内容提要：全过程人民民主是新时代中国特色社会主义的新探索。全过程人民民主也是保障中国人民人权的新的重要方式，有助于破解维护公民权利和政治权利中的诸多难题。全过程人民民主的最大亮点是通过人民群众的“广泛参与、广泛商量”来实现人民当家作主、管理国家的权力。我国在推进全过程人民民主的过程中形成的经验做法，对其他国家有借鉴意义。
关键词：全过程人民民主 中国人权 党的二十大
当今世界在全球治理特别是全球人权治理问题上，遇到了多方面的挑战。美国已经召集两次“全球民主峰会”，提出在全球治理中要以“民主对抗威权”。这样以“民主”为名分裂世界，给世界人权事业带来的必定是灾难，而不是福音。2022年11月14日，中国国家主席习近平在印度尼西亚巴厘岛同美国总统拜登举行会晤时，深刻指出，自由、民主、人权是人类的共同追求，也是中国共产党的一贯追求。美国有美国式民主，中国有中国式民主，都符合各自的国情。中国全过程人民民主基于中国国情和历史文化，体现人民意愿，我们同样感到自豪。在《维也纳宣言和行动纲领》通过以来的30年里，中国在探索和发展全过程人民民主进程中，在保障公民权利和政治权利方面取得了历史性的进步。要了解习近平总书记“自豪”地强调的“全过程人民民主”，最好就是到基层中去考察，最好的回答就在基层的民主实践中。要学习习近平总书记关于“全过程人民民主”的理念，最好的也是到基层实践中去学习。
一、全过程人民民主的内涵
“全过程人民民主”是一个新事物，因此，我们的学习和考察首先要搞清楚什么是“全过程人民民主”。
30年前，在世界人权会议上通过了《维也纳宣言和行动纲领》。这个重要文件强调：“民主的基础是人民自由表达决定自己政治、经济、社会和文化制度的意愿，充分参与生活的一切方面。”这30年，也是中国维护公民权利和政治权利，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，取得历史性进步的30年。其标志就是提出并践行了“全过程人民民主”这一重大理念。为了解什么是全过程人民民主，我们实地考察了上海市长宁区、杨浦区、虹口区、黄浦区、浦东新区，北京市东城区、西城区，广州市越秀区、黄埔区、天河区、从化区的街道和社区的基层民主，在实地考察中学习领悟习近平总书记提出的“全过程人民民主”理念。
“全过程人民民主”这一重大理念，是习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区考察虹桥街道古北小区市民中心时第一次提出的。2019年10月31日，党的十九届四中全会闭幕。这次全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在提出“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”的时候，强调“必须坚持人民主体地位，坚定不移走在中国特色社会主义政治发展道路，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。全会闭幕后第二天，习近平总书记就来到上海考察。这次考察显然是要贯彻落实这次全会精神，推进中国的民主政治建设，提高党和国家的治理现代化水平。11月2日，他先考察了杨浦区滨江，在那里提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”。接着，他来到长宁区古北小区考察，在那里提出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。希望你们再接再厉，为发展中国特色社会主义民主继续作贡献。”
此后，“全过程人民民主”在2021年3月第一次被写进全国人大通过的《全国人民代表大会组织法》。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中提出新征程要“发展全过程人民民主”。10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上首次系统论述了什么是“全过程人民民主”。同年11月举行的党的十九届六中全会上，“全过程人民民主”作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容和新时代十年政治建设的重要经验、新时代中国共产党的使命任务，被写进了这次全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。到2022年10月16日召开的党的二十大，“全过程人民民主”被作为“中国式现代化”的本质要求和新时代新征程政治建设的重大战略部署，写进了党代会报告。
“全过程人民民主”有什么特点？学习习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话精神，我们可以认识到，全过程人民民主具有五大鲜明特点：第一，它既有完整的制度程序，又有完整的参与实践，而不是那种仅有制度程序而人民群众不能广泛参与实践的民主。第二，它既有全面、广泛、有机衔接的人民当家作主的制度体系，又有多样、畅通、有序的民主渠道，而不是那种仅有这个制度那个制度而没有人民群众可以直接参与渠道的民主。第三，它既有民主选举，又有民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，而不是那种人民在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，选举时受宠、选举后被冷落的民主。第四，它既有人民管理国家事务的各种途径和形式，又有人民管理经济和文化事务、管理社会事务的各种途径和形式，而不是那种大多数人无缘参与国家事务和经济文化以及社会事务的“民主”。第五，它是过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一的民主，而不是仅仅强调一个方面而无视另一个方面的民主。正是在这样的意义上，我们说“全过程人民民主是社会主义民主的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。毫无疑问，这是以习近平同志为核心的党中央在深化政治发展规律认识基础上提出的重大理念，是新时代民主和人权理论创新的重大成果。
二、全过程人民民主可以破解民主政治实践中维护公民和政治权利的许多难题
在民主理念上，民主之“民”，应该是“人民”或“全体人民”。但人民或全体人民的意志及其背后的利益多种多样，要在国家治理中让人民或全体人民达成共识并形成决策谈何容易。在这种情况下，人民怎么当家作主呢？聪明的民主先驱者设计了“少数服从多数”的票决制，一人一票，通过投票由得票多的人即“多数人”的“代表”来治理国家，并由此创造了选举民主。但这样一来又产生了新的问题：一是“多数人”是人民，“少数人”难道不是人民吗？在“多数人”掌权后如何使得“少数人”的利益也能够得到保障呢？怎么避免民主面的削弱而导致民主成色不足呢？二是经过票决选出的“代表”如何代表他的选民乃至于全体人民呢？怎么避免竞选时向选民作出的承诺得不到兑现而导致民主走样和变质呢？此外，如何防范和阻止贿选等完全背离民主原则的政治腐败，也是特别需要解决的问题。中国是怎么解决诸如此类民主难题的呢？
首先，在中国在民主制度设计中，通过“人大”+“政协”的制度设计，破解了如何使广大人民而不仅仅是“多数人”享有民主权利这个民主难题。人民代表的选举，实行的是“无记名投票”和“少数服从多数”的票决制原则，总有一些优秀的治国人才会落选。早在1954年中国第一届全国人民代表大会第一次会议召开时，中国共产党就已经发现这个问题。毛泽东指出：“人民代表大会已经包括了各方面，人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，代表性当然很大。但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要，而不是多余的。”因此，当年决定在实行人民代表大会制度的同时继续发挥人民政协的作用，让各个党派、各个界别产生的政协委员可以通过政治协商、民主监督、参政议政来行使民主权利。现在，中国每年3月都要召开被称为“两会”的全国人民代表大会和中国人民政治协商会议。其意义，就是民主原则能够在中国全面得到实现，使公民能够普遍享有政治权利。
同时，中国在人大代表联系群众制度上不断进行创新，破解经过票决选出的“代表”如何代表他的选民乃至于全体人民，以避免民主走样和变质的难题。中国在建立人民代表大会制度之初，就已经认识到人民代表大会这个权力机关要行使好人民赋予的权力，就必须建立和完善人大代表联系群众制度，真实而又充分地反映人民群众的意志和诉求。为此，中国建立了人大代表视察制度、人大常委会联系人大代表制度、人大代表联系群众制度、人大信访制度等制度。自中国特色社会主义进入新时代以来，不仅继续坚持和完善这些制度，而且在人大代表联系群众制度上进行了创新，在街道建立了“人大代表之家”，在社区建立“人大代表联络站”，有的地方还在公司比较集中的楼宇建立了“人大代表联系点”。比如，在北京市全市已经建立了340个人大代表之家、2,938个人大代表联络站，1.4万多名四级人大代表(全国人大代表、市人大代表、区县人大代表、乡镇人大代表)全部编组入站，参加活动。人民群众需要解决的急求难盼之事，就可以通过人大代表即刻给予解决。改革开放前沿广东省已经在全省建成12,209个人大代表联络站，基本形成以镇(街)人大代表中心联络站为主、村(居)片区人大代表联络站为辅的人大代表联系群众网格化体系。群众有了急难愁盼之事，去人大代表联络站找人大代表反映和求助，已成为群众的首选。他们说：“过去，人大代表选出来后，他们去开会，就和我们没有多少关系了。现在有了人大代表联络站，我们有事情就可以立即找人大代表反映。”可以说，人大代表联络站的建立，打通了人大代表联系人民群众的“最后一公里”。经过这几年发展，人大代表联络站已成为践行全过程人民民主的重要平台。现在，各地的人大已经普遍开通人大官网，人大代表可以通过“代表网上直通车”“代表微信公众号”等信息化、网络化、智能化渠道，让人民群众时时都能够找到人大代表。倘若到这些人大代表之家和联络站、联系点去考察，我们可以在许多地方看到这样一句十分抢眼的话：“人民选我当代表，我当代表为人民。”
三、全过程人民民主的最大亮点，是通过人民群众的“广泛参与、广泛商量”来实现人民当家作主的权力
中国的民主是14亿多中国人民的民主。要保障14亿多中国人民当家作主的权力以及各方面的权利，包括要尊重和保障14亿多中国人民的普遍人权，谈何容易？让我们高兴的是，中国已经掌握了实现14亿多中国人民当家作主的秘诀。这个“秘诀”是什么？就是涉及全国各族人民利益的事情，就在全体人民和全社会广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，就在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，就在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，就在基层群众中广泛商量。这种由人民群众“广泛参与、广泛商量”的民主形式，就是实现14亿多中国人民当家作主的“秘诀”。
1991年3月，时任中共中央总书记的江泽民在总结中国民主政治发展的历史经验时，深刻指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们无法理解的。”也就是说，中国的民主有选举民主和协商民主两种形式。中国民主有“两种重要形式”的论断，最早进入的中央文件，是中共中央在2006年颁发的5号文件。这个文件指出：“在我们这个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这一文件是以胡锦涛为总书记的党中央制定的，不仅给中国民主政治的理论研究注入了新的活力，而且为中国民主政治制度的完善和发展注入了新的活力。事实上，正是在这个文件的学习研讨和贯彻落实中，学者们已经开始使用“选举民主”和“协商民主”这样的新概念。把这两种民主形式，正式概括为政治学上的“选举民主”和“协商民主”这两个概念的，是2007年11月5日国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书。这个白皮书指出：“选举民主和协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。选举民主和协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。”
2012年召开的党的十八大，第一次以中国共产党党代会报告这样的权威形式，提出要“健全社会主义协商民主制度”。党的十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”这个标题下，阐述“健全社会主义协商民主制度”这一重大任务时，强调：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”把“协商民主”写进党代会报告，这在中国社会主义民主理论和实践发展的历史上，迈出了值得大书特书的一大步。为贯彻落实党的十八大精神，党的十八届三中全会在召制定中国全面深化改革纲领时，全会明确提出：“推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”习近平总书记在对这次全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》做说明时，在民主政治建设和政治体制改革问题上重点阐述了协商民主问题。他还明确指出：“全会决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容”，“要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织的协商渠道”。这次全会通过的决定，不仅为中国政治体制改革和民主政治发展展现了一个令人鼓舞的新走向，而且把协商民主从人民政协的民主实现形式拓展为整个社会主义民主包括国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织的民主实现形式。2014年9月，习近平总书记进一步指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”他深刻地指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”在世界民主政治历史上，他第一次把这种人民群众“广泛参与”“广泛商量”的参与式民主称为“人民民主的真谛”，与此同时，他还指出：“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程。”
四、我国推进全过程人民民主的经验做法
人民群众是怎么通过“广泛参与、广泛商量”的参与式民主，来管理国家事务、管理经济文化事务、管理社会事务的呢？中国的做法值得总结和推广。
一是建立基层立法联系点，健全民主立法。2015年7月，全国人大常委会法工委根据党的十八届四中全会精神，在全国推出4个基层立法联系点试点单位，它们分别是湖北省襄樊市、江西省景德镇市、甘肃省定西市临洮县、上海市长宁区虹桥街道办事处。习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北小区市民中心首次提出“全过程人民民主”的地方，就是全国人大常委会法工委建立的第一批基层立法联系点。这个社区居住着来自50多个国家和地区的居民，是上海推进基层科学治理、民主治理的一个缩影。截至2022年7月，虹桥街道共完成67部法律草案的意见征询工作，上报建议1,300余条，其中101条被采纳。这个街道后来又先后成为上海市人大常委会和上海市人民政府的基层立法联系点，完成了几十部地方性法规和规章草案的意见征询工作，上报建议数百条，相当一部分建议均被采纳。2020年7月，全国人大常委会法工委又把江苏省昆山市、浙江省义乌市、河北省正定县正定镇和中国政法大学确定为第二批基层立法联系点。接着，2021年又新增第三批12家立法联系点。截至2021年6月，各联系点对109部法律草案、立法工作计划等提出近6,600条建议，经认真分析研究，许多意见均被吸收采纳。
各地人大常委会在立法过程中，更是到街道、社区等人大代表联络站和基层立法联系点直接听取人民群众的意见。2021年，北京市人大常委会决定在已有经验基础上立法制定《北京市接诉即办工作条例》。制定这一条例一开始，他们就确定了开门立法的原则。市人大常委会建立了市区人大联动、代表家站依托、市区乡镇三级人大代表参加的“万名代表下基层”机制，在我国首部接诉即办地方法规的立法过程中，北京市三级人大代表11,377人带着法规草案到306个代表之家、2,184个代表联络站同66,915名市民当面交流；担任市人大代表的市领导带头进家、站听取意见，常委会主任会议成员分别带队进家、站座谈，让涉及千家万户的议题请千家万户参与、听千家万户意见。
二是建立预算工委基层联系点，健全经济民主。财政和税收，与经济发展及民生改善的关系最为密切。2020年年初，全国人大常委会预算工委在北京市海淀区东升镇、浙江省嘉兴市南湖区人大常委会、江西省九江市柴桑区人大常委会、四川省眉山市丹棱县人大常委会、陕西省韩城市人大常委会设立了基层联系点。浙江省嘉兴市南湖区人大常委会作为全国人大常委会预算工委基层联系点，围绕2021年人大预算审查监督，先后向全国人大常委会预算工委提出了近20条建议。2021年年初，他们收到全国人大常委会预算工委《关于请协助调研有关财税立法工作情况和意见建议的函》后，先后到南湖区财政局、税务局等部门召开座谈会，广泛听取意见建议，并逐项进行梳理，就财税立法提供了详细的意见和建议。不仅如此，他们还制定出台了12项财经监管制度，提升了原有财经联网监督系统，完善了财经监督闭环，更细更实地管好政府的“钱袋子”。他们的体会是：“政府的钱用在了哪里，怎么用的，始终是人大监督的重要内容。中央直达资金使用情况导入南湖区人大财经联网监督系统后，方便人大代表在第一时间开展监督。”“全国人大常委会预算工委通过南湖基层联系点，更加全面了解掌握基层关于直达资金使用管理的实际情况，包括资金到达、资金分配、资金公开、资金使用绩效等，跟踪监督政策落实情况，确保各项惠企利民政策落到实处。”
三是健全广纳民意机制，服务改革开放。全国人大常委会法工委的基层立法联系点，在选点时十分重视改革开放地区各方面人民群众的民意。上海市长宁区虹桥街道是上海20世纪末改革开放中诞生的新城区，这里有虹桥经济技术开发区和涉外综合住宅区古北新区，具有人群多样、地域现代、经济发达、资源丰富等特征。外籍人士作为小区居民也可以在这里参与中国和上海市拟立法的法律法规讨论。浙江省义乌市有全球著名的小商品市场，义乌市人大常委会作为全国人大常委会法工委第二批基层立法联系点，为健全基层立法网络布局，在全市建立了47家征询单位、15家联络站，除了人大代表，还聘请了25名立法咨询专家、51名立法联络员和一大批信息采集员，工作开展得有声有色。义乌市鸡鸣山社区素有“联合国社区”之称，在这里有各个国家、各个民族、各种宗教信仰的商家，他们在信息员队伍的选择上，特别注意体现广泛性和民族性。昆山市是大陆台商投资最活跃、台资企业最密集、两岸经贸文化交流最频繁的地区之一，十万台胞在此安居乐业。昆山市人大常委会作为全国人大常委会法工委第二批基层立法联系点在2020年8月挂牌后，凡属重大改革都在台胞中广泛调研、听取意见。《昆山深化两岸产业合作试验区条例》就是在这样的基础上立法和实施的。2020年12月，在乡村振兴促进法草案审议期间，他们还把昆山市落实乡村振兴战略的具体举措及典型案例一并“打包”上报，为国家立法提供了“昆山样本”。在广东，江门市江海区是侨乡，这里也是全省唯一的全国人大常委会法工委基层立法联系点。显然，国家希望在立法中能够反映“侨乡声音”。这个基层立法联系点设立两年多时间里，就完成了包括全国人大常委会法工委下发的28部法律草案意见征集在内的共51部法律法规草案的意见征集，上报946条意见(104条被采纳)，其中上报全国人大常委会法工委的意见729条；他们还同时完成6部调研报告和立法建议。在立法意见征集过程中，他们十分注意倾听涉侨单位的意见。江门市侨商总会副会长(兼秘书长)说：“作为港澳人士，我对国家愿意倾听基层的声音、践行民主立法感受到骄傲。站在侨商总会的角度，我希望能把更多华人华侨、港澳同胞的声音传递到国家立法机关。”
四是健全社会治理机制，改善民生。无论是人大代表的“家站点”，还是基层立法联系点，以及各地的居民委员会，在联系人民群众和做好立法工作的进程中，做得最多的工作是为人民群众排忧解难。北京市前门街道草厂社区的“小院议事厅”，秉持“居民的事居民议，居民的事居民定”的理念和做法，解决了居民许多烦心事。习近平总书记去看望那里的居民和干部时肯定了他们的做法，指出设立这样的“小院议事厅”，有利于增强社区居民的归属感和主人翁意识，提高社区治理和服务的精准化、精细化水平。在上海，视障人士的导盲犬能不能进入公共场所、残疾人乘公交车怎么能够更方便等问题能够顺利解决，即特定群体的人权能够得到有效保障，就是在人大代表的辛勤工作和各个部门共同努力下立法解决的。在《中华人民共和国民法典》正式施行后，江苏省昆山市人大常委会就立刻根据民法典有关规定，推动市住建局将物业企业执行“防疫、防火、防污染、防高空坠物、防公共安全事故”等条款纳入《昆山市前期物业服务协议》。社区的生活垃圾如何处理好，历来是老百姓意见最多的问题之一。在浙江省制定《杭州市生活垃圾管理条例》时，湖滨街道的立法信息员提出：“清理楼道垃圾不能光由社区、物业‘单打独斗’，建议与消防安全、垃圾分类、疫情防控等工作紧密结合，统筹推进。”湖滨街道以此为思路推出了楼道清理“五步法”，由社区宣传发动、居民动手整理、物业清运消杀、消防安全排查、行政执法现场指导，五方力量各司其职、合力保障公共空间整洁、生命通道畅通。北京市一位市人大代表经常说：“千万别把群众的小事不当回事，我们在家站接待人民群众，一定要做到‘民有所呼、我有所应’，如果小事都得不到回应，遇到大事、难事，谁还会来找你？”这样的朴素话语，饱含着深深的为民情怀，同时彰显了中国式民主始终把人民幸福生活作为民主的最高追求。
由此可见，在中国，民主不是口号，不是摆设，更不是装饰品。全过程人民民主这一中国式民主之所以为广大中国人民所称道，就是因为在“众人的事情由众人商量”的进程中，让广大人民群众真实地享受到了人民民主之花结出的香甜可口而又沉甸甸的人民民主之果。习近平总书记提出的“全过程人民民主”理念，来自中国的民主政治实践，又反过来推动了中国的民主政治实践。正是在这样广泛、深入推进的中国式民主实践中，中国的公民和政治权利得到了越来越充分的保障。讨论新时代中国的人权事业，必须看到这一鲜明特点和突出成就。
最后，回到全球治理这个话题，我们不赞成以一孔之见、一己之利，把不符合自己“胃口”的国家打入“非民主”国家。我们赞成以民主的方式对待各个国家的民主实践。我们介绍中国全过程人民民主的探索过程，是要和世界各国分享我们中国的民主经验。真正的民主的全球治理体系，应该尊重世界各个国家保护本国公民权利和政治权利的民主实践，让世界各国人民去探索符合本国国情的民主实现形式。
（李君如，原中共中央党校副校长，中国人权研究会第三、四届副会长。）
