科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。自工业革命开始，人类进入现代经济发展阶段。与传统发展方式主要依靠人力和土地等要素投入相比，科技创新活动成为现代经济发展的主要驱动力，也成为大国竞争的关键。
大国科技创新活动的主体和组织模式发生重大变化：从个体向系统转变
工业革命早期的个体创新活动。在第一次工业革命中，学习和知识积累是隐性和基于实践的，发明者的技能和知识基础源于已有的行业，所有发明都来自生产实践和发明者个人的努力，科学在这一时期的重要作用尚未得到普遍认可。英国通过非正式和传统的学徒制培养了大量技术人员与工匠，他们对新发明的工程细节完善做出了平凡却不可或缺的贡献。例如，凯伊的飞梭在18世纪30年代第一次使用，提高了纺纱的生产率。1765年哈格里夫斯发明的珍妮纺织机被看作工业革命的开端，这种机器与原来相比不需增加劳力就可以把几根线纺成一条，生产效率大大提高。理发匠阿克莱特发明的精纺机，用机器驱动轮子捻拧棉线，适用于不同粗细和硬度的棉纺。1771年，阿克莱特建立了第一个纺纱厂，将大量劳动力聚集于同一场所，形成了最早的工厂生产体系，并成为当时主要的生产组织形式。克劳普顿发明的骡机兼具纺纱机和水轮机的某些特点，其技术先进性得到了广泛的认同。瓦特改进的蒸汽机被视为工业革命的标志，不仅促进了生产从家庭向工厂的转变，还提高了工厂结构和设立地点的灵活性。而斯蒂芬森发明的火车，使斯密强调的由市场扩张而产生的规模经济、专业化等效应得以迅速实现。
工业革命后期的建制化创新活动。在第二次工业革命早期，仍然存在大量独立研究机构和发明人，但新工业革命的重工业化和资本密集化使技术创新的复杂性增强，创新所需的资源投入增多，独立研究机构和发明人难以成功地进行创新活动。到了18世纪末和19世纪初，随着技术复杂性的提升，技术进步被赋予更多科学的特质，越来越多的知识被编码化，这也加速了不同部门间相关知识的扩散。个体发明家已经无法满足现代科技创新的需要，更大基础设施的支撑、更多人员的参与、各种综合性知识的运用已成为新时期科技创新工作的必然要求。在此背景下，工业实验室、研究型大学、国家实验室等建制化机构逐渐取代了个人在创新活动中的主体地位，从早期的个体创新活动转向建制化和系统化的创新。
组织制度创新是第二次工业革命的一个重要标志，它把产业与科学联系起来，并在几个方面改变了创新过程：一是对发明者进行规范的训练变得相当重要，工匠式的发明创造数量大大减少；二是企业外部开展规范化培训和研究的各种机构的作用明显增强；三是企业内部基于经验和编码的科学与技术知识成为企业扩张及多元化的强大推动力。企业研发的内部化是促进技术创新的一项意义重大的制度创新。这不仅能减少企业引进新技术的市场交易费用，还可以扩展企业内部知识基础，增强其技术吸纳能力，因此大大增强了企业技术创新的能力。德国的一些大企业率先整合了专业化的研发部门和实验室，把科学家和企业家聚集到一起，提高了对创新可能性的认识，减少了创新风险，增加了创新收益，为产业技术创新提供源源不断的动力。同时，德国研究和技术型大学的快速扩张对产业技术创新起到了相当重要的作用。德国大学培养了大量经过科学训练的研究人员，大学教授为企业研究提供咨询，大学实验室还为企业研发实验室在创立初期的科学实验提供了场所。
美国在第二次工业革命早期虽然有爱迪生这样的个人发明家，但是大企业模仿德国化工企业建立的工业实验室在技术创新中发挥更重要的作用。这些机构招收科学家和研究人员，源源不断地研制出富有创意的新产品，有的研究还处于科学前沿。从1910—1950年，在工业发达国家的产业界中研究成果增加了近100倍，其中80%是诸如杜邦公司、AT&T公司、标准石油公司这样的大型公司内部研究部门的成果。高等教育也成了美国20世纪早期科学和工程追赶的重要因素，因为大学是科学技术知识的公共存储器，它们在教学中积累知识、又通过研究扩展了知识。二战期间，为了赢得反法西斯战争的胜利，美国政府又组建了国家实验室，集聚了相关领域的顶级科学家，创新活动的建制化色彩更加凸显。
后发国家创新体系的兴起
对于后发国家而言，如何通过塑造良好的制度环境发挥各类创新主体的作用，成为创新追赶的重要任务。二战后，日本在技术落后的情况下，通过大规模引进美国的先进技术，并加以适应性改造，同时通过自身的组织创新，在经济发展和科技创新方面取得了长足进步，甚至在20世纪80年代开始挑战美国的工业领导者地位。相比之下，美国和欧洲等传统发达国家在这一时期的发展步伐却大大放缓，在工业制造领域的优势正逐步丧失，引发了高技术产品贸易的国际冲突和决策界的高度关注，对国家竞争力的研究也逐步提上了日程。在此背景下，不少国家的学术界和政策界兴起了一种“技术国家主义”的思潮，认为虽然国家的技术竞争力由企业组成，但一国的技术能力可以通过国家行为来构建。借助国家和政府的推动作用，不断提升企业创造新产品和新服务的能力，是提升国家竞争力的有效办法。
正是在研究“日本奇迹”时，英国科学政策研究者佛里曼提出了“国家创新体系”（National Innovation System，简称NIS）概念，并把日本经济的成功归因于高效的“国家创新体系”，即一种由公共部门和私人部门共同构建的网络，一切新技术的发起、引进、改良和传播都通过该网络中各组成部分的活动和互动得以实现。国家创新体系的功能是支持创新的产生、发展与扩散，其效率取决于与技术经济范式的匹配度，并直接影响一国的经济绩效。相比欧美发达国家，20世纪70年代的日本虽然没有为信息和通信技术（ICT）革命做出原创性技术贡献，但其国家创新体系有极强的消化吸收外来技术、通过持续改进来培育本土创新的能力，因而率先抓住了技术范式跃迁的机会。此后随着1997年OECD系列报告的发布，国家创新体系理论迅速在世界范围传播开来。
国家创新体系在科技体制改革中的重要作用
自1985年启动科技体制改革以来，我国科技发展的一个重要目标是促进科技与经济相结合。但是早期的改革缺乏理论指导，科技创新活动缺乏系统性。例如，早期改革主要是面向科研院所、高等学校的重点突破或单项推进，侧重于微观运行机制。另外，早期改革的思路受线性模型的影响，对科技与经济的理解比较简单，对于市场需求对科技的拉动作用以及科学技术是处于经济社会大系统中的子系统，受制于经济社会大环境的影响的认识相对不足。
20世纪90年代中期，加拿大国际发展研究中心（IDRC）受中国国家科学技术委员会委托，评估中国科技体制改革十周年的成效时，建议中国重视国家创新体系建设。国家创新体系概念由此被引进中国，在中国学界和政策界产生重大影响，并成为指导我国科技体制改革的重要理论基础。1997年12月，中国科学院向党和国家提交了《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的报告。1998年初，中央领导人做出批示，提出要建设“我们自己的创新体系”。随后，党中央、国务院做出建设国家创新体系的重大决策，决定由中国科学院率先开展知识创新工程试点，开始建设我国的国家创新体系。2006年出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》正式提出建设中国特色的国家创新体系，即以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统，包括技术创新体系、知识创新体系、国防科技创新体系、区域创新体系和科技中介服务体系五个子系统，也标志着中国科技体制改革和科技政策进入国家创新体系建设阶段。此后，党和国家的重大战略、规划和政策，如《中共中央、国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（2012）、《国家创新驱动发展战略纲要》（2016）、党的十九大报告（2017）、党的二十大报告（2022）等，均将国家创新体系建设作为科技体制改革和创新驱动发展的重要任务。由此可见国家创新体系在中国科技体制改革中的重要作用。
我国国家创新体系建设及其整体效能
2021年修订的《中华人民共和国科技进步法》第四条对国家创新体系进行了新的论述：“国家完善高效、协同、开放的国家创新体系，统筹科技创新与制度创新，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，充分发挥市场配置创新资源的决定性作用，更好发挥政府作用，优化科技资源配置，提高资源利用效率，促进各类创新主体紧密合作、创新要素有序流动、创新生态持续优化，提升体系化能力和重点突破能力，增强创新体系整体效能。”这一论述体现了我国对于国家创新体系的认识更加深刻。从这一表述可知，我国的创新体系要具备“高效、协同、开放”的特征。
我国创新体系建设的成就。在中央的总体部署和全社会共同努力下，我国创新体系建设取得巨大进步，已初步建立起与社会主义市场经济相适应的国家创新体系。
首先，创新主体功能结构优化。我国形成了企业、高校、科研院所和科技中介机构等各具优势和特色的多元化创新主体格局。企业已成为研发投入和技术创新的主体；高校是以人才培养和基础研究为主要使命的创新主体；科研机构则是以国家战略使命和行业发展需求为导向的创新主体。各类新型研发机构不断涌现，兼具科学研究、技术开发和产业发展职能，成为传统创新主体的有益补充。
其次，创新政策体系日益健全。目前我国已经形成了涵盖创新宏观管理体制、创新资源配置机制、产学研合作机制、成果转化机制、人才培养机制、科研管理机制、激励评价机制等领域的政策体系；进一步完善了财政、税收、金融、人才、对外合作、产业发展等多方面政策举措；《中华人民共和国科技进步法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国促进科技成果转化法》等相关法规出台或修订，标志着我国科技创新法律法规框架基本形成。
再次，科技创新能力大幅提升。随着创新体系的不断完善，我国创新能力不断提升。2022年中国创新指数达到155.7，自2015年以来年均增长6.5%。我国研究与试验发展（R&D）经费投入占国内生产总值的比重从2012年的1.91%持续提高到2022年的2.54%，已处于发展中国家前列，超过欧盟平均水平。科研人员数量、科学论文产出、专利申请量和授权量位居世界第一。总体来看，中国科技创新已进入世界主要国家中游水平，部分重点和关键领域已接近或达到国际先进水平。
最后，创新驱动发展成效显著。创新驱动发展战略实施以来，科技创新为经济社会发展和民生改善提供了有力保障。我国涌现出一批国际知名创新型企业，掌握了一批具有自主知识产权的技术，装备制造能力和技术创新能力快速提升，促进了一批高新技术产业迅速崛起。战略性新兴产业增加值占经济总量比例不断提升，有力支撑了发展方式和发展动力的转变。
我国创新体系的不足之处。尽管我国科技体制改革和创新体系建设取得巨大成就，但是与新时代的新任务新要求相比，我国的创新体系仍存在不足之处，直接影响了整体效能的提升。
第一，战略科技力量缺失导致创新主体不完善。多年的市场化改革导致部分高校和科研机构过度追求与经济相结合，甚至直接创办企业，偏离了主责主业；一些科研机构的实验室内部形成多个小团队，以争取经费和发表论文为主要目标，忽视了国家战略目标。这种创新布局造成战略科技力量缺失，在许多关键领域无法形成协同攻关的组织模式和能力。
第二，企业的科技创新主体地位有待强化。虽然我国企业已经成为技术创新的主体，但是仍有很多企业缺乏基本的吸收能力和创新能力，没有认识到创新对于企业发展的重要性，没有将科技创新作为企业发展的内驱动力。企业研发支出占主营业务收入的比例仍然不高。从企业参与研发的类型和环节来看，企业的创新活动主要集中在试验开发，基础研究占企业研发投入较少，影响企业原始创新能力提升。
第三，创新主体间的合作有待进一步加强。在创新体系中，不同主体的使命定位和创新动机各不相同，导致主体间高效协同的合作不足。例如，高校是基础研究的主体，科研活动主要是为了科学发现和人才培养，成果产出以学术论文为主，科技成果的实用性不足；而企业是技术开发的主体，创新活动是为了在市场竞争中获取超额利润，需要开发出能被市场接受的产品，而不用探究技术背后的基础理论。由于缺乏共同的知识基础，导致产学研合作效果有限。
第四，不同地区之间创新资源分布不均。北京、上海、粤港澳大湾区已进入全球科技创新集群前列，国际科创中心地位凸显。但中西部地区除武汉、合肥、成渝、西安之外，缺少表现突出的区域科技创新中心。而且发达地区产生强大的虹吸现象，周边地区的创新人才、资金等创新要素正在加速向科创中心集聚，但是这些中心的辐射效应还没有充分发挥出来。地方政府发展绩效之间的竞争，致使地方服务于国家重大战略和长远发展的目标相对弱化。创新资源在区域间分布不平衡，严重影响国家创新体系整体效能。
第五，创新制度环境有待进一步完善。一是政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，激励创新的市场环境和社会氛围仍需进一步培育和优化。二是科技体制改革重大决策落实还没有形成合力，科技创新政策与产业政策、贸易政策、教育政策的统筹衔接不畅，部分地区政策分散、重复、低效、协同性较差，甚至在政府部门之间存在目标冲突，影响创新系统整体目标的实现和整体效能的提高。三是缺乏支持全面创新的基础制度，无法为各类创新主体提供稳定预期。
经过20多年创新体系建设，我国创新主体结构的建设任务已经基本完成。随着国内外发展环境的变化，我国创新体系建设需要从点的突破转化为系统的整体推进，特别是提升国家创新体系的整体效能。从定义可知，国家创新体系更加强调非技术因素对创新的影响，着重关注创新体系各要素的相互作用及其作用方式，其目标是要考察整个创新体系内的相互作用和联系，考察系统能否有效地推动知识的生产、扩散和使用。因此，“制度设计”是国家创新体系的基本出发点。提升国家创新体系整体效能，就是在国家创新体系内，形成创新各主体、各环节、各方面相互支撑、高效互动的格局，其关键在于改进制度设置，打破主体之间、子系统之间的壁垒，发挥系统的整体作用。可见，决定国家创新体系整体效能的是各类创新主体和要素的紧密程度和交互作用。
提升国家创新体系整体效能的建议
提升国家创新体系整体效能是复杂的系统工程，涉及多元主体协同、各类要素整合、各种能力集成，以及多重机制联动。其中，科技、教育、经济、社会等子系统的相互作用尤为重要。创新活动要站在经济社会发展全局的高度，加强科技创新的宏观部署，才能有效提升国家创新体系整体效能。
第一，形成支持全面创新的基础制度。首先，创新体系的基本要求是建立有利于创新主体发挥作用的制度框架，包括各类创新组织制度、反垄断法、知识产权保护，营造公平竞争的创新环境，特别要重视制度对促进创新的基础性作用。其次，促进创新的各类制度和政策之间要形成合力，加强创新政策与教育政策、人才政策、产业政策、贸易政策、金融政策的紧密结合，从制度和政策层面消除创新壁垒。最后，在事关全局和长远利益的战略领域完善关键核心技术攻关的新型举国体制，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关，建立提升我国综合竞争力、保障实现国家安全的创新制度安排。
第二，强化国家战略科技力量建设。在涉及国家安全和产业发展的战略领域，加快建设一批新的国家实验室，提升我国战略安全领域自主创新能力。推动建设世界一流的科研院所、高水平研究型大学、创新型领军企业，超前布局前瞻性基础研究和前沿引领技术研究开发任务。加快重大科技基础设施集群建设，优先发展对突破关键领域“卡脖子”技术和经济社会发展有重大影响的多学科共用平台型设施。系统整合国家研究中心、国家重点实验室、国家技术创新中心等创新平台。统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设，发挥科创中心对周边地区的创新辐射作用。
第三，促进各类创新主体加强合作。各类创新主体在定位明确的基础上加强合作：充分发挥企业的技术创新主体作用，支持企业建立研发机构和产业技术联盟，切实提升企业创新能力；充分发挥国立科研机构在国家战略性科技领域的骨干作用，为保障国家安全、提升国家竞争力提供科学基础和技术支撑；大力支持研究型大学开展基础前沿探索，提升原始创新和人才培养能力。构建行业领军创新型企业主导，大学、科研院所有效参与的创新联合体，系统布局产业链创新链。建立融合创新机制和高效合作机制，促进技术、人才、资金等创新要素在不同主体之间的合理流动和优化配置，促进各类创新主体的交流和知识流动。
第四，完善科技创新的生态环境。在劳动力市场、知识技术、资本流动、产权保护、市场竞争等多个领域建立合理的市场环境，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、创新资源配置的导向作用。充分发挥国内超大规模市场优势，创造有利于新技术快速大规模应用和迭代升级的场景，加速重大创新的市场选择。改善企业融资条件，完善风险投资机制，解决中小型企业融资难问题。构建开放合作的创新体系，加强与世界各国的创新交流，支持高校院所、企业与国际同行进行合作创新，构建全球创新网络，积极参与全球创新治理。
第五，建设高效协同的创新治理体系。建立国家科技宏观决策机制，在科技决策中充分发挥中央科技委员会、国家科技咨询委员会、各类智库和社会各界的积极作用。深化行政体制改革，转变政府科技管理职能，从直接管理具体项目转为主要负责科技发展战略、规划、政策、布局、评估和监督，探索建立符合创新规律的政府管理制度。探索建立政府引导，多元主体共同参与，国家与企业、社会力量各司其职、密切合作的创新治理模式。鼓励多种技术方案之间的竞争，开辟新领域新赛道，创造新动能新优势。
【注：本文系国家社会科学基金重大项目（项目编号：18ZDA101）和国家自然科学基金应急项目（项目编号：72341001）的阶段性研究成果】
作者：眭纪刚 中国科学院科技战略咨询研究院研究员、博导，创新发展政策研究所副所长，中国科学院大学公共政策与管理学院岗位教授
