嘉庆八年（一八〇三）二月，告老还乡的大学士王杰离开京城前，给仁宗颙琰上了道奏疏，坦陈王朝亟须面对的两大难题。第一就是地方财政亏空。他指出，乾隆前期“无所谓亏空之说”，养廉银能满足州县官必需的办公和生活支出，官员基本上“廉洁公正”；乾隆后期亏空则成了普遍现象——“一县如此，通省皆然；一省如此，天下皆然”。为了弥补亏空，州县“横征暴敛”，百姓苦不堪言，而且成了恶性循环，每下愈况。
第二是驿站。驿站用于接待公文传递人员和往来官员，并提供马匹，原本由专职的驿丞负责，每年有笔经费，专款专用。驿丞地位低，收入少，调动不了其他资源，路过的官员知道榨不出油水，也就相安无事。后来朝廷为节省开支，驿站改归州县长官负责，将包袱甩给了基层政府，结果“百弊丛生矣”。
首先是“病民”。驿站提供马匹，根据官员品级有相应标准。现在官员经常严重超标，随从、行李越来越多，所需马匹甚至达到限额的数十倍，州县官只好指派百姓无偿服务。往往人还没到，“火票飞驰”，要车要马，多的时候得“百余辆”车，“骡马亦然”。百姓只能放下农活，带上自家的骡马、车辆，“自备口粮、草料，先期守候，苦不堪言”。甚至“过往客商之车、骡”也被征用，“无可告诉”。
其次，州县官被迫挪用国库赋税招待这些官员。从住处的布置到“满汉酒席”，种种铺张浪费，还得送礼。而且官员的随从也会以各种名目要钱，“自数十（两）金（银子）至数百金，多者更不可知，大概视气焰之大小，以为应酬之多寡”。接待钦差是如此，“本省之上司及邻省之大员”也得如此。州县官单凭俸禄和养廉银，根本负担不起，只能挪用地丁钱粮。一旦亏空因此成了普遍现象，形成糊涂账，地方官索性恣意侵吞国库存银，上司明明知道，也无可奈何。
王杰提到的這一现象，四十年后鸦片战争期间，有个绝佳的例子。道光二十二年（一八四二），闽浙总督颜伯焘因厦门失守被革职，返回老家广东连平，路过福建漳州。三月初一，就有抬行李的“扛夫过境，每日总在六七百名”。初十颜氏才到，“兵役、抬夫、家属、舆马仆从几三千名”，“酒席上下共用四百余桌”。女眷分坐“大小轿十余乘”，每顶轿子前有戈什哈（护卫）骑马开道，旁有八名兵丁护送，连老妈子、丫鬟坐的马骡车也是如此。甚至“惫赖粗役”（干粗活的下人）也坐上了四人抬的肩舆。“又见竹杠上抬一粗黑水瓮，两条粗木板凳，不知带去何用，无怪用夫之多也！”
汀彰龙道张集馨问负责接待的龙溪知县蒋某：“自初一至初十日，无日不过行李，安得许多辎重？”原来颜氏的仆人和兵丁收受商人贿赂，利用驿站提供的免费劳动力和马匹，替他们运送银两和货物，“既无运费，亦无盗劫，商贾何乐不为，不过驿站受累耳”。
总督一住五天，花去龙溪县一万多两银子。
王杰认为，地方亏空大多是由于驿站开销，建议“欲杜亏空，先清驿站”。而清代法律规定，一旦出现亏空，官员必须自掏腰包，把钱补上。比如康熙六十一年（一七二二）十月，玄烨临终前一个月，他在上谕中提到：“前荡平三逆，原任湖广布政使徐惺所用兵饷，至四十余年尚不能清完。”平定三藩之乱预支的兵饷，无法报销造成亏空，成了徐惺名下的欠款，四十多年都没还完。
乾隆朝十大武功，包括五十三至五十四年的安南（越南）之役。事实上，这场战争清兵几至全军覆没，如萧一山所言，所谓武功“全然是掩耳盗铃，自己打了大败仗，人家怕兵连祸结，朝贡受封，含糊了事而已”。但对供应军需的广西百姓来说，战争结束并没有减轻苦难。嘉庆五年（一八00），广西巡抚谢启昆上奏：“广西地瘠民贫，仓库向无亏缺。自孙士毅办理安南事务，一切军需供亿，所费不赀。且米谷、银饷、军装、器械，在关外毁弃者，不可胜数。均因不能开销，令各州县分赔，遂致通省各有亏短。”为了分摊无法报销的军需开支，全省州县只能拆东墙补西墙。
乾隆五十五年（一七九0），袁枚的得意门生韩廷秀中了进士。第二年，韩氏赴广西马平（今柳州）任知县，到任八天就穿着官服自杀了。原来前任因公亏空两万多两，“惊悸死”，尸骨回不了老家，存放当地，不能入土，留下一个儿子饥寒交迫，只能充当被官方正式认定为贱民的衙役，拜见新知县时“隶衣蓝缕，跪泣求退”。见此情形，韩廷秀悲从中来，“退而顾其儿辈曰：‘汝等他日，亦将不免”。想到将来自己和子侄也逃不脱如此下场，韩当晚就上吊了。
道光十七年（一八三七），山西宁远厅（今内蒙古凉城县）通判锡纶病故，亏空四万多两，朔平（今朔州）知府张集馨奉命前往抄家，“见其门户萧条，孤寡号泣，实惨于心，所抄衣物，半属破烂，估值无几”。亏空主要由两个原因造成。第一，前任哲成额也有巨额亏空，交接时锡纶替他承担了两万多两（其原因下文会有交代）。第二，上一年蝗灾，省里陆续派出大大小小的灭蝗专员，宁远付出了巨额接待费用，而锡纶委派的招待人员又乘机中饱私囊。锡纶死了，自己一了百了，而老婆、孩子的噩梦才刚刚开始。人死账不死，父债还得子还。
嘉庆二十四年（一八一九），颙琰六十大寿，想让赔补亏空的“内外大小官员”沾沾喜气，下令对两种情况“酌量”免除债务。其一，当事人已经亡故，“在伊（他）子孙名下着追，而子孙无现任四品以上职官者”。子孙没出息，交不出这么多钱，可以适当减免。其二，亏空不是自己造成的，受他人牵连，属于“分赔代赔”（详下），结果死后“又将分赔代赔之款，在伊子孙名下着追者”，也可以酌情减免。
清代规定，不仅不能在本省做官，连原籍五百里内的邻省地区也在禁止之列。地方官都是携家带口，不远千万里上任的。一旦在任身故，俸禄和养廉银立即停付，如果有亏空，家属得负责偿还，留下的一大家子人会陷入绝境，流落异乡，有家不能回。韩廷秀前任的儿子就是例子。锡纶的孤儿寡妻，命运也不会好到哪儿去。
同治年间在广东任职的浙江人杜凤治，在日记中提到，广东七十多个州县，十个有九个亏空，一旦上任，甚至有一辈子还不清欠款的，不仅自己完了，还连累子孙。三水县因为地处交通要道，是高官往来必经之地，亏空特别严重。时人蔡忠沼担任知县仅数月，就亏空了八九千两银子。蔡氏上任之初就刻了一枚印章“从今长作岭南人”，预感到会因为亏空，这辈子回不了老家了。
至于上文提到的“分赔代赔”，是怎么回事呢？我们来看道光七年（一八二七）的一道上谕。在圣旨中，宣宗旻宁首先断定，州县大面积亏空，是因为从知府到省级官员道员、布政使乃至巡抚，没有层层把关，做好分内的监督工作。州县查出亏空，首先限期责成知州或知县赔偿。到日子欠款没交齐，“查明家产尽绝，实在不能追交者”，余下部分由直接上司地级主管“知府、直隶州知州分赔一半”，而根据原有制度，省级领导从分管这一地区的道员到布政使、巡抚，都无需承担责任。皇上认为，这是上司监管不力的根本原因。所以，旻宁下令，只要到期亏空没补齐，不管是因公挪用还是侵吞公款，除知府或直隶州知州分赔一半外，道员分赔20%，布政使分赔20%，巡抚分赔10%，这样朝廷就毫无损失了。乍一看，地位越高，赔得越少，但地位越高，下属州县也越多，比如全省州县的未完亏空，布政使都要分赔，总量可能比知府大很多。这样一来，产生了一个问题：上司牵扯到好几个亏空案中，先赔哪一家呢？上谕对此也有明确规定，根据案发时间先后，把早的亏空案补齐后，再赔后续的案子。
但严格追究监管责任，对阻止亏空蔓延丝毫没有帮助，只催生出种种蒙混过关的手法。前任州县官留下亏空，巡抚、布政使往往要求接替者承担下来，想办法补齐亏空，才准许上任。“此虽非法，然各省多如是。”清末河南洛阳知县某在任身故，“亏空甚巨”，布政使朱寿镛强令后任替他填补。这位倒霉的仁兄刚刚因为别的公务从布政司银库中领了库平银（按官方标准熔铸的银子）四千两，赶紧“缴入代还亏款”。银库工作人员不收，要求按惯例添上熔铸火耗。交银子的傻了，刚从库里领出来，封存标签都没撕，根本不需要回炉！他找到朱寿镛，朱表示爱莫能助，新任知县只好乖乖补交了耗银。事情看起来荒唐，实则合情合理。熔铸损耗只是名义上的说法，实际上银库的运作、库吏的生活，全靠火耗维持，只能找来办事的要。办一回事，交一回手续费，否则银库只能关门。至于库吏借机大发横财，要得太多了，是另一回事。
后任填补亏空的常见办法，则是所谓流摊——将亏空金额分年摊入征收项目，未来每年财政收入中挤出一部分还欠款。纸面上亏空有了着落，实则只是拖延而已。州县收入原本就不敷使用，哪有剩余补往年的亏空？除非“挖肉补疮，挪新掩旧”。结果“陈陈相因，愈积愈多”，亏空越来越严重。
也有后任坚决不肯承担亏空，按规定得如实上报，揭发亏空。但这会被视为“闹交代（即交接）”，成为众矢之的。于是邻近州县官做担保，前任给后任私下打个欠条，后者签署不存在亏空的审核意见，顺利交接。这些欠条甚至“辗转流交”，一任任传下去。
道光十一年（一八三一），因为前任赖账，儿女亲家反目成仇，闹出了两条人命。准备卸任的山东兰山知县张希哲和接任的王枚是亲家，张给王打了欠条，王出具无亏空证明。到王枚卸任时，让张希哲和他一起去跟后任办交接，张就是不来。王担心自己要赔张的亏空，“情急动刀拼命，自行划伤小指，受风（破伤风）身死”，嫁到张家的女儿“恸父情切，自缢殒命”。结果不仅张希哲充军，作为中间人的莒州知州德恩、费县知县蔡发甲也受到了惩处。
这些事不关己的邻近州县官所以介入，是因为亏空是普遍现象，自己也会有这么一天，与人方便，自己方便。这种情况下，总揽一省全局的巡抚、布政使又想出了特殊的应对办法。亏空严重地区的官员，往往任职一段时间后会被调到收入相对可观的地区，这叫“调剂”。由于调剂成了维持地方官员生活的重要原则，官员素质、是否人地相宜就成了奢侈的考量因素。杜凤治日记中有一位年已七旬的老人徐宝符，曾担任番禺、香山知县，都有亏空。中风刚复原，徐就拖着病体来求杜凤治，希望出来做官，好弥补亏空。此人老迈糊涂，但杜还是替他向布政使求情，说徐心情急迫，如果不给他机会，恐怕旧病复发，就一命呜呼了。就这样，徐宝符当上了潮阳知县。
调剂之外，巡抚、布政使还会统筹计算省政府和各地级政府（府、直隶州）的财政缺口，分摊到全省官员头上，省级以下官员的俸禄加养廉银，“往往有全行坐扣，禄入毫无者”。乾隆、嘉庆以来，几乎所有省份都采用摊捐的方式筹措省、府的财政经费。
面对如此局面，州县官只能各显神通。广东顺德知县张琮亏空两万多两，就将考秀才的第一关县试的案首（头名）卖给巨富张某，得了六千两银子。因为搭考棚没有经费，罗定知州饶世贞将本州及下辖两县考文武秀才的六个案首全卖了。广东不少州县，维持衙门运转靠的是“开桌面”（司法判决时收受贿赂）。
因公谋求非法收入算好的，“不肖者甚或以此藉词贪婪苛敛”，因为“少取多取，均干吏议”，即便是因公，也已经违法，索性放开胆子，给自己多捞点。甚至有人觉得才能有限，升官希望不大，一到任就侵吞国库存银，偷偷寄回老家，或者拿国家的银子给子侄买官（卖官是清代一大特色），“以为亏空系众人之事，牵缠攀累，或难尽诛，所以侵私迄无顾忌也”。还有“本无亏空，反从库中提出带去，名曰‘做亏空，竟移交后任”。对此仁宗颙琰怒斥道：“以国家仓库作为交易，实属从来未有之创举。”皇上咆哮归咆哮，下面该怎么办还怎么办。咸丰元年（一八五一），山西介休知县多瑞，犯错误降级调动，走时居然将已征收的地丁钱粮“万余金席卷而去”。后任没有举报，只是向主管冀宁道姜梅说明情况，“分十六年流摊”。
“偶有谨慎不敢做亏者”，则被群起围攻：你一定“发财矣，不发财何以无亏”？同僚不满，上司厌恶，“是以无亏者常废弃”，因为种种公私罪名被上司弹劾的，“大抵皆无亏者也”。清廷屡屡下令各省清查亏空。山东于嘉庆八年（一八0三）初次清查，查出亏空八十万两，全省官员根据收入高低摊派，向朝廷申请分六年赔补。嘉庆十三年（一八0八）期满，二次清查，亏空不仅没有减少，还几乎翻了两番，达到了三百萬两。十九年三次清查，亏空又增加到五百万两。亏空迅速大幅上扬，正是因为清查。“江苏有‘卖清查之说，取库贮现款，以三七与藩署（布政司）为市，而骤增亏缺百余万。”遇上清查，江苏的地方官拆新墙补旧墙，提取国库存银，70% 上交布政司，弥补查出来的往年亏空，30% 则私吞了，结果新增亏空百余万。“各省办法殊不相远，唯江（苏）省明目张胆，又数多时骤，致独受此名耳。”
光绪三十四年（一九0八），冯友兰先生的父亲在湖北崇阳知县任上去世，周围的人给他母亲出主意：“趁官印还没有交出去，可以想法弄一点钱，将来少爷们可以用。他们说县里办法是报亏空，说亏空了多少银子不能上交，上司会照顾你们，想法替你们弥补。据他们说，凡是官死在任上的，他的家属大概都是这样办。”
上司如此体贴下属，也是迫不得已，因为“通省官吏莫不皆然”。即便明知有些属员贪得过了，但衙门的运转、个人生活的维持，靠的正是下属以“馈赠”方式转送的非法所得，上司“受其挟制，不得不曲意相从”。
从乾隆中期开始，经过三十来年，“督抚挟于州县”的情况至乾嘉之际已成“天下之势”。嘉庆四年颙琰亲政，因直言不讳差点掉了脑袋的洪亮吉那封震动朝野的上书，就提到州县横征暴敛，超过法定税收好几倍，都公开宣扬是为了应付上司：“我之所以加倍加数倍者，实层层（上级）衙门用度，日甚一日，年甚一年。”实际情况则是“上司得其半，州县之入己者亦半”，“督、抚、藩、臬（按察使，又称臬台，负责一省司法）以及所属之道、府，无不明知故纵”。州县“初行之，尚或有所畏忌，至一年二年，则已成为旧例，牢不可破矣”。
官场风气的整体败坏，典型地体现在乾隆五十一年（一七八六）爆发的浙江平阳知县黄梅亏空案上。清史名家郭成康点评说：
浙江平阳县令黄梅贪污索贿盈千累万，但他的同官、下属庇护他，顶头上司知府、巡抚庇护他，这好像还不难理解，可奉旨查办、与他素无瓜葛的钦差大臣以及钦差大臣派出的调查组也庇护他，这到底为什么呢？是不是黄某人有背景，后台硬？不是。黄梅穷举人出身，混迹官场多年，既没织成保护自己的关系网，也没有阔亲戚在朝中当权，充当保护伞。是不是黄某人善于伪装，狐狸尾巴不易被人捉住？也不是。黄梅大胆妄为，贪污证据俯拾即是……是不是皇帝有意对黄某人网开一面呢？更不是。……然而，就是这样一个劣迹昭彰的平阳县令黄梅，在自上而下有意无意结成的重重网络的保护下，竟险些逸出法网。
个中奥秘，就是贪污索贿成了普遍现象，到底因公还是因私，根本成了一笔糊涂账！
不仅下属可以因此挟制上司，“上司可藉以恐吓属员，小民可藉以控告长吏”。大家都在干违法的事，下属胡作非为，上司只能睁一只眼闭一只眼，甚至不得不配合。同样，上司也可以借此为所欲为，逼迫属员配合。令人大开眼界的是，民众还可以借此勒索官员。
乾隆三十四年（一七六九），浙江湖州一个年轻举人吴青华被抓了。此人精明强干，以“吃漕饭”为生。江南地区征收的粮食中有相当一部分要通过水路运到北京，供应首都，称为漕米或漕粮。按惯例官府会要求纳粮户额外多交一部分，用于相应开支，大大小小的官吏也可以从中渔利。虽然这是约定俗成的政府行为，但真追究起来是非法的，一旦有人正式告发，后果可能很严重。于是以吴青华为首的一帮人扬言要向上级部门投诉，当地官员只好从非法收入中提取一部分，转而贿赂这些无赖。这伙人靠此维持生计。吴氏自然成了官员的眼中钉。这一年终于设下圈套，将吴青华灌醉，骗到妓女家中，指使妓女高喊强奸，把他抓了起来。
嘉庆十年（一八〇五），苏州府吴江县以王云九、吴景修为首的三百一十四名生员（秀才）、监生（名义上国子监的学生，地位比一般生员高一些）集体勒索知县王廷瑄，索要“漕规”（不揭发漕米征收中的非法所得的封口费），逼得后者挪用公款两万多两，才打发了这帮瘟神。事情暴露后，王知县被判斩监候（相当于死缓），还得如数赔偿国库损失，而这些“刁生劣监”大概是因为法不责众，颙琰进行严厉申斥后，决定“姑免责处，予以自新之路”。
道光七年（一八二七），御史蒋泰阶向皇上汇报，江苏的刁生劣监“漕规之外，又添‘忙规名目。各州县征收钱粮时，置立号籍，每人应得若干，按名照给”。南汇（今属上海）、镇洋两县尤其惡劣，根据不同身份，所得忙规“自番银（海外银元）一二百圆至二三十圆”不等。“一县不下百数十人，需银三四千两不等。”
记载吴青华一事的汪辉祖感慨道：“官既自决其藩，民遂敢越其畔。……官肆民骄，习为故常。”是可谓空前绝后！
