党的十八大以来，随着我国经济发展步入新常态，相关经济政策及经济发展模式突出体现为“先破后立”或“边破边立”。2023年12月举行的中央经济工作会议提出“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”，明确将“先立后破”作为经济发展的思路。其实，2021年中央经济工作会议便提出要“坚持先立后破、稳扎稳打”。与之相比，2023年中央经济工作会议更加明确了稳定与发展、政策的立与破等关系，也更清晰地反映了我们经济工作的转型。这一转变，具有深刻的经济发展背景，既是我国经济发展内在逻辑的必然结果，也在一定程度上与当前我国经济发展面临的国际环境相关。尽管这一经济发展思路是短期经济发展思路，但是考虑我国经济发展的内外状况，该思路将很可能固化下来，成为长期经济政策导向。
一、“先立后破”与“先破后立”或“边破边立”的关系辨析
“先立后破”与“先破后立”或“边破边立”在内涵上有着明显区别，但是又非仅仅局限于对立关系。明确“先立后破”的政策本质，并厘清其与“先破后立”或“边破边立”的关系，对于我们准确全面理解和把握“先立后破”政策导向十分重要。
（一）“先立后破”的政策内涵分析
所谓“先立后破”，核心在于在促进新的经济发展模式、新的产业、新的技术及新的体制机制时，要注重新旧承接，在新的事物尚未完全培育成熟时，不急于将旧的事物破坏，以免对整个经济体系的平稳运行造成破坏，将新旧转换的成本降至最低。在政策层面，这体现为“稳中求进、以进促稳”。“稳中求进、以进促稳”与“先立后破”之间的关系可以理解为：“稳中求进、以进促稳”是经济工作的主基调，而“先立后破”则是经济工作主基调在政策倾向上的具体表现。
具体来说，作为经济政策的“先立后破”具有三层含义。一是经济政策要注重经济发展的稳定性，在新产业、新业态等未充分建立前，避免旧有经济体系受到过度冲击。二是与以前相比，经济政策要更加注重经济规律的内在作用，这在产业政策层面表现得尤为突出，体现为由选择性政策向功能性政策转型。从政策的内在机理看，选择性产业政策是政府干预性政策的重要体现，它虽然以“立”为目的，即通过政策引导达到产业结构合理化或者高级化的目标，但是它本身以“破”为前提。例如，向大企业、新兴产业倾斜的产业政策，实际上是对中小企业、传统产业的变相歧视，使其在资源分配、市场竞争中处于劣势地位，影响其正常发展。与之相比，“先立后破”的产业政策，更加注重市场经济规律作用的发挥，减少对正常市场竞争秩序的破坏，更加尊重以市场机制推动经济转型的自然规律。“先立后破”的第三层含义则是在当前时期，要推进今后的目标，必须要以处理好风险性因素为前提。随着我国经济持续发展、改革开放的持续推进及经济发展环境的变化，一些威胁经济、金融安全的问题出现并亟待解决。在推进经济进一步发展前，必须要防范和化解这些风险，这在政策上也体现为“先立后破”，而不能“先破后立”或者“边破边立”，以免加剧相关风险。
（二）“先立后破”与“先破后立”或“边破边立”的关系
厘清“先破后立”或“边破边立”与“先立后破”的关系，对于理解我国经济的发展历程及发展趋势具有重要意义。依据中国经济发展的实践状况与内部规律，“先破后立”或“边破边立”与“先立后破”具有复杂的关系，绝非简单的对立关系。
一方面，“先破后立”或“边破边立”与“先立后破”彼此对立，反映经济发展调整思路的转变。毫无疑问，“先破后立”或“边破边立”与“先立后破”存在本质上的不同。前者在经济政策实施过程中，不注重对已有经济体系或者政策体系的保护，“以新代旧”的特征较为突出，经济发展有可能会因此呈现不稳定状态，经济政策缺乏连续性，新旧政策转换缺乏足够的缓冲期；后者则注重在发展新事物的同时，强调对既有经济体系或者政策体系的保护，在一定程度上保证经济发展的稳定性及经济政策的延续性（如设置缓冲期）。从这方面看，二者具有本质上的不同，甚至在较大程度上可以说，二者是对立的关系。
例如，在产业发展方面，过去我国对高污染、高耗能、产能过剩问题突出的部分传统行业实行的去产能政策，其实质便是通过行政手段淘汰落后的低端产能。同时，对这些产业而言，在产能过剩问题得到缓解的情况下，可以通过放松对高端产能特别是技术水平高、节能、低污染型产能的管制性政策，提高高端产能比重。这便是典型的推动产业结构升级的“先破后立”方式。“互联网+”等新型业态及新能源汽车特别是电动汽车等新兴产业的发展模式及产业政策则具备典型的“边破边立”的特征。如电商的兴起与发展，同步取代了实体店铺，造成大量实体店铺的倒闭。又如，电动汽车产业在一系列特别扶持的产业政策的配套刺激下，短期内迅速发展起来，虽然不能说其发展彻底破坏了传统汽车产业，但是它的发展是以明显的倾斜性政策为基础的，如在部分车牌需要摇号的特大城市实行新能源汽车挂牌优惠政策。这些政策的实施事实上挤压了传统汽车行业的发展空间，在一定程度上也可以说是“破”。因此，电商产业和电动汽车产业的发展，均有“边破边立”的特征，只是电动汽车对传统汽车“破”的程度没有电商产业那么显著。
与之相比，“先立后破”的方式则更强调了“立”，在此过程中注重对已有事物的保护。例如，在推动产业结构升级过程中，我们需要加快新兴产业和新业态的发展、促进传统产业技术升级以提升产业效率与竞争力，这属于“立”的过程。与此同时，我们不人为加快劳动密集型产业及其他低端产业的淘汰过程，而是在一定时期内保持其发展的稳定。特别要避免十几年前许多大城市在“腾笼换鸟”式的转型升级做法中体现出的对劳动密集型产业发展的轻视，而应在产业结构并未明显升级的情况下保证劳动密集型产业的平稳发展。
另一方面，从经济发展的实践逻辑看，“先破后立”或“边破边立”与“先立后破”在实践中与经济发展的阶段相适应，它们具有承继关系，并非简单的前者否定后者。客观而言，这样的承继关系并非普遍性规律，而是改革开放之后，我国经济发展与经济政策特有的规律，具有典型的追赶型经济体的特性。从全球经济发展角度看，西方主要发达国家经济发展基本遵循了自然发展规律，即由传统经济体系转变到现代化经济体系。这些国家经济发展的主线是遵循经济规律、沿袭技术发展的轨迹，尽管也会出现颠覆性技术创新对原有经济体系破坏的现象，但是整体来说，“先立后破”是经济发展主流。与之相比，我国经济在改革开放之后的较长时期内处于追随状态，经济发展实践沿着传统产业补强与新兴产业（高科技产业）追赶两条轨道行进，“先破后立”或“边破边立”成为许多产业发展的显著特征。随着我国与发达国家经济差距的缩小，我国传统产业发展水平逐步与发达国家持平，高科技产业及新兴产业与发达国家水平差距已经逐步缩小，部分产业实现“并跑”甚至反超。这样，在经济发展实践中，“先立后破”开始逐步替代“先破后立”或“边破边立”。与之相适应，“先立后破”也逐渐成为经济政策的主要导向。可以看出，“先破后立”或“边破边立”与“先立后破”内含承续关系。
二、“先立后破”政策思路转变的背景因素分析
“先立后破”的经济政策思路转换并非突然而来，而是一系列因素共同作用的结果，既包括经济发展实践与经济政策内在规律的主导作用，又受到国际经济政治环境变化的影响。
（一）经济发展的自身规律，使得“先破后立”或“边破边立”政策必须转型
“先破后立”或者“边破边立”型经济政策思路的着眼点在于在经济转型期，需要尽快解决旧经济发展模式及已经不适应当期经济发展的政策体系的负面作用，因而选择在“破”中求“立”，或者将“破”作为“立”的前提。
一方面，“先破后立”或“边破边立”型经济政策思路的重要支撑前提是创新驱动。创新驱动的推进，在很大程度上具备颠覆性特征，即新业态、新技术、新产业的发展在很大程度上冲击了旧有的业态、技术与产业，使其迅速萎缩。换言之，创新驱动在本质上具备比较显著的“先破后立”或“边破边立”特征。从全球经济技术发展的趋势看，新一代技术革命的酝酿与突破，使一批新技术、新业态和新产业逐步从萌芽状态发展起来，这些具备鲜明颠覆性特征的技术、业态与产业，不断消解与之关联的传统技术、业态与产业。在这种情况下，引导与扶持新兴产业与技术的发展，无形之中便使经济政策具备了“先破后立”或“边破边立”的特征。
另一方面，经济步入新常态后，我国经济发展模式的转变与创新驱动推进重叠交织，也是我国经济政策具备“先破后立”或“边破边立”特征的重要原因。我国经济步入新常态，涉及系统性的经济发展模式转变，即由粗放型经济增长模式向集约型经济发展模式转变。由于粗放型经济发展模式固有的“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低附加值）特征，在长期的发展过程中，积累了如环境污染严重等一系列问题。这就要求我们必须采取措施，加快经济转型的进程，在新的经济发展模式尚未完全占据主导地位的情况下开始着手对旧的发展模式进行转变，这实质上便是“先破后立”或“边破边立”。由于经济发展模式的实质是由依托要素、投资驱动向依托创新驱动的转变，因此经济发展模式的转变与创新驱动推进实质上是重合的，在创新驱动具备较为明显的颠覆性特征情况下，二者的交织，在客观上深化了我国经济发展的“先破后立”或“边破边立”特征。与之相适应，我国经济政策也呈现较为突出的“先破后立”或“边破边立”特征。
但是，随着经济的发展，这一政策导向已经逐渐不适应经济实践变化，需要转型。第一，随着经济转型升级的推进，我国追随型经济体的特征正不断弱化。追随型经济体的核心特征是可以在充分借鉴发达国家经验基础上实现跨越式发展，因而相对于发达国家，其发展过程中“破”的特征尤为显著。这正是我国经济政策“先破后立”或“边破边立”导向较为突出的根本原因。随着我国与西方发达国家之间的经济与技术差距的缩小，国外可以提供的经验越来越少，我国越来越依赖自主探索。在这过程中，可以“破”的范围日趋减少，以及“先破后立”或“边破边立”的成本不断增加，导致稳定与发展之间的矛盾呈现扩大趋势。这就要求经济政策必须转型。第二，先前“先破后立”或“边破边立”政策导致的问题不断积累，在客观上要求我们必须进行政策转型。先前一系列的“先破后立”或“边破边立”政策形成协同效应，在客观上对经济发展造成冲击，逐渐达到经济可承受的临界点，如果继续强化“先破后立”或“边破边立”的政策倾向，那么经济发展质量与经济发展速度之间将脱离最优关系区域。换句话说，过去的“先破后立”或“边破边立”政策已经将可以不考虑成本而“破”的领域占据，下一步的发展必须要综合考虑“破”与“立”的成本收益问题，不能继续沿用过去的政策倾向。
（二）“先立后破”思路的转变与国际经济政治环境的变化息息相关
国际金融危机爆发后，全球经济受到严重冲击，第二次世界大战以来经济全球化不断扩大的趋势开始受到影响，民族主义和贸易保护主义在西方各国逐步抬头。随着时间的推移，尽管世界各国的经济逐步恢复常态化增长趋势，但是这一逆全球化趋势并未完全消退，反而随着特朗普在美国的执政而愈演愈烈，并且开始主要针对中国。例如，特朗普执政时期实行的一系列贸易保护措施虽然也部分地针对欧洲、日本等地区和国家，但是整体来看我国受到的影响最大，特别是限制芯片等高端技术及零部件出口的举措，主要针对我国。从2019年底新冠疫情暴发开始，以美国为代表的发达国家在经济体系方面加快了“去中国化”进程，不仅在进出口方面刻意地寻找替代地区，还在产业链、供应链等领域强化了替代进程。虽然受到我国经济规模大、参与全球经济分工的程度深等因素影响，西方国家要在短期内完成对我国的全面替代并不现实，但是这一趋势的推动，确实在很大程度上影响了我国与其他国家的经济联系，各方对我国经济发展的信心减弱，进而对我国经济发展造成了负面冲击。
具体来说，国际经济政治环境的变化，对我国经济发展的不利作用体现在三个方面。第一，对劳动密集型传统产业特别是高度依赖出口的产业而言，“去中国化”趋势在很大程度上使其国际市场收窄，相应产品的供应地转向越南、印度等国家或者地区。这一趋势与之前便已存在的劳动力成本上升为主导因素的成本上升问题交织在一起，造成相应产业的发展明显受限，部分企业甚至选择转移到劳动力价格较低、出口未受限的其他国家或者地区。第二，对部分资本或者技术密集型产业中的加工组装环节而言，“去中国化”对现有产业链及供应链的国际分工体系产生明显消极作用，突出体现在相应环节向外转移的趋势。例如，曾经在中国设立多家工厂的韩国三星，自2018年起陆续关闭其在中国的工厂，转而在越南、印度等地区设置新厂。富士康作为苹果公司最大的代工厂，最近几年也陆续将生产工厂由中国大陆向东南亚转移。尽管这部分投资的转移未必对生产环节的发展形成“灭顶之灾”，特别国内手机企业也具有较强的生产能力，国外相关企业的退出在一定程度上反而有利于国内企业发展。但是，考虑这些企业（三星、富士康等）生产的大量的产品要供应国外市场，这些投资的退出实际上意味着我国出口的减少，并导致就业萎缩，这对我国经济发展明显不利。再考虑到国外企业对国内企业产生的“鲇鱼效应”，其退出对经济发展的负面效果将更加突出。第三，对于高科技产业而言，“去中国化”趋势有可能进一步扩大技术禁运的广度与深度，从而加大这些产业发展的难度。尽管纵向比较看，我国技术创新步伐明显加速，整体技术水平快速提升，部分关键核心技术环节已经或者即将取得突破，但是横向比较看，我国整体技术水平依然与发达国家存在差距，特别是部分关键核心技术环节依然受制于人，而技术禁运恰恰着眼于这些环节。例如，在芯片领域，我国在中低端技术领域已经取得突破，能够实现自足，但是在中高端领域，我国芯片技术领域明显落后，技术（零部件）受制于人的情况尚未真正改变。由于芯片属于通用型核心零部件，这一状况将对许多产业造成不利影响。同时，即便依靠自力更生填补相应的技术空白，在技术禁运的环境下，缺乏技术交流与国际竞争合作环境的刺激，国内技术也可能会长期落后于国际先进技术，影响相关产业的发展。
国际环境的这些变化，在客观上提高了对“先立后破”政策转型的需求。在经济发展向中高速转变、经济向高质量发展转型的大趋势下，国际环境恶化进一步导致稳定与发展、经济发展速度与质量之间的关系趋于紧张，在客观上要求经济政策、经济发展的实践都要将更多注意力放在稳定上，防范经济发展“不立不破”或者“不立而破”的风险。在构建新发展格局过程中，要在保持进出口及其他国际经济交流稳定的情况下，稳步推进改革进程，即注重“先立后破”的政策导向。
三、“先立后破”政策导向的重点领域分析
根据当前经济发展趋势与外部环境变化，我国需要注重“先立后破”政策转变的重点领域主要包括以下五个方面。
（一）国内大循环主体地位与国际大循环优化提升
强化国内大循环主体地位，优化提升国际大循环，构建新发展格局，是当前时期我国经济建设的主要内容。习近平总书记指出，我们既不能片面强调国内大循环为主体，“主张在对外开放上进行大幅度收缩”，又不能片面强调国际大循环，“固守‘两头在外、大进大出’的旧思路”［5］483-484。其中，强化国内大循环主体地位与优化提升国际大循环要高度注重“先立后破”。这里的“立”包括两个层面的内容，即国内大循环的主体地位强化与国际大循环的优化提升，特别是弥补或者改善国内大循环中的薄弱环节，以及优化提高进出口、技术引进与交流的水平；所谓的“破”是破除在宏观层面“两头在外、大进大出”的过度依赖国外市场，以及在关键核心技术层面过度依赖国外供给的现状。
第一，关键核心技术的突破与技术及零部件的引进要遵循“先立后破”的原则。当前发达国家实施的技术禁运，在一定程度上阻碍了我国高新技术产业的发展。在这种情况下，强化科技自立自强，逐步减少技术特别是关键核心技术对国外的依赖，是我国技术创新领域需要着重解决的问题。但是，受我国技术创新积累不足、关键核心技术突破难度大等因素的影响，要在短期内解决这一问题难度很大。在这种情况下，应该遵循“先立后破”的政策导向。一方面，应强化自主技术创新，通过新型举国体制等，探索关键核心技术研发的新模式，加速创新速度，在尽量短的时间内谋求技术突破。另一方面，在关键核心技术尚未取得全面突破的领域，积极稳固国外技术来源，或者探索新的技术来源，以免在国内技术尚未突破的情况下，丧失国际引进渠道。在实践中，需要特别注意不能把自主技术创新和技术引进完全对立起来，在短期内自主技术创新可以和技术引进共存。鉴于新技术需要在实践中不断完善，在此过程中，即便关键核心技术取得突破，如果不存在技术禁运的限制，那么依然可以保留技术引进渠道。如果无法获得国外技术来源渠道，也可以通过引进替代技术暂时缓解国外技术来源受限的问题，还可以积极利用国外研发资源服务于自主技术研发。
第二，国内市场对国际市场的替代要遵循“先立后破”的原则。以国内市场替代国外市场，是构建新发展格局的重要内容。但是，在以国内市场代替国际市场问题上，坚持“先立后破”的原则对于相关产业稳定发展至关重要。首先，国内市场与国际市场在很大程度上属于异质市场，对于企业而言，二者的转换具有较高的成本。因此，在稳定国际市场前提下，促进部分企业向国内市场转型是比较稳妥的思路，同时应该对这些企业的市场转型提供相应的政策支持。其次，以国内市场为主体并不代表所有产业都必须要抛弃国际市场，而应该在综合考虑国内需求、产业规模与国际需求的情况下，在尊重相关产业已经形成的市场格局基础上，对国内市场与国际市场的关系进行定位。对于确实需要立足国际市场的产业，特别是国内产能充足而国内需求不足的部分产业，如劳动密集型产业、基础设施相关产业等，应将重点放在稳定国际需求、避免外部冲击上。再次，国际市场上产品与服务的升级换代，也应遵循“先立后破”的原则，根据竞争力转型的客观规律，引导支持出口企业产品与服务的升级，避免拔苗助长。要避免两个误区，即劳动密集型产品出口无益论和技术密集型产品加工组装环节低效论。这两种看法在一定程度上确实有道理，但是站在经济持续发展的角度看，二者的存在都是经济发展在特定阶段的结果，必须要本着“先立后破”的原则，循序渐进。
（二）产业政策转型
随着我国经济发展步入新常态，产业结构调整成为经济发展的主导趋势，而高质量发展本身便具有产业结构调整的内涵。产业结构调整是一个内涵广阔的概念，从学理上来说主要包括产业结构的合理化与高级化，前者主要是产业之间的关系维持协调，在宏观层面保证经济健康持续发展；后者便是我们常说的产业结构升级，它意味着产业由低级形态向高级形态跃迁，创新特别是技术创新往往充当了主导角色。“先立后破”政策导向与产业政策调整具有内在一致性，即产业政策由选择性向功能性转变。所谓选择性产业政策，主要是以倾斜性扶持政策为基础，通过各项政策人为地为新兴产业、大企业及技术创新活动等创造优惠条件促进其发展，在客观上破坏了正常竞争秩序，对非扶持的对象造成了不利影响。功能性产业政策则与其相反，强调通过对竞争政策的有效完善，更好促进市场在资源配置中发挥作用［6］。选择性产业政策向功能性产业政策转型，其本质是破坏竞争的政策向强化竞争的政策转变，在“破”与“立”的关系上，则体现为由过度重视“立”向兼顾“立”与“破”关系（在注重“立”的同时，减轻“破”的破坏性作用）转变。
从产业政策转型实践看，尽管最近几年来一些较为激进的产业政策正在退坡，但是功能性产业政策的建立工作依然亟待加速。一方面，增量政策要注重功能性，以促进竞争、提升市场机制作用为导向，推进功能性产业政策。另一方面，对于存量政策，要展开政策审查，对于造成明显不公平竞争、负面作用大的产业政策，要加快其退出进程。但是，在此过程中，要高度注重政策过渡，要在全面考察政策退出的收益与成本的基础上，设置适度的缓冲期，防止一刀切式的退出政策对产业发展造成过大波动。当然，经济发展的实际情况较为复杂，完全废除选择性产业政策也未必可取。例如，对于新兴产业的发展，世界各国包括原来没有产业政策体系的欧美等发达国家，也采取了倾斜性政策对其发展予以扶持，以便占领战略制高点，力图在激烈的新兴产业竞争中居于有利位置。我们应适度保持一定的选择性产业政策，只是要严格限制其范围，并设立一定的政策期限，保证这些政策的正面效应大于负面效果。
（三）民营企业发展
最近几年，民营经济发展遇到了一系列困难。从宏观角度看，我国经济转型使中小企业为主体的民营经济发展面临竞争力转型断档风险，即在以低劳动力成本为支撑的低价格竞争力向以技术创新为支撑的核心竞争力转变过程中，出现核心竞争力尚未树立但是低价格竞争力不断削弱的困境。从政策支持角度看，民营企业既面临一些长期存在的政策支持不足的问题，如金融支持力度偏弱长期影响民营企业资金充裕度，又面临一些新的问题，如当前的舆论环境特别是自媒体舆论对民营经济发展的信心产生了显著负面影响。整体来说，民营经济在最近几年发展明显放缓，对我国经济发展速度、就业、经济活力等产生了不利影响。
在这种情况下，在经济政策方面，要高度注重民营经济发展政策的“先立后破”。一方面，要保持民营经济相关政策特别是扶持政策的延续性，建立长期的稳定的政策预期，为民营企业发展树立信心打下基础。另一方面，在对民营经济的规范、限制政策方面，要本着“老企业老办法，新企业新办法”的规则，设置足够长的缓冲期，保证民营企业平稳过渡，避免大起大落。另外，在一些对民营经济影响显著的重大政策方面，如资本运营规范，需要尽快明确其具体范围、行动方式等，避免在稳步推进相关政策的同时因误解而引发恐慌。
（四）经济风险问题
在对待经济风险问题上，“先立后破”政策则体现为优先处理风险问题，不能着急“破”。其中，以下几个领域的问题较为突出。
第一，房地产行业。房地产作为一个特殊产业，兼具经济性与社会性特点。作为一个产业，它具有带动力强、辐射面广的特性，不仅能够带动其他相关产业（如水泥、玻璃、钢铁等各类建筑材料及家具家电）的发展，还在宏观层面上对经济发展具有很强的带动力。但是，进入21世纪后房地产行业快速发展，在短期内造成了房地产价格过高的问题，进而导致房地产库存迅速提升，形成明显的泡沫。在供给侧结构性改革特别是去库存政策治理下，房地产行业开始向其居住特性回归，炒作性正逐步减弱，库存状况整体呈现好转趋势。然而，受价格高企、人口转移速度放缓、人口出生量及总量下降的趋势等因素影响，房地产行业发展速度放缓。加上外部环境的变化，我国高度依赖银行贷款、以复杂的资金周转链为依托的房地产行业发展模式正面临解体风险，部分企业开始资不抵债，一些房地产项目面临突出的“交房”风险，不仅宏观经济发展受其拖累，还造成了潜在的社会风险。这就要求我们在推动房地产行业转型过程中，必须坚持“先立后破”，将风险控制在一定范围内再推进相关改革。其中，最突出问题便是要防止部分企业资金链断裂可能引发的一系列风险蔓延，保证房地产市场及金融体系的安全。
第二，地方政府债务风险。应该说，地方债务风险的加剧，与房地产行业发展陷入低迷息息相关。当前我国的中央—地方财政体系起源于1994年中央分税制财政管理体制改革，这场改革使地方政府面临与财政收入相比支出责任过大的问题。在较长时间里，地方政府通过土地出让金的收入抹平了地方财政收入与支出的差额，财政体系得以顺利运转。据统计，部分地方政府对土地出让金的依赖度达到了1/3甚至1/2以上。随着房地产行业陷入低迷，房地产投资呈现下降趋势，地方政府财政收入随之下降。从最近几年房地产企业投资情况看，根据《中国统计年鉴（2023）》及《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》的数据，我国房地产投资在2021年以前一直处于增长趋势，2021年达到最高值142247.75亿元，2022年骤降为128074.57亿元，2023年进一步下降至110913 亿元。受其影响，我国地方政府一般预算收入也从2021年的111084.23亿元降至2022年的108762.15亿元。与地方政府财政收入下降相比，其支出受新冠疫情影响明显上升。例如，2018年地方政府一般公共预算支出为188196.32亿元，2021年达到210623.04亿元，2022年进一步增加到224981.29亿元。在这种情况下，地方政府债务风险不断加大，部分地区债务风险已经相当突出。在经济增速整体放缓的趋势下，采取相应的措施，逐步降低地方债务风险，保证地方财政对经济发展作用的正常发挥将十分重要。在这方面，我们也要高度注重政策的“先立后破”，不能因为地方政府赤字加大而急于采取控制财政支出的措施，而是要在保证经济稳定的情况下，平衡好财政支出与收入的关系，在动态中逐步解决这一问题。
（五）新兴产业与传统产业关系协调
从发展趋势上说，新兴产业与传统产业之间的关系，整体呈现前者快速发展、比重迅速上升而后者发展速度放缓（甚至负增长）、比重逐渐下降的趋势。只有在经济规律的自然作用下，这一趋势才能保证经济稳定发展与产业结构变化相协调。但是，从我国的情况看，过去很长时间里，我国新兴产业与传统产业之间的关系受相关政策（特别是产业政策）的影响，新兴产业兴起与传统产业衰落的速度均偏快。这样的好处在于可以高效地加快产业结构升级步伐。然而，这种明显带有“先破后立”或者“边破边立”特征的产业发展模式，带来了部分新兴产业过早发育的问题（例如，前几年光伏产业在技术、国内市场均未发育成熟的情况下快速发展，结果造成了技术、市场均严重依赖国外的问题），以及劳动密集型产业过快衰落（体现为劳动密集型产业规模缩小及产业向国外转移等方面）的问题。在这种情况下，我们在新兴产业与传统产业之间关系的协调上，应该坚持“先立后破”，即发展新兴产业的同时，并不对劳动密集型产业等实施歧视性政策，甚至在必要的情况下，还要出台对劳动密集型产业的扶持措施，以避免其规模下降与产业转移给国内经济带来的就业压力和经济增长速度压力。
四、对策建议
依据我国当前经济发展的现状与趋势，结合我国经济政策的整体框架，本文对经济政策“先立后破”政策导向提出如下建议。
一是切实平衡好稳定与发展的关系。切实落实2023年12月中央经济工作会议提出的“稳中求进、以进促稳”的精神，把握好稳定与发展的关系，根据经济发展的实践与国际经济环境的变化，按照“先立后破”的原则，制定相关经济政策。稳定与发展的关系，关键在于经济发展速度与经济发展质量的关系，我们必须在保证经济发展质量的基础上，保持一定的经济增长速度，兼顾二者而不能偏颇。“先立后破”的政策与产业发展逻辑在于以经济发展的“先立后破”为基础，在产业政策上实施“先立后破”的政策体系，政策的制定与实施要注重不过火、不超前、立足实效。在这里，要防止两个误区：一方面，要坚持高质量发展的主要方向，在经济政策方面不能违背这个主导原则，防止以促进经济稳定发展为由实施政策反复，使经济发展重回粗放型模式；另一方面，要防止政策的“一刀切”，根据不同时期、不同地区、不同经济状况与外部环境保持政策的灵活性，不能僵化。
二是各个部门与地区必须高度注重政策的连续性与协同性。相对于“先破后立”或“边破边立”，“先立后破”导向的经济政策体系所涉及的内容更为庞杂，政策之间的衔接、兼容更加重要。要想取得理想效果，就必须高度重视政策的连续性，防止政策突然转向，要保证各市场主体能够在稳定的预期内从事经营活动，提高经营主体对经济发展的信心。同时，不同部门与地区之间，在适度保持因地制宜的限度内，努力提高政策的协同性，避免政策之间相互冲突而造成的负面效果。
三是树立对“先立后破”政策的正确认识，增强对经济发展的信心。目前，社会中对“先立后破”政策的理解存在一些偏差。例如，有一种观点认为，“先立后破”是当前时期我国经济发展面临困难时的被迫之选，意味着经济政策的彻底转轨。基于这一论断，有的人甚至推断出我国未来经济发展前景将较为悲观。其实，“先立后破”原则的提出确实与当前经济发展实际状况有一定关系，但是真正起决定性作用的是我国经济内在的发展规律，这并不意味着我国经济将步入困难期。相反，尽管经济发展面临一系列挑战，我国整体经济形势良好，我们必须要对经济发展保持信心。
四是坚持系统观念与科学方法，做好经济工作。当前，我国经济发展面临错综复杂的内外部环境，改革也进入深水区。在这种情况下，我们实施“先立后破”导向的经济政策，就必须树立系统观念，充分认识经济体系的复杂性，按照科学的方法制定和实施相关政策。一方面，实现不同经济目标之间的协调，保证经济发展的稳定性；另一方面，要抓住经济发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，保证经济发展的大局。
（曾宪奎，中国社会科学院马克思主义研究院研究员，经济学博士）
来源：《宁夏社会科学》4月22日网络首发，《宁夏社会科学》2024年第2期
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