当前地方政府债务尤其是地方政府隐性债务问题成为系统性金融风险的主要来源之一。2023年10月召开的首届中央金融工作会议指出，“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”。这为下一阶段更加有效地防范化解地方政府债务风险指明了方向。
化解地方政府债务的进程
在2008年全球金融危机爆发后，我国政府出台了4万亿财政刺激方案，地方政府通过举债方式实施大规模基础设施投资。地方政府债务自此步入快速发展阶段，相关风险逐渐得到有关部门重视。
2013年，中央政府实施了全国性政府债务审计，将地方政府债务划分为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务三部分，并采取了新老划断的债务处置方式。在2015年至2019年期间，地方政府通过发行置换债券来对以非地方政府债券形式存在的存量债务进行置换，合计发行置换债券12.2万亿元，规模接近前述审计确定的地方政府债务余额。2015年，《中华人民共和国预算法》开始实施，要求地方政府只能通过发行债券的方式举债，这被称之为“堵歪门、开正门”。然而在2015年之后，通过其他渠道举借的地方政府隐性债务依然快速增长，且地方政府通过地方投融资平台（以下简称城投公司）举债成为隐性债务的主要增长模式。
2018年，我国政府开始了新一轮化解地方政府债务的进程。2018年下半年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》下发，要求地方政府出台当地化解隐性债务的文件。2018年8月，财政部全口径债务监测平台系统上线。该系统负责统计各级党政机关、事业单位、国有企业的举债融资、资产情况及政府中长期支出事项情况，致力于摸清地方政府隐性债务的具体规模。随后，我国政府开始了第二轮债务置换，建制县债券置换隐性债务试点，由省政府代发债券来置换省内各级城投公司欠下的隐性债务。在2020年至2022年新冠疫情期间，一方面，地方政府的财税收入在疫情冲击下显著下降；另一方面，地方政府的抗疫支出显著攀升，再加上房地产市场调整导致土地出让金收入明显萎缩，地方政府隐性债务再度攀升。这一现象在中西部省份尤为突出，甚至出现部分城投公司濒临违约的案例。
2023年7月24日召开的中央政治局会议首次提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。这意味着未来地方政府债务化解进程有望提速。2023年9月至2023年年底，大约20多个省份密集发行了大约1.4万亿元特殊再融资债券，用以降低地方政府隐性债务。在特殊再融资债券与其他各类支持地方政府化债的政策不断落地之后，某些重债省份的债务风险已经有所缓解，这主要表现在相关地区的城投债利差（城投债收益率与同期限国开债收益率之间的差额）收窄、城投债提前兑付现象增加等。此外，中央政府敦促商业银行通过各种方式帮助地方政府化债，地方政府也采取了包括“资源出让型”、“恳谈协商型”等多种方式来化解自身债务。
2024年3月22日，李强总理在国务院关于防范化解地方债务风险工作视频会议上指出，经过各方面共同努力，地方债务风险防范化解工作取得阶段性成效，守住了不发生系统性风险的底线。然而，化债工作既是攻坚战，更是持久战。要持续深入化解地方政府债务风险，要下更大力气化解融资平台债务风险，要加大清理拖欠企业账款力度。要坚持远近结合、堵疏并举、标本兼治，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善地方政府投融资体制，健全防范拖欠账款长效机制，坚决阻断违规举债、变相举债的路径。
我国政府债务的典型特征
我国政府债务水平在国际上处于中游偏下水平。截至2022年底，中央政府债务占GDP比率约为22%，地方政府显性债务占GDP比率约为29%，城投公司有息债务占GDP比率约为47%。值得指出的是，城投公司有息债务并非都是地方政府隐性债务，有些是城投公司商业性债务且有能力还本付息的。但即使把城投公司有息债务都算作地方政府隐性债务。相比之下，美国联邦政府债务占GDP比率在2022年底为123%，日本政府债务占GDP比率在2022年底为226%。因此，即使包含隐性债务在内，我国政府债务仍低于主要发达国家平均水平。
从结构上看，中央政府债务负担较轻，大部分地方债务水平也不高，并有较多资源和手段化解债务。政府债务中，中央政府债务仅占不到四分之一，超过四分之三均为地方政府债务。在地方政府债务中，仅有不到40%为显性债务，超过60%为隐性债务。然而，地方政府债务成本显著高于中央政府债务成本，地方政府隐性债务成本显著高于地方政府显性债务成本。上述债务结构导致我国政府债务成本明显高于主要发达国家债务成本。例如，当前我国10年期国债利率约为2.6%，而城投公司平均发债成本大致为5%-6%，三、四线城投公司发债成本有时甚至在两位数以上。除成本高企外，城投公司债券的期限通常较短，基本在3年至5年之间，三、四线城投公司债券的期限则更短。换言之，我国政府债务的结构不合理之处主要体现在，成本高、期限短的地方政府隐性债务占比过高，成本低、期限长的中央政府债务和省级政府债务占比过低。
地方政府债务存在显著的省域差异。根据负债率等于地方政府债务与地方GDP的比率估算，2021年省级政府宽口径负债率中，广东、上海与北京分别仅为28%、35%与42%，而天津、贵州与甘肃分别高达154%、148%与133%；而根据债务率等于地方政府债务与地方政府综合财力的比率估算，2021年省级政府的宽口径债务率中，上海、广东、海南分别仅为111%、115%与132%，而重庆、天津与湖南分别高达601%、572%与548%。
如何开展防范化解地方政府债务风险工作
“建立防范化解地方债务风险长效机制”，避免地方政府债务出现存量消化之后增量再度攀升的局面，也避免“地方政府债务越化越多”的局面上演，防止化债本身让地方政府产生更大的道德风险。遏制未来地方债务增量反复攀升，应调整中央与地方的财权事权，让地方政府的财权事权能够大致平衡。一方面，中央政府要让地方政府分享更多的财权。可以考虑在现行税收分配中调高地方政府分享的比率（尤其是增值税），同时可以将消费税划转地方，并适度扩大消费税征税范围。另一方面，中央政府应承担更多的支出责任。考虑到当前人口老龄化速度加快以及劳动力流动速度加快的现实，未来更多的社会保障应逐步由中央政府来统筹。克服地方政府的道德风险，应在地方政府的绩效考核机制中引入地方政府债务指标，并对经济增长与地方政府债务进行联动考核。当前，各地方政府都在围绕“高质量增长”设计新的地方政府绩效考核指标，借此把地方政府债务指标引入地方政府政绩考核指标中是顺理成章的事情。应把地方政府债务与地方GDP增速进行联动考核，让地方政府更加关注举债效率，更好地实现增长与债务之间的平衡。此外，还需要把地方政府全口径债务审计常规化，并且实施更加严格的一把手举债责任制。
“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”，既要继续提供能够促进高质量经济社会发展的公共基础设施，又要保证为基础设施建设而举借的债务更低风险更可持续。这就意味着，未来的全国性、区域性重大基础设施建设，应直接用发行国债和省级政府一般债的方式进行融资，以缓解收益成本错配与期限错配。基础设施投资通常投资周期长、项目回报率低、社会综合效益高，最好的融资工具就是成本低、期限长的国债或省级政府债。全国性重大基建投资应该通过发行国债来融资，区域性重大基建投资应该通过发行省级政府一般债来融资。一方面，增发国债与省级政府一般债有利于筹措期限长、成本低的资金来为高质量发展融资；另一方面，国债与省级政府一般债的发行也能够为金融市场上增加更大规模的安全资产供给，有利于促进中国债券市场发展、培育长期投资者队伍、促进人民币国际化。
“优化中央和地方政府债务结构”，这一提法蕴含了本轮地方政府债务的存量化解思路。2023年下半年，在中央政府的批准下，一些省份已经开始通过发行特殊再融资债券来化解本地隐性债务，合计发债规模接近1万亿元。为更好地化解本轮存量地方政府债务，应进行新一轮全国性政府债务审计，将地方债务分为三类。第一类是纯粹为了提供公共产品（如基础设施）而举借的债务；第二类是三年疫情期间充当准财政功能的“三保”支出；最后一类是经营性债务及其他债务。针对不同类型债务，应采取不同的化债方式。对于纯粹提供公共产品和疫情期间“三保”支出而举借的债务，应通过债务置换来化债。如果省政府有能力，可发行一般债券来进行置换，否则就由中央政府发行国债进行置换。为避免道德风险，如果在化债时对国债依赖更高，相应的惩罚和约束机制将变得更加明显。对于经营类及其他债务，则需由地方政府自己负责进行化解。
需要指出的是，确保中国经济尽快回归潜在增速，实现高质量增长，是成功防范化解地方政府债务风险的最重要前提。正如李强总理在2024年3月的会议上所指出的，“要统筹抓好化债和发展，在高质量发展中推进债务风险化解。要以化债为契机倒逼发展方式转型，在改革创新上迈出更大步伐，在化解债务风险中找到新的发展路径。”当前，中国经济的主要矛盾依然是总需求不足，面临负向产出缺口。中国政府应该实施更具扩张性的财政货币政策，来推动经济增速尽快回归潜在增速。考虑到当前私人部门消费与投资动力不强的现状，扩张性财政政策应该扮演更加积极的角色。由于当前地方政府债务压力普遍较重，中央财政在当前应该进一步发力。与主要发达国家相比，当前我国中央政府的财政空间依然是非常宽裕的。
通过建立防范化解地方政府债务长效机制、建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制、优化中央和地方政府债务结构、实施更具宽松的宏观经济政策以推动经济增速回归潜在增速，我国政府就能够从遏制债务增量与消化债务存量两个角度双管齐下，做到治标与治本兼顾，成功化解当前的地方政府债务风险，推动我国经济社会高质量发展。
张明，中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任、研究员、博士生导师
原文载于2024年3月20日中央党校《理论动态》第2349期
