参与调研、参加有关会议，认真办理代表议案、建议，回应代表关切。第四，坚持与基层立法联系点工作相结合。注重发挥基层立法联系点民意直通车作用，探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的方式方法，深入基层了解法规、司法解释实施情况和存在的问题，听取基层群众的意见建议，鼓励基层群众直接提出审查建议，提升备案审查民主含量和质量。

二是完善备案审查衔接联动机制。按照党中央部署和宪法法律规定，我国已经形成由党委、人大、政府、军队、监委、法院等各系统分工负责、相互衔接联动的规范性文件备案审查制度体系：中央办公厅和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规、司法解释，以及香港特别行政区和澳门特别行政区的本地法律进行备案审查；国务院对地方性法规和规章等进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查；国家监委对省级监委制定的监察规范性文件开展备案审查；最高人民法院对高级人民法院制定的审判业务文件开展备案审查。为了进一步落实党中央关于健全备案审查衔接联动机制的要求，发挥备案审查制度合力，增强备案审查制度整体成效，《备案审查决定》第16条对加强与其他备案审查机关的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合等内容作出规定。

三是完善听取和审议备案审查工作情况报告制度。2017年12月，为推动实现备案审查工作显性化，全国人大常委会法工委首次尝试向常委会报告年度备案审查工作情况，取得了良好效果。至2023年12月，全国人大常委会已经连续七年听取和审议法工委关于备案审查工作情况的报告，直接推动实现备案审查工作显性化、公开化。2022年6月，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》修改，将常委会定期听取和审议备案审查工作情况报告制度化。全国人大常委会通过听取和审议备案审查工作情况的报告，对报告中反映的审查案例提出意见、予以确认，增强了审查意见的权威性，并通过中国人大网等渠道向社会公开，促使有关制定机关及时修改、废止相关规定，增强了备案审查纠错刚性，推动不少问题得到有效解决。

这次《备案审查决定》第17条总结实践经验，在全国人大常委会议事规则基础上，进一步完善听取和审议备案审查工作情况报告制度，对听取和审议报告的程序、公开形式进行细化完善。第一，要求法工委每年向常委会报告开展备案审查工作的情况。每年报告一次已经形成惯例，《备案审查决定》将其确定为制度性要求，有利于这项工作的持续开展，也为地方人大提供了示范。第二，《备案审查决定》增加规定：常委会组成人员对备案审查工作情况报告的审议意见连同备案审查工作情况报告，一并交由有关制定机关研究处理。这是借鉴听取审议专项工作报告和执法检查等常委会其他监督方式所作的探索性规定，主要是为了增强人大监督工作的权威性和刚性。将工作情况报告和常委会组成人员的审议意见一并交给有关制定机关并要求其进行研究处理，主要是督促有关制定机关对报告中要求纠错改正的问题进行处理，该修改、废止的抓紧修改、废止，同时对审议意见进行处理反馈，有效落实常委会审议意见以及法工委在有关案例中提出的审查意见。第三，明确工作情况报告的公开形式，规定备案审查工作情况报告在常委会公报和中国人大网刊载。将报告公开是备案审查工作公开化的必然要求，也是让报告发挥重要作用的有效形式。在实际工作中，法工委负责人向常委会全体会议作口头报告后，媒体即将报告的有关内容包括披露的典型案例向社会报道，2023年报告中引起社会广泛关注和热议的纠正全面禁售禁放烟花爆竹和叫停“连坐”等案例就属于这种情况。每年中国人大网都会第一时间刊载报告的全文，是公开报告的权威网站。

四是持续推进备案审查信息化建设。2016年以来，不断推进的备案审查信息化建设，始终是加强备案审查制度和能力建设的重要抓手之一。2017年初步建成全国统一的备案审查信息平台，实现电子备案全覆盖；2019年在中国人大网开通审查建议在线提交平台，实现审查建议在线“一键提交”；2021年国家法律法规数据库正式开通运行，为社会公众提供权威有效的电子法律文件。近年来备案审查信息化建设的不断发力，直接助推备案审查实现跨越式发展。

《备案审查决定》第18条总结实践经验，适应新时代数字化、信息化发展的要求，对持续推进备案审查信息化建设作出具体规定，提出具体要求，主要包括以下三方面内容：第一，建设好、使用好全国统一的备案审查信息平台。全国统一的备案审查信息平台已经基本形成，由于平台是“两级建设，多级使用”，因此要实现相互联通，同时继续向下延伸，已经开展备案审查工作的乡镇、街道，平台也要延伸到这些乡镇、街道。第二，进一步完善在线提出审查建议、电子备案、在线审查等平台功能。要完善审查建议在线提交平台，增加提交端口，使公民、组织提出审查建议更加便捷，提高公民、组织提出审查建议的积极性。要使用好电子备案平台，解决迟报、漏报、报备不规范等问题。完善在线审查流程，养成在线审查的习惯。积极适应人工智能发展的趋势，探索开发智能审查功能。第三，拓展信息平台的数据收集功能，推进完善国家法律法规数据库建设，积极拓展立法服务功能，逐步实现备案审查工作数字化、智能化。

五是加强同地方人大的工作联系指导。加强同地方人大的联系指导，推动地方人大加强备案审查工作，共同维护国家法制统一，一直是我们的一项重要工作内容和使命担当。为了做好这项工作，《备案审查决定》第19条对加强同地方各级人大的工作联系和指导作出规定，以增强备案审查制度合力。《备案审查决定》列举了四种加强工作联系指导的方式：一是召开备案审查工作座谈会，二是举办备案审查工作培训，三是健全备案审查案例指导制度，四是开展备案审查案例交流。加强工作联系指导包括但不限于以上四种方式，既需要加强日常工作联系指导，也需要在工作实践中探索创新方式方法，不断推动地方各级人大常委会提高备案审查工作能力和质量。

六是加强理论研究和宣传工作。建立一项制度，做好一项工作，须作理性思考，构建一套完整的理论体系以指导实践。做好中国的宪法监督、备案审查工作尤其需要这样。中国的宪法监督、备案审查制度根植于人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。所以我们的有关法律要求这些国家机关制定的法规、司法解释报全国人大常委会备案，由全国人大常委会进行审查监督，并依法纠正其违反宪法法律的规定。这就是我国宪法监督、备案审查制度的理论基础，使我国的宪法监督制度不同于其他国家，有自己鲜明的特色。构建具有中国特色的宪法监督理论，要坚持理论自信、制度自信，还要通过我们的具体工作发挥出这一制度的优势和独特功效。

为了加快构建具有中国特色的宪法监督理论、备案审查理论，《备案审查决定》第20条明确规定：围绕加强宪法实施和监督，加强备案审查理论研究和话语体系建设。这一规定将助推备案审查理论研究工作的提速。

同时，《备案审查决定》为进一步推进备案审查工作，提高备案审查的社会影响力，还对加强备案审查宣传工作作出规定：拓展宣传方式和途径，及时向社会公众公开备案审查年度工作情况报告、工作动态、重要进展和典型案例。每年12月底向社会公开备案审查工作情况报告、披露一年来审查纠正的典型案例已经形成了一种惯例。《备案审查决定》起草过程中有意见提出，除了年终集中公开外，平时也应当注重公开一些重要的工作动态、进展情况和典型案例，提高备案审查工作的公开化、民主化。《备案审查决定》采纳了这一意见，并使用了“及时向社会公众公开”的表述。

七是健全特别行政区本地法律备案审查机制。根据《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》第17条的规定，香港特别行政区和澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大常委会在征询香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为特别行政区制定的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回。

香港、澳门两个特别行政区将各自立法机关制定的本地法律向全国人大常委会备案，是香港、澳门两个特别行政区基本法明确规定两个特别行政区须履行的法定职责。全国人大常委会对两个特别行政区立法机关制定的法律进行备案审查，是宪法和香港基本法、澳门基本法赋予全国人大常委会的重要职权，是维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序和法治秩序的重要工作。多年来，全国人大常委会开展备案审查工作的范围，一直包括香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的本地法律。两个特别行政区都能够做到将其立法机关制定的法律及时向全国人大常委会报送备案。常委会办公厅收到报备的本地法律后，送常委会有关工作机构进行审查。近六年来，香港特别行政区报送备案的本地法律156件，澳门特别行政区报送备案的本地法律122件。经初步审查，没有发现违反两个基本法规定、需要将报备的有关法律发回的情形。

关于香港、澳门两个特别行政区本地法律备案审查的程序，相关法律没有作出具体规定，2019年制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》对此作了一项规定：“对香港特别行政区、澳门特别行政区依法报全国人大常委会备案的法律的备案审查，参照适用本办法。”由于香港、澳门两个特别行政区法律的备案审查工作具有一定的特殊性，该办法的哪些规定可以参照适用还不十分明确。为了加强全国人大常委会对香港、澳门特别行政区的立法监督，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序，《备案审查决定》第21条要求健全特别行政区本地法律备案审查机制，加强对特别行政区立法机关制定的法律的备案审查工作。

六、对地方人大规范性文件备案审查工作提出要求

《备案审查决定》主要规范全国人大常委会的备案审查工作，一般不涉及地方人大备案审查工作。在《备案审查决定》研究起草和调研过程中，地方人大的同志普遍希望《备案审查决定》对加强地方人大规范性文件备案审查制度和能力建设作出规定、提出要求，为地方人大推进备案审查工作提供法治依据和保障，推动地方备案审查工作加快发展。地方人大同志提出，党的十八大以来地方人大的规范性文件备案审查工作也取得了突破性进展和成效，但各地发展很不平衡，一些地方认识还不到位，备案审查制度机制需要进一步完善，机构设置和队伍建设还比较薄弱，有件必备、有备必审尚未完全落实，纠错刚性还有不足，这些困难和问题制约了备案审查工作进一步发展。

为了有效回应地方人大的诉求，推动解决这些困难和问题，《备案审查决定》第22条对地方人大做好规范性文件备案审查工作提出原则要求：县级以上地方各级人大常委会应当加强规范性文件备案审查制度和能力建设，依法开展备案审查工作。“加强备案审查制度和能力建设”，是自党的十八届四中全会以来党中央对备案审查工作提出的总体要求，涵盖范围广泛，针对性也很强，各地人大常委会可根据本地的实际情况，针对薄弱环节，坚持问题导向，在制度建设和能力建设上下功夫。这里的“依法开展备案审查工作”，包括依据立法法、监督法、地方组织法等法律开展工作，也包括依据当地的地方性法规等开展工作。当前，监督法正在修改过程中，涉及地方人大备案审查工作的内容比较多，值得特别关注。

《备案审查决定》最后还要求：省、自治区、直辖市的人大常委会根据有关法律，参照本决定制定本地区有关规范性文件备案审查的规定。这是一项具体工作要求，很有针对性和时效性。为什么这里用“参照”而不用“依照”呢？这是因为地方人大常委会的备案审查工作与全国人大常委会的备案审查工作虽有很多共同性，但不完全相同。例如，备案的范围不同；备案和审查的机构、工作职责及其相互关系有差异，且各地不尽相同；审查的内容和标准不尽相同，特别是地方人大没有合宪性审查的职责；相关制度机制的要求也不尽一致，等等。因此，要求地方人大“参照”本决定更为准确。《备案审查决定》已经公布施行，各地应当尽快将制定本地区有关规范性文件备案审查的规定列入立法工作计划，抓紧启动相关立法工作。同时，既要参照本决定，也要依照这次监督法修改的精神和内容来制定完善相关地方性法规。以前已经制定有关规范性文件备案审查法规的地方，应当抓紧予以修改完善。

注释:

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）》，载《人民日报》2022年10月26日，第1版。

[2]参见朱宁宁：《增强制度刚性推动备案审查高质量发展——全国人大常委会法工委相关负责人就全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定草案答记者问》，载《法治日报》2023年12月26日，第6版。

[3]同上注。

[4]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告——2022年12月28日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议上》，载中国人大网2022年12月30日，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202212/t20221230_321013.html。

严冬峰，全国人大常委会法工委法规备案审查室主任。

来源：《中国法律评论》2024年第1期。