广义的税收可以分财政税和政策税两大类。前者的功能主要是为政府提供的公共服务定价，用以支持政府的财政预算支出；后者的目的则主要是通过价格手段影响市场参与者的行为，为政府提供政策工具。典型的政策税就是各种罚没收入，但由于在实施中，此类收入常常和税收一起并入财政收入，用于原本应由财政税负担的支出，使得两种税收的功能很难区分，进而严重限制了政策税的广泛应用。把以推动政策实施为目的的政策税和以增加财政收入为目的的财政税分开，完善政策税返还的制度设计，有助于将政策税发展成为一种激励性的横向转移支付，进而为以市场为主配置资源提供政策工具。

1 政策税：通过价格传递政策

早在2013年十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，中央就明确提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”^[1]十年过去了，市场在配置资源方面远未达到“决定性”的作用。各种“红线”“指标”而非价格，仍是配置资源（特别是土地资源）的主要方式。之所以在相关领域，市场的作用不进反退，很重要的一个原因，就是缺少一个通过价格传递政策的市场工具——这个工具就是政策税。

一旦拥有政策税这一工具，政府就不必完全依赖行政命令来调节市场和配置资源，而是可以通过价格工具的引导，以更高的效率实现政策意图，从而使政策工具从计划走向市场。对于一个广泛存在公共产品的市场，市场的可驾驭性是市场能够高效运转的前提。有了政策税这一制度工具，就可以极大地提升政府调控市场的能力。

2 解决外部性的两种方案比较：庇古VS科斯

只要一项活动涉及两人以上，就一定存在外部性。最早开始讨论政策税就是从外部性开始的。1920年英国经济学家庇古针对市场活动中经常出现的污染等负外部性提出要对其征收庇古税。在庇古看来，这些外部性给其他人带来的损害并没有被反映在商业行为的成本里，使得这类商业行为得到错误的市场激励。庇古认为，导致市场配置资源失效的原因是经济当事人的私人成本与社会成本不相一致，私人的最优是以损害社会最优为代价的。纠正负外部性的方案是政府通过征税来矫正经济当事人的私人成本，使之与社会成本相等。^[2]可以说，庇古税从一开始就是一种不以增加财政收入为目的，而主要是为了矫正市场行为的政策税。

但这个看似合理的制度设计背后却隐藏着一个重大缺陷，即政府作为一个通过通过空间收费的方式（税收和地租）提供公共产品（服务）的企业，^[3]其任何收入，都应当是基于其向消费者（企业和居民）提供的真实公共服务，而不是消费者的过失。但在政府向企业征收庇古税的情形下，由于并不存在与这笔收入直接对应的面向居民返还，导致真正的受损者并没有获得相应的补偿；而政府并没有提供服务，却获得了一笔额外收入；施害企业虽然支付了社会成本，却没有完成与受害者的交易。

解决外部性的政府方案存在内生缺陷，这一点在很长一段时间内并未引起学术界足够的注意，直到科斯发现了这一问题。在“社会成本问题”这篇文章里，科斯提出受益者完全可以直接补偿受损者，通过市场的方式完成双方的交易，而无需假第三方——政府之手，这也就是解决外部性问题的市场方案。^[4]与政府方案不同，由科斯开创的产权理论认为外部性的核心其实是产权问题，外部性也可被视作一种财产，通过明确界定要素产权进而促进其交易，使得外部侵害问题可以采用市场交易的方式加以解决。^[5]

与庇古税和转移支付相比，针对外部性问题，科斯的市场方案通过将第三方——政府从相关交易中剔除，还原了施害者和受害者之间的直接利益关系，而二者之间直接协商交易，为相关问题解决提供了一条全新的路径。但也正是在分析社会成本问题时，科斯发现交易成本是阻碍受损者和受益者直接交易的深层原因：“企业并不是解决该问题的唯一可能的方式。在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。以可能影响许多从事各种活动的人的烟尘妨害问题为例，其行政成本可能如此之高，以至于在单个企业范围内解决这个问题的任何企图都是不可能的。一种替代的办法是政府的直接管制……政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动……基于这些考虑，直接的政府管制未必会带来比由市场和企业更好的解决问题的结果。同样也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高。尤其是在像烟尘妨害这类案例中，由于涉及许多人，因而通过市场和企业解决问题的成本可能很高”。^[6]

很多人都认为科斯的相关研究是为了证明，在解决外部性问题上市场是有效的。却忽略了科斯所举的例子都是只有一个施害者和一个受害者这种交易成本近似为零的特定场景。在这一场景下，二者可以通过自愿协商交易实现交易合并，而无需政府征收庇古税，这也就是所谓的“科斯第一定理”。^[7]但当问题涉及的利益主体众多，存在交易成本的情况下，就要回到了他在“企业的本质”一文中提出的著名观点——通过成立企业来降低市场交易成本。^[8]由于作为市场的对立范畴，公司“看到见的手”与政府“看得见的手”在性质上是类同的，^[9]政府就是一个超级企业（super firm）。因此，一旦通过成立企业（政府）来解决外部性问题，则意味则对这一问题的处理又回到了庇古方案……为对自愿协商存在的合理性提供支持，科斯又引入政府的组织成本，认为政府决策制度本身也需要很高的成本。由以上的分析可以看出，科斯关于庇古税的讨论其实非常纠结，有时甚至是混乱的，但是他提出的交易成本却是一个非常有穿透力的概念。

之所以在外部性问题中受损者的损失变成了整个社会的成本，乃是由于施害者和受害者的数量是不对称的。往往施害者是一个，而受害者众多，此时科斯所设想的交易成本为零的条件就不复存在了。在科斯的例子中，外部性问题可以通过自愿协商加以解决的前提是涉事双方可以“一对一”交易。而一旦一方的人数增加，这种交易就会由原来的“一对一”变为“多对一”，此时人数多的一方内部就要先进行协商；显然，协商的人数越多，达成一致性行动逻辑的难度就越大，交易成本就越高；当一方的人数达到一定规模时，由协商而产生的交易成本就会比协商后可能获得补偿的社会成本更高；而如果另一方的人数也很多，二者之间的协商成本将呈几何级增长，相关交易就更不可能完成。

奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中从另一个角度重新发现了科斯的交易条件，即大量共同利益者协调一致行动的成本非常高，但均摊到个人的收益却很低，^[10]当人数超过一定数量，协调一致的行动就不可能发生。^[11]比如，在污染的案例中，单一施害者对众多受损者，前者的一致行动的能力要远大于后者。集体行动能力的差异导致交易双方谈判的地位不对称，此时，若没有政府征收庇古税，施害者的补偿就不会发生。机制设计理论也认为当交易涉及的主体众多，所需的交易数据庞大，约束条件复杂的情况下，需要多个当事方为实现重大收益而达成协议时，协调成本非常高，结果就是没有任何受害者会采取索赔。这就需要人工设计好交易过程，以满足复杂经济中资源有效配置的问题，此时有政府参与的有组织市场相对于无组织的自由协商更具效率。^[12]也即由一个单一的利益代表者（政府）出面要求排放者支付给社会（众多主体）带来的成本，这一解决外部性问题的庇古方案通过在涉事双方之外引入第三方——政府，将众多的受害者收敛、归集为一个组织，代表众多的受益者向受损者补偿（转移支付）或者代表众多的受害者给予施害者惩罚（庇古税），可以解决涉事双方行动能力不对称的问题，降低组织集体行动的成本。但在庇古税方案中并不存在向受损者返还相关收费的制度设计，最终加于负外部性创造者的庇古税被转移给了政府，而不是外部性的承受者，施害者与受害者之间的交易被偷换成施害者与政府之间的交易。

通过以上的分析可见，解决外部性问题的庇古（政府）方案和科斯方案分别存在各自的致命缺陷。虽然，庇古方案通过引入政府虽然可以减少一致行动的困难，但税收没有返还给外部性的受害者，而是进入了政府财政；政府并非污染的受害人，但却通过庇古税从中获益，而受害者在交易中缺位了。换句话说，庇古税虽然减少了交易成本，但最终要实现的交易本身却消失了。正是这一被忽略的关键细节，将庇古税从一种政策税变成了财政税。而科斯方案虽然通过剔除第三方，还原了施害者与受害者之间的直接利益关系和交易，但当涉及的主体众多时，会遇到集体行动缺少一致性逻辑的困难，因而仅适用于小集体。综合来看，针对外部性的处理同时涉及交易成本和利益关系问题，庇古和科斯各解决了一个问题，前者解决了交易成本（过高）问题，后者解决了交易主体（错位）的问题，但都没有完整地解决外部性问题——这才是针对外部性问题科斯和庇古方案之争的焦点，两种方案的对比如表1所示：

表1 科斯方案与庇古方案对比

3 政策税与财政税的差异

通过对庇古和科斯两个外部性解决方案和交易模式的讨论，有助于我们理解政策税和财政税的差异，这种差异对于设计政策税工具至关重要。财政税的主要作用是覆盖政府提供公共服务的成本，因此政府提供的公共服务越多，税收就应该越多。如果把政府视作一个企业，财政税就是企业的营收（revenue）。它和政府的一般性支出相对应，共同构成了政府的盈亏平衡表。而庇古税则主要是对给他人带来损害的市场行为收费，目的是以政府为中介，让施害者对受害者做出补偿。

按照庇古的理解，如果一个厂商的生产活动对其他主体强征了未予补偿的成本，进而导致其他人的利益损失，这就意味着在厂商获取的收益中隐含了一部分其应当支付而事实并未被征收的社会成本。^[13]庇古设计的政策工具的初衷，是由政府代表众多受害者向生产者（施害者）征收一个刚好等于社会成本的税收，以矫正市场价格信号带给市场主体的错误激励。其错误在于用一个叫“社会”的虚拟主体替代了众多受害者，然后由政府代表“社会”向带来负外部性的市场主体征收庇古税。随着企业这种活动的增加，政府的税收就会越来越高，在这种情形下，本应中立的第三方政府很容易成为施害者的共谋，政府无成本的罚没收入很容易因为社会质疑而在征收上阻力重重。

针对外部性问题，近些年兴起的基于拍卖和机制设计理论的的解决方案，在本质上是通过引入新的第三方——拍卖者，来代替原有政府方案中的旧的第三方——政府，进而利用拍卖机制来解决针对外部性问题中由于信息不对称而可能导致的企业串谋等策略性行为，进而试图发现公共物品真实的市场价值。^[14]这一看似非常“市场化”的方案，由于同样不存在与围绕施害者进行惩罚相对应的针对受损者的补偿，其实不过是此前政府方案的“变种”而已。而与试图通过引入新的第三方（拍卖人）来解决外部性问题相比，政府其实已经是为此而设立的、已存的经济组织。^[15]

更为重要的是，通过拍卖来给外部性定价，这一方案能够得以实施的重要前提是，制度所涉及的资源必须是增量的，^[16]通过拍卖对其进行全新的定价和分配，倘若问题是针对存量资源的优化调整，^[17]这一方案就会失效。而在现实中，由于鲜有全新的资源出现，因此大部分的外部性问题都是围绕存量资源的再分配展开的，因此，相对于针对增量资源的相关制度设计，针对存量资源优化配置的方案可能具有更广泛的应用性和更现实的市场需求。

如前所述，庇古税虽然被冠名为一种税，但作为政策税，却和财政税有本质的不同。后者是政府“出售”公共服务的收益，政府是交易的一方；而前者则是对某种市场行为的引导，纠正负外部性，鼓励正外部性，政府不是交易的一方。收费的目的也不是为了扩大财政收入，而是实施转移支付——从给社会带来损害的行为主体向给社会带来贡献的行为主体转移，从而达到用市场手段配置资源的目的。

针对庇古税的讨论不是其“是否”应该征收，而是要“如何”征收，即具体的征收方法。政策税和财政税的一个关键差别不是钱从哪里来，而是钱到哪里去。政策税的收入要转移给负外部性的受害者或正外部性的贡献者；而财政税的收入则是进入政府一般财政预算，用以覆盖公共服务的支出。作为一个为减少交易成本而设置的收费，并没有促进交易的完成，由于受害者缺位，庇古税大多进入财政，从政策税退化为财政收入，这才是庇古税制度存在的真正问题。也正是由于这部分收入缺少合理性，在现实中，众多类似庇古税的政策税（比如各种罚没收入）的征收往往非常困难，以“社会成本”名义开征的庇古税却得不到“社会”的支持，这种不当收入，由于广受诟病很难成为政府引导市场的常规操，极大地限制了政府通过市场机制配置社会资源的能力。

与对产生负外部性的主体征收惩罚性的庇古税相对应，政府通过财政支出对产生正外部性的主体进行政策性补偿，比如各种生态补偿，我们姑且称之为“庇古补偿”。作为一种政策性补偿，理论上，其支出也不应来自于公共财政，而应由受益者向正外部性贡献者支付。从目前这一制度的运行来看，与对负外部性实施惩罚的庇古税类似，为解决涉事双方行动能力不对称的问题，对受损者利益的补偿主要依靠第三方——政府，由其介入进行纵向转移支付。公共财政在政策性的“庇古补偿”中没有从受益者获得对应的收入，^[18]这意味着纵向转移支付乃是全体纳税人代替受益者支付了相关费用，违背了“谁受益、谁补偿 ”原则——受损者虽然得到了补偿，但受益者并未直接付出成本（也即他们被给予了无需补偿的收益），在交易流程和利益关系上存在与庇古税同样的问题。

以水资源保护为例，对上游地区的财政补偿会导致下游地区无偿受益，这种“搭便车”会使得下游地区以为生态环境保护是无代价的，从而过度使用资源；而从上级政府的财政收入中划拨做间接补偿，^[19]这无疑会增加上级政府的财政负担，削弱对纳税人的服务水平；如果降低补偿标准，则意味着上游保护地区损失的经济发展机会成本没有得到充分补偿，从而削弱政策的激励效果，导致生态保护好的地区反而面临“环境诅咒”。上游地区向下游地区出售生态环境本来是一种市场化交易，由第三方介入之后的生态补偿反而使这种市场行为变为一种“施舍”。

从更广义的税收来看，1994年在推行分税制改革的同时建立起了中央与地方之间的财政转移支付制度，在现行制度下，中央分取的税收就是一种政策税。但由于中央的税收返还和转移支付的标准没有与具体的政策激励目标挂钩，^[20]因而很难直接体现具有外部性的公共产品的成本与收益的对称性。而即便是已经建立起来的“对口支援”以及省份之间跨流域的横向转移支付制度，虽然比此前的“一地一议”“一事一议”加强了生态补偿的制度化，但单就拨款这一方式来看，这其实仍是一种被“包装”成横向的纵向转移支付模式，是在中央或上级政府的牵头和监督下达成的，^[21]无法体现不同地区间客观存在的经济增长与生态保护之间的分工和交换关系。

引文与注释：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，《人民日报》2013年11月16日，第1版。

[2] A.C.庇古，福利经济学（上），朱泱等译，北京：商务印书馆，2006年，第206页。

[3] 赵燕菁：《对地方政府行为的另一种解释》，《学习时报》，2007年2月12日，第4版；赵燕著、庄淑亭：《基于税收制度的政府行为解释》，《城市规划》2008年第4期；赵燕菁：《城市的制度原型》，《城市规划》2009年第10期；宋涛、龚晶晶：《政府的市场角色：基于制度与空间的视角》，《社会科学战线》2021年第9期。

[4] Ronald H. Coase.“The Problem of Social Cost”,Journal of Law & Economics, Vol.3,No.1,1960,pp;1-44.

[5] 而在此过程中，通过将产权转移到最有价值的用途上去，令创造净利润最多的生产者获得某种资源产权，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，即实现社会总剩余最大化。参见Coase（1960）。

[6] Ronald H. Coase.“The Problem of Social Cost”,Journal of Law & Economics, Vol.3,No.1,1960,pp; 1-44.

[7] George J. Stigler,The Theory of Price,3rd,New York: Macmillan,1966,p.112.

[8] Ronald H. Coase,“The Nature of the Firm”.Economica, Vol.16,No.4,1937,pp.386-405.

[9] 张五常：《经济解释》卷3，北京：中信出版社，2019年，第23页。

[10] 在污染的案例中，任何单一主体向排放者索赔都需要负担全部成本，但索赔的利益却要与众多受害者平分。

[11] 曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海：三联书店·上海人民出版社，2006年，第33页。

[12] 保罗·米尔格罗姆：《价格的发现：复杂约束市场中的拍卖设计》，韩朝华译，北京：中信出版社，2020年，第13-17页。

[13] A.C.庇古，福利经济学（上），朱泱等译，北京：商务印书馆，2006年，第204页。

[14] 保罗·米尔格罗姆：《价格的发现：复杂约束市场中的拍卖设计》，韩朝华译，北京：中信出版社，2020年，第13-17页。

[15] 约瑟夫·E.斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，郑秉文译，北京：中国物资出版社，1998年，第67页。

[16] 比如由于具有高度流动性而具有增量特征的空气或水资源，或者由于用途发生转换而具有增量特征的无线电频谱。

[17] 比如存量的国土资源和交通资源等。

[18] 转移支付也因此被称为负税收。

[19] 按照现行的转移支付制度，生态补偿通常与地方的生态保护绩效以及扶贫等概念杂糅在一起。

[20] 有些地区尝试引入绿色考核评价机制，并于2008年开始实行生态功能区转移支付制度，但到目前为止仍以事实上的纵向转移支付为主，由于计算方法复杂，基本上没有起到政策期望的激励效果。以广东省的生态保护专业支付补助为例，补助由“生态发展区补助+生态保护红线区补助+禁止开发区和海洋特别保护区补助”三个部分组成。在各部分补助金额的测算中，在保护面积的基础上，添加了高质量发展绿色指标、生态环境指数、基本财力保障需求等因素，计算方法比较复杂，例如：“某县生态保护红线区补助=生态保护红线区补助总额×（某县陆地生态保护红线划定比例×40%+所在市高质量发展绿色指标因素×25%+生态环境状况指数（EI）×25%+基本财力保障需求因素×5%+人口数量因素×5%）÷∑（陆地生态保护红线划定比例×40%+所在市高质量发展绿色指标因素×25%+生态环境状况指数（EI）×25%+基本财力保障需求因素×5%+人口数量因素×5%）”

[21] 被广泛提及的纵横交错的德国州际财政平衡基金模式也属此类。

原文题为“政策税：激励性转移支付的理论与方法”，发表于《社会科学战线》 2024年第3期，有改动。