上个世纪90年代开始，经济制裁（含金融制裁）已从贸易禁运转向精准制裁（Targeted sanction）或“聪明”制裁（Smart sanction）为主导。过去数十年来，对于经济制裁效果的评估一向充满争议，对制裁“成功率”的评估有很大分歧，一般认为大致分布在5%到35%的区间。但较低的“成功率”并没有妨碍霸权国对制裁工具依赖度的上升。据估计目前有大约30%的国家面临制裁的潜在威胁，远高于1990年代的10%。2022年俄乌冲突爆发当年，美国大幅增加了经济制裁工具的使用频率。2023年以来，对制裁的执法力度和配套机制的完善呈现持续升级态势。
如何理解经济制裁工具选择的内在逻辑？事实上，对霸权国来说，经济制裁选择最重要的逻辑不是与制裁直接有关的代价，或是经济制裁奏效的可能性，而是外交和军事替代方案通常较经济制裁的成本高出许多个数量级。经济制裁措施的收益不仅局限于经济层面。除了通过经济因果机制直接发挥作用，也可以通过非经济机制发挥作用，比如石油禁运对军事能力的削弱，再比如制裁传达出的军事威胁信号，甚至口头的制裁威胁就能对目标国的国际社会预期及国际资本流动产生巨大影响，而后者是更难进行直接量化评估的。俄乌冲突以来，特别是2023年以来，美国经济制裁机制的演变趋势主要呈现如下几个特点。
一是加大制裁的执法力度。美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）官方网站公布的信息显示，2022年被列入特别指定国民名单（Specially Designated Nationals List，SDN）的个人和实体达到一千多个，主要针对俄罗斯，但总体执法案例数量和罚金规模并不突出，主要是民事罚款。2023年以来，制裁执法力度超出预期，主要涉及积极的域外执法，以及将注意力聚焦在逃避制裁行为上。2023年，OFAC虽然仅采取了17项公开执法行动，数量上远小于2022年，但收取的相关罚款超过15亿美元，创下年度历史新高，相当于2022年罚金的39倍以上，较Covid-19大流行高峰期的处罚增加近1倍。同时OFAC继续对跨国公司发出合规升级的信号，导致企业面临的制裁风险和合规成本增加。仅在2024年3月，OFAC就发布了19项新行动，针对俄罗斯、伊朗、尼加拉瓜、叙利亚和巴尔干地区的实体，其中OFAC50%的规则规定，受制裁主体拥有50%或以上的任何实体，或与其他受制裁主体合计拥有的实体，都面临与SDN名单上列出的实体相同的限制。
二是建立更为广泛的制裁联盟，加强盟友间协调。2024年年初，欧盟出台更严格的制裁法规：“欧盟制裁：打击违法行为的新规则（EUsanctions：New rules to crack down on violations）”，旨在通过将违反制裁的行为定性为刑事犯罪以增强威慑，明确在所有成员国均将其定为刑事犯罪，最高可判处五年徒刑，欧盟27个成员国有一年的时间通过这些规则并将其转化为国家立法。这一举措凸显了国际执行协调的日益严厉。在执行制裁的全球合作方面，美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本和新西兰最近对支持俄乌冲突的实体以及哈马斯采取了协调行动。
三是以维护“国际秩序”之名扩大制裁面，特别是一些金融制裁的力度前所未有。出于对美国信用和美元霸权地位的维护，美国在名义上将制裁限制在国际秩序受到明确威胁的情况下，以维护“正义”和“国际秩序”之名持续扩大制裁覆盖面。当然，制裁导致的结果在很多情况下与其名义目标完全相悖。2023年，OFAC继续按照以往的做法，发布了多份指导文件，旨在促进向被美国制裁的区域提供人道主义援助和扶持，允许有人道主义目的的交易，包括与农产品、药品和医疗器械，前提是遵循适用的OFAC通用许可证的要求。美国对金融制裁实施重大战术升级，对俄金融制裁逐步演变到“全球金融禁运”。虽然此前也对银行实施过类似制裁，但从未有过像Sberbank这样大规模和与全球金融体系关联度相当的银行被禁止使用SWIFT；美国财政部还在扩大对俄罗斯军工基础的定义，外国金融机构因为涉及相关交易提供便利而面临二级制裁风险。2024年5月1日，美国财政部和国务院对数百家与俄罗斯武器开发计划有关的企业和个人实施了新的制裁，其中包括中国内地和香港的16个实体，主要针对俄罗斯的军工基础、化学武器计划。当然，随着制裁范围的不断扩大，从“反侵略”的国际正义高地到在国际社会引发巨大争议的“抵制产能过剩”，美国标榜的“正义”和“国际秩序”的准绳也在不断下移。
四是通过修改法律堵住漏洞，并为未来加大执法力度奠定基础。2023年9月20日，美国众议院金融服务委员会通过了《俄罗斯和白俄罗斯金融制裁法案》，指示美国金融机构确保其外国子公司遵守美国对俄罗斯和白俄罗斯的制裁，以填补美国金融机构的外国分支机构继续在受制裁国开展业务的漏洞，提高制裁的有效性。2024年4月24日，拜登总统签署了H.R.815号法律，其中包含与制裁相关的条款。第3111条将《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《与敌国贸易法》（TWEA）的诉讼时效从5年延长到10年。IEEPA是OFAC管理的几乎所有制裁计划的法定依据，而TWEA是古巴制裁计划的法定依据。这意味着美国制裁的诉讼时效从5年变成了10年，将对未来涉及潜在违反制裁行为的执法行动以及企业的制裁合规计划产生直接影响。
五是堵住通过加密货币等新型支付手段逃避金融制裁的漏洞。随着加密货币的使用力度加大，OFAC越来越重视打击通过加密货币逃避制裁的行为。比如，美国政府机构与一些区块链分析公司合作，使用先进的技术和算法识别和追踪加密货币交易；OFAC强调IP地址监控和地理封锁控制的重要性，定期更新的制裁名单会包括与制裁对象相关的加密货币地址。2023年11月，币安（Binance）因被OFAC指控为涉及受制裁国家的受制裁人员和用户交易提供便利，同意向OFAC支付超过9.68亿美元。2024年3月25日，OFAC制裁了13个实体和两名个人，原因是他们通过建立加密货币相关服务，为俄罗斯国民逃避潜在制裁提供便利。美国财政部要求政界人士赋予更多执法权力，扩大其覆盖范围，以打击外国加密服务提供商，覆盖加密货币交易所等关键数字资产参与者。
随着大国博弈的升级，美国对制裁工具的依赖只会有增无减，对于制裁配套机制的设计也将日益严密。未来美国还可能进一步增加OFAC的预算资源，强化OFAC执法，保护OFAC免受可能的法律挑战。美国不断“优化”经济制裁手段，短期来看，在一定程度上可能有助于缓解部分非美国盟友对受制裁风险的担忧，缓和制裁对美国信用和美元霸权地位的侵蚀速度，但另一方面，也为全球南方国家深化合作，协同发展，提升经济金融体系韧性提供了宝贵的时间和空间。
中国人民大学重阳金融研究院研究员 李珊珊
