以乡村振兴战略统领现代化进程中的农业农村发展
这次十九大报告以“实施乡村振兴战略”统领关于“三农”工作的部署，展现出从城乡统筹、城乡一体化到乡村振兴的清晰脉络。这既保持了思路、目标的连续性，又根据新时代的要求， 在思路上进一步拓宽，在目标上进一步提高。思路上的拓宽，主要体现在明确提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，突出农业农村优先发展、城乡融合发展，意味着解决好“三农”问题要借助城市的力量，解决好城市的问题也要借助乡村的力量，城市与乡村应水乳交融、双向互动、互为依存。目标上的提高，主要体现在明确提出要“加快推进农业农村现代化”，在以前多次单纯强调农业现代化和新农村建设目标的基础上， 这次新提出了农村现代化的目标。
以乡村振兴战略统领现代化进程中的农业农村发展，主要基于以下考虑：
第一，这是解决发展不平衡不充分问题的需要。新中国成立以来、特别是改革开放以来，我国城乡面貌都有很大改变，但城乡二元结构明显仍是目前我国最大的结构性问题。2016年我国城乡居民收入倍差仍高达2.72，城乡居民消费支出倍差也高达2.27。城乡居民家庭彩色电视机、电冰箱、洗衣机、手机普及率的差距明显缩小，但家用汽车、空调、计算机普及率的差距仍然很大。城乡差距大、农村发展滞后，是我国发展不平衡的重要体现。农村生产力发展水平不高， 农民收入和消费水平低，基础设施滞后，公共服务水平不高，是我国发展不充分的突出表现。放眼全世界，像目前我国这种城乡差距也是不多的。这种局面不改变，将会阻碍我国现代化目标的实现。
第二，这是满足人民日益增长的美好生活需要的需要。从城镇居民来看，对农产品量的需求已得到较好满足，但对农产品质的需求尚未得到很好满足；不仅要求农村提供充足、安全的物质产品，而且要求农村提供清洁的空气、洁净的水源、恬静的田园风光等生态产品， 以及农耕文化、乡愁寄托等精神产品。从农村居民来看，不仅要求农业得到发展，而且要求农村经济全面繁荣；不仅要求在农村有稳定的就业和收入，而且要有完善的基础设施、便捷的公共服务、可靠的社会保障、丰富的文化活动，过上现代化的、有尊严的生活；不仅要求物质生活上的富足，而且要求生活在好山、好水、好风光之中。无论是从城市居民还是农村居民的角度，都要求全面振兴乡村。
第三，这是具备条件启动实施的国家战略。从农村内部来看， 十六大以来，城乡统筹取得积极进展，在新农村建设方面采取了很多措施，农村水、电、路等基础设施条件明显改善，免费义务教育、新农合、新农保、低保等基本公共服务实现了从无到有的历史性变化。近年来，一些地方在美丽乡村建设方面摸索出了好的做法。截至2016 年底，全国农村生活垃圾处理率达到60%左右，处理污水的行政村比例达到22%。这为实施乡村振兴战略奠定了扎实的基础。从国家能力看，我国工业化城镇化水平已有很大提高，2016年我国乡村人口占比已下降到42.65%、第一产业就业占比已下降到27.7%、第一产业国内生产总值占比已下降到8.6%，有条件以城市这个“多数”带到乡村这个“少数”、以工业这个“多数”支援农业这个“少数”。这为实施乡村振兴战略创造了良好条件。
第四，这是对其他国家经验教训的借鉴。美国、欧盟等发达国家和地区，都曾实行单一的农业政策，通过价格干预等措施促进农业发展和农民增收。面对环境问题恶化、年轻人口大量流失、乡村不断衰落，他们都转向实行综合性的乡村发展政策，把农业生产、乡村环境、农民福利等问题一揽子解决。日本、韩国工业化城镇化发展到一定阶段后，也都先后实施乡村振兴计划。而拉美一些国家没有能力或没有政治意愿实施乡村振兴，大量没有就业的人口涌向大城市，导致形成严重的社会问题，这是其落入中等收入陷阱的重要原因之一。我国正处于中等收入发展阶段，能否像一些专家预测的那样在2024年左右迈入高收入发展阶段，进而顺利地向现代化目标迈进，在很大程度上取决于“三农” 问题解决得如何。从正反两方面情况看，我国现代化进程已到了实施乡村振兴战略的时候。
立足现代化目标， 准确把握乡村振兴“五句话、二十字”总要求的深刻内涵
两相比较，这次提出的“五句话、二十字”总要求，除“乡风文明”外，其他要求的变化不仅体现在字面的调整上，更体现在内涵的深化上。
从“生产发展”到“产业兴旺”，要求农业农村经济更加全面地繁荣发展。无论是新农村建设还是乡村振兴，第一位的任务都是发展生产力、夯实经济基础。但在不同形势下，发展生产力的着力点是不同的。2005年前后，农业面临的主要矛盾是供给不足，发展农业生产、提高农产品供给水平是主要任务。经过这些年的努力，我国农业综合生产能力有了很大提高，农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。面向未来，我国农业综合生产能力还需要进一步提高，而且要把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向。
与此同时，还要拓展发展农村生产力的视野，全面振兴农村二三产业， 防止农村产业空心化。当年，乡镇企业“异军突起”开辟了我国工业化的第二战场，虽然分散布局造成环境污染、土地资源低效利用，但提供了大量就业，使一些乡村完成了资本积累。随着上世纪90年代初期乡镇企业改制、集中布局的推进，以及90年代后期土地管理制度的调整，除了硕果仅存的部分“明星村”，全国大多数乡村的二三产业发展都陷入低谷。如果这个局面不改变，农村局限于发展农业、农业局限于发展种养，在我国这种资源禀赋条件下，农民不可能得到充分就业， 乡村不可能得到繁荣发展。现代化的农村，不仅要有发达的农业，而且要有发达的产业体系。为此，要瞄准城乡居民消费需求的新变化，以休闲农业、乡村旅游、农村电商、现代食品产业等新产业新业态为引领，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动农业向二三产业延伸， 促进农村一二三产业融合发展，使农村产业体系全面振兴。
从“生活宽裕”到“生活富裕”，要求持续促进农民增收、促进农民消费升级、提高农村民生保障水平。2005年前后，我国农村居民生活水平刚刚从温饱转向小康， 消费支出的恩格尔系数仍高达46% 左右，处于联合国划分的40%-50% 的小康标准范围内，总体上刚刚温饱有余。按每人每年2300元（2010 年不变价格）的现行农村贫困标准，2005年全国农村还有贫困人口28662万人，占农村人口的比重高达30.2%。当时，农业税刚刚取消，农业剩余劳动力转移刚刚迈过刘易斯第一拐点、就业很不充分，新农合制度刚刚建立、筹资水平和保障程度很低，低保和新农保制度尚未建立，农村义务教育尚未全面免费。基于当时这种现实，把“生活宽裕”作为未来新农村的一种愿景， 是恰当的。随着这些年农民就业和收入来源的多元化，农村教育、医疗、养老、低保制度的完善，农民生活水平和质量有了很大改善。2016年全国农村居民消费支出的恩格尔系数为32.2%，即将跨越联合国划分的30%-40%的相对富裕标准， 进入20%-30%的富足标准。2016年全国农村贫困人口仅剩下4335万人，仅占农村人口的4.5%。这表明，即便按国际标准，把“生活富裕”作为未来乡村振兴的一种愿景，也是切实可行的。实现“生活富裕”，必须注重提高农民的就业质量和收入水平，把农民作为就业优先战略和积极就业政策的扶持重点，加强职业技能培训，提供全方位公共就业服务，多渠道促进农民工就业创业；推动城乡义务教育一体化发展，努力让每个农村孩子都能享有公平而有质量的教育，使绝大多数农村新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育；完善城乡居民基本养老保险制度，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，统筹城乡社会救助体系、完善最低生活保障制度。
从“村容整洁”到“生态宜居”，要求促进农业农村可持续发展，建设人与自然和谐共生的现代化农业农村。2005年前后，我国农业仍处于增产导向的发展阶段，没有精力关注农业资源环境问题。农村还不富裕，没有定力和底气抵制城市污染下乡。农村建设缺乏规划，人居环境脏乱差，大多数农村处于“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”的状况。基于这种现实，同时为了避免大拆大建，当时仅仅提出了“村容整洁”的要求。目前，我国农业生产中存在的资源和环境问题已得到充分暴露，有必要也有能力促进农业绿色发展。农民衣食住行等物质生活条件得到改善，对优美生态环境的需要日益增长。发展休闲旅游养老等新产业，吸引城市消费者，也要求有整洁的村容村貌、优美的生态环境、怡人的居住条件。适应这些新的变化，未来有必要把“生态宜居”作为乡村振兴的重要遵循。为此，要以体制机制创新促进农业绿色发展，强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治；加大农村生态系统保护力度，开展农村绿化行动，完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草； 开展农村人居环境整治行动，继续搞好农村房前屋后的绿化美化、垃圾和污水处理、村内道路硬化。
从“管理民主”到“治理有效”，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系。2005年前后，农村税费改革正在推进，公共财政覆盖农村刚刚开始，农村基础设施和公益事业还需要农民负担部分费用；乡村债务较为严重，如何化解需要审慎决策；农业补贴制度刚刚建立，补贴资金如何真正发放到农民手中需要周密部署； 农村基层民主选举制度还不完善。解决好这些问题，缓解农村社会矛盾，当时把着力点放在“管理民主”上，强调在农村社区事务管理中村干部要尊重农民的民主权利， 规范的是干群关系。随着农村人口结构、社区公共事务的深刻调整， 以及利益主体、组织资源的日趋多元，仅仅依靠村民自治原则规范村干部与群众的关系是不够的。人口流动的增多、外来资本的进入、产权关系的复杂化，需要靠法治来规范和调节各类关系。自治和法治都是有成本的，如果能够以德化人、形成共识，促进全社会遵守共同行为准则，就可以大幅度降低社会运行的摩擦成本。为此， 需要在完善村党组织领导的村民自治制度的基础上，进一步加强农村基层基础工作，根据农村社会结构的新变化、实现治理体系和治理能力现代化的新要求，健全乡村治理机制。
实施乡村振兴战略首先要打赢精准脱贫攻坚战
从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。十九大报告明确提出，要突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。
打赢精准脱贫攻坚战要注意三点。一是发挥我们的制度优势。强化党政一把手负总责的责任制， 继续动员全党全国全社会力量，坚持大扶贫格局。无论是地方还是中央，无论贫困地区还是发达地区， 无论是扶贫专业部门还是各机关单位，都有责任和义务。二是根据脱贫进展，实行分类指导。经过几年的扶持，部分建档贫困户、贫困村甚至贫困县将陆续脱贫出列，对他们应“扶上马送一程”，继续实行现行扶持政策，把脱贫的基础搞扎实。对剩下的贫困户、贫困村、贫困县，应集中力量打攻坚战，尤其是要重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。三是提高脱贫质量。在中央高位推动、地方各级党委政府高度重视下，在较短时期内集中大量资源， 可以实现收入、生活水平维度的脱贫目标。但人的观念改变、能力提高是一个渐进的过程，贫困地区基础设施和营商环境的改善也需要一个较长过程。只有在这些方面取得实质性进展，才是高质量的脱贫。要注重扶贫同扶志、扶智相结合，培养贫困地区和贫困群众的内生发展动力。
作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员
转自：《中国发展观察》2017年第21期
