经营规模小、劳动生产率低是我国农业现代化的短板，导致农业生产成本居高不下、农业竞争力不断下降，农民收入难以达到全社会平均水平，经济增长过早失去劳动力再配置的库兹涅茨效应。从“地”的因素看，特殊的资源禀赋、产权制度和配置偏好不利于提高农业劳动生产率。从“人”的因素看，特殊的城乡二元体制和城镇化路径不利于提高农业劳动生产率。“十三五”期间，应下决心把推进农业适度规模经营、提高农业劳动生产率，作为加快农业现代化步伐的核心。应以新型城镇化吸纳农业转移人口永久定居城镇、彻底离开农村，从根本上改善农村人地关系。以“三权分置”改革促进农用地流转与集中，加快农业适度规模经营发展步伐。以三次产业融合发展促进农业劳动力劳动时间的均衡利用。
经营规模小、劳动生产率低是我国农业现代化的短板，导致农业生产成本居高不下、农业竞争力不断下降，农民收入难以达到全社会平均水平，经济增长过早失去劳动力再配置的库兹涅茨效应。从“地”的因素看，特殊的资源禀赋、产权制度和配置偏好不利于提高农业劳动生产率。从“人”的因素看，特殊的城乡二元体制和城镇化路径不利于提高农业劳动生产率。“十三五”期间，应下决心把推进农业适度规模经营、提高农业劳动生产率，作为加快农业现代化步伐的核心。应以新型城镇化吸纳农业转移人口永久定居城镇、彻底离开农村，从根本上改善农村人地关系。以“三权分置”改革促进农用地流转与集中，加快农业适度规模经营发展步伐。以三次产业融合发展促进农业劳动力劳动时间的均衡利用。
同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，薄弱环节是农业现代化。实现农业现代化，短板是经营规模小、劳动生产率低。这一短板，导致农业生产成本居高不下、农业竞争力不断下降，农民收入难以达到全社会平均水平，经济增长过早失去劳动力再配置的库兹涅茨效应。人多地少的资源禀赋和城乡二元体制的制度条件，使提高我国农业劳动生产率面临特殊的难题。“十三五”期间，应下决心把推进农业适度规模经营、提高农业劳动生产率，作为加快农业现代化步伐的核心。
劳动生产率低是我国农业的短板
经过多年努力，我国农业现代化建设取得明显成就。2014年，全国农业科技进步贡献率达到56％，农作物耕种收综合机械化率达到61％，农田有效灌溉率超过51％，农作物良种普及率超过95％，三种粮食作物平均商品率超过86％。我国农业的良种化、水利化、机械化、商品化程度有很大提高，今日之农业远非传统农业可比。总体而言，我国已进入农业现代化实现阶段的中后期。
即便就农业劳动生产率而言，随着农业剩余劳动力转移和农业机械化发展，也有明显提高。农业全员劳动生产率的年均增长率在稳步提高。由于亩用工量减少和亩产量提高，以实际用工量和产品产量衡量的农业劳动生产率提高的速度更快。据全国农产品成本收益调查，1990年至2013年，平均每个劳动工日生产的主要农产品，稻谷年均提高9．9％，小麦年均提高12．3％，玉米年均提高10．3％，大豆年均提高14．3％，棉花年均提高8．7％。
但与先行国家比较，我国农业不同领域的现代化进展差异较大，农作物单产接近甚至超过世界先进水平，农业就业占比和农业劳动生产率则远低于世界先进水平，呈现“一条腿长、一条腿短”的畸形局面。据中国科学院中国现代化研究中心发布的《中国现代化报告2012：农业现代化研究》，尽管我国水稻和小麦单产达到发达国家水平、玉米单产达到中等发达国家水平，但我国农业劳动生产率约为世界平均值的47％、高收入国家平均值的2％、美国的1％。这种局面无论对我国农业发展还是对整个经济增长而言，都是不利的。
第一，农业劳动生产率低导致农产品价格缺乏国际竞争力。2001年加入WTO以来，由于农业劳动力价格起点低，尽管农业劳动生产率低，我国粮食等大宗农产品的成本和价格仍具有国际竞争力。随着农业剩余劳动力转移迈过“刘易斯拐点”，尽管农业生产的用工量减少，但农民工工资开始明显上涨，带动农业劳动力价格上涨，进而推动农业生产的人工成本快速上涨。2008年至2013年，全国三种粮食平均亩总成本年均增长12．78％，其中亩人工成本年均增长19．68％。目前我国主要农产品价格已全面高于进口农产品到岸税后价，国内农产品价格上涨遭遇“天花板”制约。这种局面的出现固然与国际市场农产品价格下降有关，但更为深层的原因是国内农产品成本特别是人工成本已大大高于国外水平。2013年，我国稻谷、小麦、玉米、大豆、花生、棉花每50公斤总成本比美国高40％至80％，其中人工成本比美国高6至20倍，土地成本比美国高10％至170％，物质与服务费用比美国低5％至55％。生产成本高、特别是人工成本高是我国农产品价格竞争不过美国的主要原因。
第二，农业劳动生产率低导致农民收入无法达到全社会平均水平。城乡居民收入差距大是我国最大的结构性问题之一。按国家统计局原口径计算，2014年城乡居民收入比为2．97：1。尽管调整统计口径后，城镇居民人均可支配收入比原口径计算的要低，农村居民人均可支配收入比原口径计算的要高，但2014年城乡居民收入比仍高达2．75：1。这在全世界范围都是少见的。在工农产品价格已市场化、“剪刀差”不复存在的情况下，城乡居民收入差距大的根本原因在于劳动生产率差距大。2014年第一产业就业人员占比为29．5％、增加值占比为9．2％，近3／10的劳动力只创造了近1／10的增加值，这从根本上决定了第一产业就业人员的收入无法达到全社会平均水平。
第三，农业劳动生产率低导致经济增长过早失去库兹涅茨效应。在工业化进程中，劳动力从低生产率的农业部门转向高生产率的城市部门，是经济增长的重要贡献因素。据青木昌彦研究，在日本1955－1970年、韩国1970年至1990年的经济高速增长期，库兹涅茨效应在人均GDP增长中发挥了重要作用。日本和韩国的农业就业占比分别于1970年和1990年下降到20％左右，过了这个临界点后，两国农业就业占比下降的过程变得相当平缓，库兹涅茨效应明显减弱，经济高速增长期随之结束。在我国1982年以来的经济高速增长期，大规模、快速度的库兹涅茨过程，即劳动力从农业向非农产业转移，同样在人均GDP增长中发挥了重要作用。问题在于，我国经济发展已进入新常态，农业剩余劳动力向非农产业转移的步伐将会明显放缓。这很有可能导致我国在农业就业占比还未下降到20％左右，就提前出现库兹涅茨效应减弱、经济高速增长期结束。
对提高我国农业劳动生产率的难度要有充分估计
在工业化进程中，随着农业剩余劳动力转移，农业劳动生产率会逐步提高。从国外情况看，这个过程顺利与否，取决于土地制度、农业政策等多方面因素。据对墨西哥土地制度改革的案例研究，1993年以前，农民从政府手中分配到的土地不能出售、出租和撂荒，要靠自己经营来维持土地产权，导致大量小农为守住土地而不得不留在农业，农业经营规模细小、劳动生产率低下；1993年至2006年墨西哥进行了大规模的土地确权改革、为农户提供土地产权证，并允许土地自由交易，大量农民得以进城务工，农业经营规模和农业劳动生产率得以提高（王绍达，2015年）。从我国情况看，受“地”和“人”两方面特殊因素的牵制，提高农业劳动生产率的过程尤为艰难。
从“地”的因素看，特殊的资源禀赋、产权制度和配置偏好不利于提高农业劳动生产率。我国人均耕地面积仅为世界平均值的40％、巴西的1／3、美国的1／6，我国户均经营规模约为日本的1／4、欧盟的1／40、美国的1／400，人多地少的资源禀赋使种植业特别是粮棉油糖等土地密集型农产品生产的劳动生产率难以提高。我国农村土地实行集体所有、农户平均承包，所有权不能买卖使所有权主体以村（组）为界画地为牢、不能做大，承包权在集体成员中平均分配使地块进一步细碎化，经营权流转期限短使租地经营者缺乏扩大经营规模、增加农业基础设施投资的稳定预期。以色列、荷兰在人多地少的资源禀赋下，没有粮食自给率的包袱，充分发挥比较优势，发展资本和技术密集型农业，农业劳动生产率很高，农产品价格竞争力很强。但我国由于对粮食自给率有特殊要求，大量土地资源配置于缺乏比较优势的粮食生产，使按价值量计算的农业劳动生产率也难以提高（楼继伟，2015年）。
从“人”的因素看，特殊的城乡二元体制和城镇化路径不利于提高农业劳动生产率。以户籍制度为核心的城乡二元体制，导致大量从农业中转移出去的青壮年劳动力未能实现市民化，家中的老人、妇女、儿童不得不留在农村生活，家中的高龄劳动力、辅助劳动力不得不留在农业中谋生，甚至部分转向非农产业就业的青壮年劳动力在农忙季节不得不回家务农。需要引起高度重视的是，由于不能市民化，第一代农民工开始返乡。据国家统计局监测结果，50岁以上的农民工占比，从2010年的12．9％上升到2014年的17．1％。据此推算，2014年50岁以上农民工已达4685万人。这些人户籍仍在农村，今后落户城镇的可能性较小。据典型调查，部分返乡的高龄农民工不得不继续从事农业。这种劳动力转移轨迹，使我国扩大农业经营规模、提高农业劳动生产率面临着比其他国家更为复杂的体制难题。
用改革创新的办法提高农业劳动生产率
发展农业适度规模经营、提高农业劳动生产率，急不得，也等不得。应吸取日本、韩国、台湾地区在工业化城镇化进程中固守上世纪50年代初期的土改成果，丧失促进农用地流转与集中、扩大农业经营规模的最佳时机的教训，根据农民就业和收入结构的变化，与时俱进地创新户籍、土地等制度安排，尽快补齐农业现代化的短板。
——以新型城镇化吸纳农业转移人口永久定居城镇、彻底离开农村，从根本上改善农村人地关系
由于户籍制度改革进展缓慢、城镇公共服务覆盖不足、就业不稳定，农业转移人口难以实现市民化。2亿多人处于游移不定的就业和生活状态，既不利于扩大消费需求、提高城镇产业工人素质，也不利于农村土地资源的流转与集中。推进新型城镇化，核心是促进农业转移人口市民化。应从三方面加大力度：一是消除落户城镇的隐形障碍。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》根据现有人口规模提出了差异化的放开落户限制的要求，农业转移人口落户城镇的制度门槛大大降低。但各种隐形障碍依然存在，落户大门开而未放。实行积分制的地方，应降低积分标准，取消落户指标控制。二是加快剥离附着在户籍上的各种公共服务。禁止新出台任何与户籍挂钩的城市公共服务政策。对已经与户籍挂钩的各种公共服务政策进行全面清理，从易到难排出脱钩的路线图和时间表。三是加快实施“人钱挂钩”和“人地挂钩”。为调动城市政府开放户籍、扩大公共服务覆盖面的积极性，应尽快制定财政转移支付、新增建设用地指标与吸纳农业转移人口数量挂钩的操作办法。
——以“三权分置”改革促进农用地流转与集中，加快农业适度规模经营发展步伐
自1984年中央1号文件发布后，承包到户的农用地实行有偿流转在政策上是许可的。但30多年过去了，农用地的流转与集中并不顺利，副业化农业、兼业化农户占主导地位的格局没有根本改观。这固然与城镇化政策有关，与农村土地制度也有密切关系。尽管承包期从15年延长到30年，并作出了长久不变的政治承诺，但在集体所有、成员承包的体制下，大部分农业转移人口需要以“在村”来证明其成员身份和维持其成员权，农业在家庭总收入中的比重很低但仍要留守部分家庭成员务农，住房长期空置但仍要保留宅基地和住房。实行所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，有望打破这一僵局。需要强调的是，农用地的各项权能在所有权、承包权、经营权之间的分配，应有利于农用地的流转与集中，而不能成为新的桎梏。应适当扩大集体所有权在占有、使用、处分方面的权能，鼓励有条件的地方，集体经济组织在股份合作、反租倒包、委托流转、土地整治、水利建设等方面发挥更积极的作用。在当前农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，应鼓励探索“确权确股不确地”等承包权的多种有效实现形式，鼓励全家已在城镇稳定生活的承包户有偿退出承包权。在所有权和承包权不能买卖的情形下，实现适度规模经营的唯一途径是经营权流转，对与承包权分离、向家庭农场等新型经营主体集中的经营权应予以充分保护，以稳定经营者预期，调动其增加农业长期投资的积极性。
——以三次产业融合发展促进农业劳动力劳动时间的均衡利用
农业生产具有明显的季节性，农业劳动力如果全年只从事第一产业特别是种植业，劳动时间的有效利用率就非常低。对这些就业不充分、又难以完全从农业中脱身的劳动力，要想办法让他们在农闲时间有事可做。促进农村一二三产业融合发展是提高农业劳动力就业充分程度的出路之一。关键要在融合上下功夫，以农户或农民合作社为融合的平台，以第一产业为融合的起点，以把二三产业的就业和增值空间留给农民为融合的根本出发点。对三次产业融合发展的农户或合作社而言，生产经营范围既包括农业也包括非农产业，产业边界不清晰导致政策适用困难。建议本着有利于促进农民就业增收的原则，将三次产业融合发展的新型业态视作农业，在用地、税收、贷款、保险等方面适用扶持农业的政策。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员,中国农业大学中国农村策研究中心研究员、博士生导师,清华大学中国农村研究院学术委员会委员）
转自：中国经济时报2015年07月20日
