编者按：1月7日，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆出席“2024中国农业发展新年论坛”，并以“促进农村土地制度供给与需求相向而行”为题进行了演讲。

以下为报告全文：

我的发言将聚焦农村土地制度改革。在纪念十一届三中全会45周年、十八届三中全会10周年之际，大家对新一轮全面深化改革充满期待。2022年12月召开的中央经济工作会议，明确提出“谋划新一轮全面深化改革”。2023年12月召开的中央经济工作会议，再次强调“要谋划进一步全面深化改革重大举措，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力。”

改革开放以来，中国经济增长取得举世瞩目成就、农业农村面貌发生巨大变化，在相当程度上应归因于改革释放的制度红利。新时代以来，中国经济能够克服重重困难迈上新的台阶、农业农村现代化实现长足发展，在相当程度上也应归因于全面深化改革。通过整理、分析十八届三中全会召开后中央全面深化改革领导小组的历次会议新闻稿，可以发现：十八届中央全面深化改革领导小组运行期间，召开了38次会议，涉及“三农”议题共18次、“三农”文件共24份；十九届中央全面深化改革领导小组（委员会）运行期间，召开了29次会议，涉及“三农”议题共13次、“三农”文件共19份；二十届中央全面深化改革委员会已召开3次会议，涉及“三农”文件1份。

今年的新年论坛主题是“加快开创农业强国建设新局面”。2022年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上对加快建设农业强国进行了深刻阐述，强调“要依靠科技和改革双轮驱动。”2023年7月，二十届中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《深化农村改革实施方案》，谈及下一步深化农村改革的主线，即处理好农民与土地的关系。在加快建设农业强国的大背景下，要准确把握农民和土地关系新的历史方位。锚定农业强国目标深化农村土地制度改革，涉及两个维度：一是中国人的饭碗要牢牢端在自己手中，新形势下要想端牢饭碗，需解决土地、种子、农民和主产区积极性等问题；二是推进乡村振兴重要的是释放乡村多元化功能。

以增强农产品供给保障功能为目标，深化农用地制度改革

保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。改革开放初期，我国实行家庭联产承包责任制，六年时间，粮食产量从六千多亿斤增加至八千多亿斤。1984年中央一号文件首次提出允许农民转包土地。长期以来，中国土地制度在家庭联产承包责任制基础上持续巩固和完善。虽然“三权分置”这一概念是逐步明晰化和系统化，但早在二十世纪八十年代中期就已然存在于实践探索之中。农业经营体制的不断完善，为我国现阶段粮食生产能力的持续稳步提高发挥了重大作用。2023年全国粮食总产量13908.2亿斤，如何守住或进一步提高粮食生产能力，仍面临两大挑战：一是高度碎片化的承包地，日趋老龄化的农业劳动力如何建设现代农业；二是有限的耕地资源如何满足多元化的食物需求。

应对第一个挑战，未来我国农业经营体制的完善要更多地考虑到耕地作为一种生产要素，如何进一步释放其功能。从历史视野来看，与我国资源禀赋相似的东亚国家和地区，包括日本和中国台湾，其教训值得我们深刻汲取。二战以后，日本实行土地改革，建立土地私有制。1961年，为促进土地流转，日本政府制定《农业基本法》。1993年，中国台湾废止《耕者有其田条例》，并逐步意识到土地流转的重要性。但在土地私有制下，通过土地所有权流转和土地出租这两条途径促进土地流转的结果并不理想。当然，这与资源禀赋、文化传统等也存在诸多联系。在我国当前的体制背景下，耕地要发挥其要素功能，需解决两个问题：一是地租过高的问题。地租是张三的财产性收入，也是李四的生产性成本。我们要保护承包户的利益，即承包户的财产性收入，也要平等保护经营者的利益。在我们近期进行的超过9000个样本的规模种粮主体问卷调查中，反映最多的是地租成本过高、流转关系不规范及流转期限过短问题。依赖短期土地租赁，能否培养出一大批支撑未来中国农业发展、特别是商品粮的提供者，这是下一步完善承包地制度需考虑的问题。二是土地市场失灵的问题。一些人认为，通过市场配置资源，土地自然会流转集中，经营规模自然会逐步扩大。实际上，在农地资源配置中，市场一定程度是失灵的。通过分析日本和中国台湾地区农业经营格局的变化过程，可以发现，农地市场相当复杂，不仅仅是简单的市场交易，文化传统、人情世故等因素也发挥着重要作用。与日本和中国台湾地区相比，我们的农村集体土地所有权可能会让我们走出一条不同的农业规模经营道路。总之，耕地是用来种的，不是用来囤的，是用来生产农产品的，不是用来创造财产性收入的。这是一种价值取向。中央已经有现成的制度框架，即三权分置。我们下一步完善三权分置框架，应由价值取向决定政策取向和改革走向。

应对第二个挑战，需要处理好耕地利用优先序问题。实行土地用途管制是《土地管理法》的重要内容，即严格控制农用地转为建设用地。此外，还存在两个新管制：一是耕地用途管制，即耕地即便没有改变农用地属性，也不能随意转变成林地和园地等其他农用地；二是耕地种植用途管制，即要求耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。在有限耕地资源条件下，种植粮食作物与经济作物比较收益差距大，不能完全依赖平衡效益来控制耕地种植用途。国家的优先序，即土地用途管制、耕地用途管制和耕地种植用途管制，如何转变为农民自觉的行为，这涉及到如何进行利益补偿和如何对待地区比较优势问题。再一个就是大食物观，从个人角度理解习近平总书记提出大食物观的一个重要战略意图是在19亿亩耕地之外开辟更多的食物来源，否则仅靠19亿亩耕地，无法满足人民群众日益增长的食物需求。

以增强乡村多元化功能为目标，深化农村建设用地制度改革

全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务。乡村有活力，才能从根本上实现乡村振兴。如何通过释放乡村的多元化功能来增强乡村活力，涉及到两个问题：

第一个问题是怎样构建适应乡村产业特征的供地制度。早期乡镇企业之所以能发展起来的一个重要原因，是乡镇企业利用本村集体土地，几乎不存在土地成本。上世纪九十年代初期的乡镇企业改制和“三集中”，1998年修订的《土地管理法》第四十三条规定兴办乡镇企业使用本集体经济组织农民集体所有土地必须经依法批准，2004年起下达新增建设用地指令性计划指标，这使得利用农村集体土地发展乡镇企业的空间大大收窄。全面推进乡村振兴的首要任务是产业振兴，构建与乡村产业内在特征相适应的供地制度，是下一步深化农村土地制度改革绕不开的问题，否则乡村产业振兴无从谈起。

第二个问题是怎样构建适应乡村人口变化的宅基地制度。我国现行农村宅基地制度的基本特点是符合条件的农民可根据需求在本村集体内免费申请。当前，我国约有360万个集体土地所有权单位，其中绝大部分为村民小组，以前为生产队。农民只能在本集体土地所有权地域范围内申请宅基地，“画地为牢”导致居住空间碎片化和村庄用地利用效率低下，也导致农村基础设施和公共服务体系规模不经济、建设和运营成本过高。未来宜居宜业和美乡村建设，要探索建立跨土地集体所有权地域边界的宅基地分配和管理制度。

深化新一轮农村土地制度改革应把准几个关键点。首先，要把准农村土地制度立论基础的转折性变化。这包括社会保障制度与承包地保障功能的消长变化，承包户劳动和资本机会成本提高对“惜地”“养地”传统的挑战，农户分化、代际差异要求明晰“农民利益不受损”的指向性，人口跨集体边界流动、土地权能跨集体边界配置对集体经济组织封闭性的挑战。其中，“农民利益不受损”是土地制度改革三条底线之一。值得思考的是，这里的“农民”指的是谁？是9.2亿农村集体经济组织成员，是7.1亿农村户籍人口，是4.9亿乡村常住人口，还是1.7亿农业劳动力？其次，要把准农村土地制度改革的窗口期。到2035年只剩下12年，时间紧迫。最后，要把准农村土地制度改革的方法论。二十届中央深改委第二次会议指出，“要把顶层设计同基层探索有机结合起来，允许和鼓励不同地区因地制宜探索，善于发现和总结基层的实践创造，对探索创新中遇到困难的要及时给予支持。”下一步深化农村土地制度改革按此做就会取得更大成效。