摘要：习近平总书记指出，加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系。从建构中国经济学自主知识体系的角度，可以回溯中国财政基础理论在不同历史时期的发展过程。计划经济时期，“国家分配论”是中国财政主流理论。伴随着社会主义市场经济的形成和发展，出现了两种形态的“公共财政论”：一种是具有自由主义色彩的公共财政论，主张公共财政要以市场失灵为原则，财政职能只限于克服市场失灵；另一种是中国特色社会主义公共财政论，主张在克服市场失灵之外，公共财政还承担着服务于国家战略需要、贯彻社会主义生产目的的根本职能。在上述两种公共财政论之间，存在持续的争论。党的十八届三中全会提出了财政是国家治理的基础和重要支柱，为财政基础理论的发展指明了方向，中国特色社会主义公共财政论从此成为主流理论。中国财政基础理论的沿革是经济学自主知识体系发展的典型案例，其中蕴含着建构中国自主的知识体系可资借鉴的一般意义。
作者：孟捷，复旦大学经济学院、马克思主义研究院教授；朱宝清，中共浙江省委党校（浙江行政学院）马克思主义研究院讲师。
本文载于《学术月刊》2023年第12期。
目次
一、国家分配论的内涵及影响
二、公共财政论的引入及相关争论
三、构建中国特色社会主义公共财政论
四、结论
计划经济时期，“国家分配论”是中国财政主流理论，它强调财政是国家进行资源配置的一种手段，通过对国民收入和社会产品及资源进行统一计划分配和再分配，协调整个社会再生产，以实现社会主义生产目的。改革开放以来，伴随社会主义市场经济体制的形成和发展，出现了两种形态的“公共财政论”，一种是具有自由主义色彩的公共财政论，主张公共财政要以市场失灵为原则，财政职能只限于克服市场失灵。另一种是中国特色社会主义公共财政论，主张在克服市场失灵之外，公共财政还承担着服务于国家战略需要、贯彻社会主义生产目的的根本职能。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这为财政基础理论的发展指明了方向，中国特色社会主义公共财政论从此成为主流理论。
2022年4月25日，习近平总书记指出：“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系。”建构中国经济学自主知识体系，必须满足下述标准：（1）坚持以马克思主义政治经济学为指导；（2）立足中国实践，回应时代问题；（3）提炼和总结中国经济发展实践的规律性成果，把实践经验上升为系统化的经济学说。本文基于上述标准，回溯了国家分配论和中国特色社会主义公共财政论的发展历程，将两者作为不同历史时期探索财政基础理论自主知识体系的案例加以分析。
需要强调的是，坚持以马克思主义政治经济学为指导这一标准，也诠释了本文副标题中的“政治经济学考察”的涵义。中国财政基础理论的发展与政治经济学乃至历史唯物主义有着天然的密切联系。早在20世纪50年代，国家分配论者就将财政学视为“特种的政治经济学”。进入21世纪，中国特色社会主义公共财政论的最早倡导者、著名财政学家邓子基也指出：“财政学是经济学基础理论在财政领域的运用，又是国家学说（即研究国家的起源、国家的职能以及国家与社会的关系的理论）在经济领域的延伸。”正如习近平总书记所指出的：“马克思主义政治经济学是马克思主义的重要组成部分，也是我们坚持和发展马克思主义的必修课。……现在，各种经济学理论五花八门，但我们政治经济学的根本只能是马克思主义政治经济学，而不能是别的什么经济理论。”以马克思主义政治经济学为指导的中国特色社会主义公共财政论，从自身的角度解释了社会主义基本制度与市场经济的有机结合这一“经济学上的世界性难题”，是新时代中国特色社会主义政治经济学的重要组成部分。
一、国家分配论的内涵及影响
在《资本论》第一版序言中，马克思指出：“我要在本书研究的，是资本主义生产方式以及和它相适应的生产关系和交换关系。”在社会主义计划经济确立后，政治经济学的研究对象发生了转换，交换关系的重要地位让位于分配关系。著名经济学家王亚南曾就这一点指出，如果将资本主义商品经济作为政治经济学研究对象，那么强调交换形态是合理的，一旦将重心或视野转移到社会主义计划经济，则应该更多地强调分配。交换基本是为分配服务的，是作为分配的补助手段。在社会主义计划经济体制中，这种分配不仅是一般经济的分配关系，而是主要体现为国家的计划分配，财政分配是计划分配的主要方式和手段。在中国财政理论史上，国家分配论正是在这一背景下形成和发展的。国家分配论的研究对象，是社会主义计划经济体制下的财政分配关系，国家作为分配活动的主体，并不只是上层建筑，而且是社会主义全民所有制生产关系的内在环节，是经济基础的组成部分。在此意义上，国家分配论是以社会主义计划经济体制为前提的关于财政性质和职能的特殊性理论。
国家分配论是在社会主义计划经济体制的形成过程中出现的，前后经历了两个阶段，即20世纪50年代的创立阶段和20世纪60—80年代的进一步发展阶段。许廷星、谭本源、伍丹戈等人是第一阶段的主要代表。20世纪60年代至改革开放初期，国家分配论进入了第二个发展阶段，主要代表是陈共、邓子基、侯梦蟾等人。总体来看，国家分配论提出了如下主要观点：
第一，在社会主义计划经济体制下，财政分配关系是全民所有制生产关系的实现形式。一方面，社会主义财政关系决定于社会主义生产资料公有制，“社会主义国家不仅以国家权力所有者这一主体身份无偿地对一部分社会产品或国民收入进行再分配以满足需要，而且还以生产资料所有者这一主体身份组织社会主义扩大再生产，直接地参与物质生产领域，无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配与再分配”；另一方面，通过财政分配，不仅实现了物质资料的再生产，而且“通过改变各阶级对生产成果的占有比例，通过资金的集中和分配，促进生产资料社会主义公有制的巩固和发展”。
第二，国家分配论进一步从所有关系和劳动关系两个角度，考察了财政分配作为生产关系的作用。1963年，张闻天曾撰文指出，斯大林将生产资料所有制与分配关系等其他环节割裂开来，是片面的；在马克思那里，所有制事实上是涵盖生产、交换、分配诸环节的有机整体。在此基础上，张闻天进一步指出，在任一既定社会，生产关系都是由“生产关系一般”和“生产关系特殊”共同组成的，前者指的是人与人在生产中的分工和协作关系，也可称为劳动关系，后者指的是生产资料和产品（尤其是剩余产品）的所有关系。国家分配论者对财政分配关系的研究，事实上呼应了张闻天的观点。这体现在：（1）财政分配的核心是对生产性投资的分配，“建立在社会主义公有制基础上的国民经济计划决定了，国家有必要直接分配相当数量的投资……生产性投资的分配，既是生产成果的分配，又是生产条件的分配”。通过强调财政分配既是产品（生产成果）的分配，又是生产资料（生产条件）的分配，国家分配论者破除了斯大林在生产资料所有制和分配关系之间设置的界限，从总体上考察了财政分配关系及其在社会再生产中的关键作用。（2）财政分配的对象是国民收入，尤其是剩余产品的价值。社会产品价值是由补偿价值c、必要产品价值v和剩余产品价值m三部分构成的，其中v+m共同构成国民收入。陈共指出，“我国财政收支的绝大部分是物质生产部门上缴的税收和利润，即绝大部分属于m部分。因此，全面地讲，财政的分配对象是一部分社会产品价值，但主要的是m部分。这是财政的一个重要特征”；“v与m之间的比例和m这部分价值如何分配，是整个分配过程的关键问题”。（3）财政分配的实质是全社会总劳动的按比例分配。1868年，马克思在致库格曼的信中曾指出，“要想得到与各种不同的需要量相适应的产品量，就要付出各种不同的和一定量的社会总劳动量。这种按一定比例分配社会劳动的必要性，绝不可能被社会生产的一定形式所取消，而可能改变的只是它的表现方式，这是不言而喻的”。陈共引述了这段话，并提出，“我国绝大部分生产资料直接掌握在国家手中，坚持在计划经济的前提下，发挥市场经济的辅助作用，只有国家集中掌握相当数量的投资，才能更有效地调节消费与积累的比例关系，加强具有决定意义的生产部门和克服薄弱环节，才能防止资金分散，避免浪费，争取最大的经济效果”。在此意义上，“资金分配的实质是社会劳动分配”。在这里，陈共强调了财政分配在协调社会分工，实现社会劳动按比例配置方面的作用。
第三，强调了财政分配与社会主义基本经济规律和国民经济有计划按比例发展规律的关系，指出财政分配的根本职能在于贯彻社会主义生产目的。斯大林首先在《苏联社会主义经济问题》中表述了社会主义基本经济规律，它指的是“用在高度技术基础上使社会主义生产不断增长和不断完善的办法，来保证最大限度地满足整个社会经常增长的物质和文化的需要”。许廷星指出，“社会主义国家集中的纯收入和非集中的社会主义企业、组织的纯收入，由社会主义国家根据国民经济有计划（按比例）发展的规律，经过统一的再分配，以国民经济拨款、社会文化措施支出、行政支出和国防支出等形式，分配运用于社会主义的扩大再生产，以及文化教育等物质生产部门和非物质生产部门，不断扩大社会主义的生产，增加国民收入，提高人民的物质和文化生活水平”。
社会主义基本经济规律规定了社会主义生产目的，提出了国民经济发展的任务，以此为依据，国民经济有计划按比例发展规律作为一种资源配置机制发挥作用。许廷星进而指出，“社会主义经济在国民经济有计划（按比例）发展的规律支配下，是实行计划生产和计划分配的，即一方面表现为物质生产的计划分配工作，另一方面表现为财政的计划分配工作……社会主义财政的计划分配工作，表现为财政计划，而其平衡关系表现为国民经济财政平衡表。国民经济财政平衡表综合地反映出国营企业、合作社集体农庄和居民在财政资源方面的形成、分配和使用的关系。也就是国民经济财政平衡分配综合地反映出按价值和价值形态表现的社会产品和国民收入的分配与再分配的关系”。
第四，与上述认识相联系，国家分配论提出了作为公共财政的社会主义国家财政的概念，并概括了国家财政的基本职能。苏联专家毕尔曼认为，在社会主义财政体系中，全国性财政也可称之为公共财政。谭本源采纳了这一见解。在中国财政理论史上，这可能是第一次将国家财政（全国性财政）与公共财政作为同义语来看待。20世纪50年代，谭本源、许廷星等认为，这种公共财政具有如下三种经济职能：首先，为社会生产提供必要的公共品，这体现在为保证再生产顺利进行提供保险和后备基金。其次，发挥公有制经济居于主导地位的作用，这体现在实现社会主义改造，替代资本主义工商业。再次，实现经济发展和赶超，这体现在财政要为社会主义工业化、集中力量发展重工业等筹集资金。60年代以后，陈共、侯梦蟾等人着力分析了财政分配在社会再生产中的作用，强调了财政所承担的生产关系职能（见上述第二点）。
值得强调的是，通过考察财政在以全民所有制为主体的计划经济体制中的作用，国家分配论者事实上也认识到了自身理论的局限性。财政分配范围在国民收入中所占比重的大小受制于经济结构或所有制状况，具体而言，“在其他条件不变下，全民所有制在经济中的比重大，财政收支占国民收入的比重也大；非全民所有制在经济中的比重大，财政收支占国民收入的比重则会相对的小”。在20世纪80年代即改革开放初期，财政分配仍然在很大程度上掌握了全社会固定资产投资的决定权。伴随改革开放和非公有制经济的发展，财政分配的范围、进而在整个社会再生产中的作用不仅会收缩，而且会发生某种质的变化，以适应发展社会主义市场经济的需要。在这种情况下，财政体制的变革必然在改革初期居于制度变迁即生产关系变革的核心位置。侯梦蟾就此写道：“就我们的全民所有制本身来说，它绝非一种已经彻底完善的所有制，生产关系与生产力的矛盾在它的身上仍然存在。因而在这个领域内也仍然要经常不断地、自觉地调整生产关系中不适应生产力发展的方面。这就决定了财政分配的管理体制和具体制度也必须随着改进。”伴随这种改革，国家分配论所描述的财政分配的性质和作用必然发生重大转变，国家分配论作为与传统计划经济体制相适应的特殊性理论，必然会被扬弃并为新的更具包容性的理论所替代。
国家分配论是在中国计划经济时期形成的财政基础理论自主知识体系。在社会主义市场经济条件下，这一理论总体上已不再适应形势的需要，但这并不意味着它已全然失效，对中国特色社会主义公共财政论失去了任何借鉴意义。相反，笔者认为，国家分配论所包含的若干洞见，深刻地反映了社会主义经济制度的根本特征，在社会主义市场经济条件下仍然具有某种程度的适应性。国家分配论揭示了财政在全民所有制经济中担负的组织和管理社会生产的职能，表明财政除了承担上层建筑的职能之外，也承担着生产关系的职能，深刻地阐释了社会主义经济制度所带来的财政两重性，即财政一方面是上层建筑，另一方面是经济基础的组成部分。国家分配论有关财政两重性的认识同时也蕴含了国家的两重性，从而发展了历史唯物主义。20世纪80年代，林岗在国家分配论的基础上，从政治经济学的高度考察了国家的两重性，他指出：“社会主义的国家就不再仅仅是建立在经济基础之上的政治上层建筑……而是直接成为社会主义经济基础的组成部分，成为全民所有制生产关系的一个内在环节。”显然，上述国家两重性以及与此伴随的财政两重性，不仅适应于社会主义计划经济体制，也适应于以公有制为主体的社会主义市场经济。
基于上述考量，国家分配论从20世纪50年代开始，就将财政学视为“特种的政治经济学”，这意味着，财政基础理论和社会主义政治经济学的关系是特殊和一般的关系。这种特殊和一般的关系，揭示了建构财政基础理论自主知识体系的方法论原则。具体而言，国家分配论为了实现自身的体系化和学理化，自觉地将公共财政行为规律建基于国家经济行为规律之上，将财政分配与描述国家经济行为的社会主义基本经济规律和有计划按比例发展规律相结合，以阐明社会主义计划经济体制下财政的性质和职能。这些做法对于我们今天建构中国特色社会主义公共财政论具有重要的借鉴意义。
二、公共财政论的引入及相关争论
1992年，党的十四大将社会主义市场经济体制确立为改革的目标。在同一时期，公共财政论开始引入中国财政理论。公共财政论的引入，是以双元财政论的形式出现的。叶振鹏等人指出，国家具有双重经济职能，即社会经济管理职能和全民生产资料所有者职能，与前一种职能相对应的是公共财政，与后一种职能相对应的是国有资产财政。公共财政的经济职能是指，国家为了管理社会经济，运用财力分配手段调节社会经济总量和结构及各个方面的经济利益关系，通过干预经济解决市场经济运行自身无法自发解决的矛盾，或防止矛盾的激化而影响社会的正常秩序。叶振鹏提出，具体而言，这些职能包括：（1）保证集中性公共需要；（2）调节和稳定社会经济；（3）规范社会分配秩序；（4）从财力分配和管理角度积极参与政府各项重要决策。国有资产财政是国家作为生产资料全民所有制的资产所有者代表这一身份而衍生出来的，该部分财政需要国家作为全民利益的代表管理全民所有制的资产和国有资源。在市场经济条件下，企业是自主经营的经济主体，因此，全民所有制的企业虽然是国家所有但不能够由国家经营，即所有权和经营权必须分离。所有权的关键在于经营性资产收益的占有和分配权。离开这一点所有权就没有任何意义。全民企业的收益应归国家所有，国家有权分配，国家还可以根据经济发展的需要，通过其他途径筹集资金，扩大对国有经济的投资。这些都属于国家与国有企业之间的分配关系。此外，国有资源的开发和使用在市场经济条件下不应该是无偿的。因此形成了国有资源开发的收益和使用的收费。这些构成了国有资产财政的基本内涵，它与公共财政的性质、内涵、任务都是不同的。
要指出的是，在计划经济体制下，国家也具有上述双重经济职能，即社会经济管理职能和全民生产资料所有者职能。然而，这两种职能在很大程度上是重叠的，因为国家以生产资料所有者这一主体身份组织社会主义扩大再生产，在这里，组织社会生产即社会经济管理的职能与生产资料所有者的职能是直接结合的。只有在市场经济条件下，伴随全民所有制生产关系的改革，企业被承认是这一生产关系中相对独立的环节，即成为自主经营、自负盈亏的主体，国家的上述两种经济职能才发生了现实的分离。叶振鹏等人区分国家的这两种经济职能，试图从两个不同维度分析国家财政，在某种意义上适应了建立社会主义市场经济体制的需要，为中国财政理论的发展做出了重要贡献。
值得注意的是，叶振鹏等人虽然区分了国家作为社会经济管理者和生产资料所有者这两种经济职能，但同时他们也认识到，即便在社会主义市场经济条件下，这两种职能也是相互联系的。全民所有制生产关系是一种总体性生产关系，代表了国家调节整个社会生产的权力。国有企业改革虽然增加了企业的自主权，但并不能从根本上否定这种总体性生产关系。叶振鹏等人认识到这一点，为此他们提出，国有资产财政“是一种宏观经营性财政”，国有资产在国民经济中占有重要地位意味着国有资产的扩大再生产将对国民经济结构优化调整产生直接的影响，国有资产宏观经营的目标既涉及提高整个国民经济的宏观效益，也为提高微观企业的效益创造条件。如果将这种观点贯彻到底，那就意味着，国有资产财政事实上也服务于公共财政，国有资产财政和公共财政的界限事实上是不清晰的。后文在论及西方公共财政理论时，还将涉及这一点。
伴随社会主义市场经济体制的确立，这种双元财政论并未成为主流理论。1998年12月召开的全国财政工作会议，明确提出了“初步建立公共财政基本框架”的设想，公共财政作为市场经济条件下的国家财政影响了财政基础理论发展的方向。然而，学界关于这种公共财政的诠释，实际上导致了两种不同形态的公共财政论，一种是中国特色的社会主义公共财政论，另一种是带有自由主义色彩的公共财政论。前者试图结合中国特色社会主义制度，同时借鉴西方公共财政论，以发展具有中国特色的公共财政论，后者强调中国公共财政与西方市场经济国家公共财政的同一性，认为中国财政基础理论就是西方公共财政论在社会主义市场经济条件下的运用。其理由是：（1）公共财政是市场型财政，也就是与市场经济相适应的国家财政，在现代市场经济中，参与经济活动的主要是企业，政府则是处于市场之外，一视同仁地为所有市场活动提供的公共服务。（2）公共财政是弥补市场失效（市场失灵）的国家财政，要遵循所谓的市场失效准则，国家干预不能介入市场正常运行的领域，只能出于克服市场失灵的目的发挥其作用。（3）大量国有企业也是参与市场竞争的，具有盈利性，国有资产财政只是国有经济内部的事情，并不具有为全社会所有企业都提供服务的“公共”性质。
上述公共财政论的出现，很快引发了学术界的争论，相关争论主要围绕以下几点展开。
第一，关于两种市场经济的差别。许毅等批评者指出，社会主义市场经济与资本主义市场经济是有区别的，两者建立在不同的所有制基础上；公共财政论把社会主义国有资产偷换成一般意义的资本概念，把国有企业的行为动机归结为盈利性质，混淆了两种不同类型市场经济的所有制基础。从整体上看，公共财政论不能用于解释社会主义国家财政职能。
第二，关于国家的经济职能。郭庆旺、赵志耘等批评者指出，公共财政论实际上承认国家的经济职能只有一种，即解决市场失灵。然而，按照国家对经济的干预/控制程度从低到高来排序，国家的经济职能大致表现为配置职能（提供公共产品）、宏观经济稳定职能、分配职能和发展职能。在社会主义条件下，国家直接从事极为广泛的经济活动，前述发展职能得到了最充分的体现。
第三，关于国家财政的“公共性”与“阶级性”。批评者指出，上述意义的公共财政论抹杀了资本主义国家以及公共财政的阶级性，“把资本主义对劳动人民的专政机器和对外为强权政治、霸权主义服务的各项开支（包括扩张军备）都算作为社会公众提供服务的公共产品。这种把拳头和大棒都作为公共产品的观点，正是西方资产阶级学者力图掩盖阶级矛盾的拙劣手法”。批评者还指出，上述意义的公共财政论植根于霍布斯等人的社会契约论，该理论抹杀了社会阶级的差别，将国家视为原子式的个人通过订立契约而造成的结果，是为所有人提供一视同仁的服务的“纯公共机构”。值得一提的是，在马斯格雷夫的文本中，与这种社会契约论相伴随的，是明确否认雇佣劳动关系之于资本主义社会的重要性，他虽然承认利益集团冲突在公共选择程序中会产生重要影响，但这种冲突与雇佣劳动关系无关，因为马克思“错误地赋予简单的劳动—资本的两分法独有的重要性”。
第四，关于公共财政论的经济理论基础。近年来，李俊生等人进一步将批判延伸到该理论的经济学基础。具有自由主义取向的公共财政论植根于完全竞争市场一般均衡模型，该模型一方面试图解释在市场自主调节下资源配置的效率，另一方面也提供了一个参照系，将那些与完全竞争市场相背离的现象（如外部性、垄断等）归于市场失灵。在此意义上，新古典经济学的市场失灵理论是一个以特定的参照系为前提、因而具有特殊涵义的理论。一旦改变这一参照系，市场失灵的涵义也将发生改变。以垄断为例，李俊生等人指出，如果把市场经济视为一个由创新驱动的动态过程，将效率理解为一个经济体接纳创新的能力的话，那么“垄断也具有刺激投资，鼓励创新等积极作用，有利于提升市场效率”。他们还指出，20世纪70年代以来，国外许多学者甚至认为，适度的垄断比自由竞争更有利于资源的配置。此外，李俊生还指出，市场失灵理论并不能充分证明市场和政府的关系以及各自的作用，“即使在市场经济条件下，政府作为市场行为主体之一，也并非基于纠正所谓的‘市场失灵’而进行活动，更不是市场的对立面：政府通过市场筹集财政资金，并运用所筹集的财政资金在市场上购买劳务、服务和生产资料，生产和提供公共物品和公共服务”。
需要指出的是，前述公共财政论虽然有明显的自由主义色彩，但其见解事实上是自相矛盾的。这体现在，它对市场失效的解释汲取了凯恩斯主义的见解，与具有自由主义倾向的新古典经济学不尽相同。在凯恩斯主义看来，现代市场经济是有内在缺陷的，以充分就业或市场出清为前提的完全竞争市场只是特例，并不能描绘现代市场经济的一般情况。为了克服有效需求不足所造成的宏观经济不稳定，国家有必要干预市场，承担一部分投资的责任。凯恩斯就此写道：“以我自己而论，我对仅仅用货币政策来控制利息率的成功程度，现在有些怀疑。我希望看到的是……国家机关承担起更大的责任来直接进行投资。”在这里，凯恩斯改变了市场失效的涵义，同时也重新界定了国家经济作用的范围，与亚当·斯密以来的传统自由主义经济学形成了鲜明对比。在后者看来，国家是外在于市场发挥作用的，经济和政治是两个判然有别的制度领域。而在凯恩斯看来，国家干预不是发生在市场之外，而是在市场之内。这样一来，经济和政治的关系也发生了根本的改变。正如意大利马克思主义者奈格里所指出的，根据凯恩斯的理论，“国家本身必须成为一种经济结构，并且凭借成为一种经济结构而变成一种生产性主体”。前述公共财政论事实上借鉴了凯恩斯的观点，修改了新古典经济学有关市场失效的涵义。例如，有作者提出，“宏观经济不稳定也成为对西方现存社会经济制度的致命威胁，并且也清楚地表明市场本身是无力解决宏观经济稳定问题的……政府新介入的领域，仍不是市场有效运行和正常发挥作用的领域，政府之所以介入公平和稳定问题，根本原因是市场对此的无能为力”。饶有意味的是，该作者虽然在此承认了市场机制本身有其内在缺陷，但在阐述经济和政治、市场和国家的关系时，又维护了国家“处于市场之外”“一视同仁地为所有市场活动提供的公共服务”的传统自由主义信条，从而不自觉地陷入了矛盾之中。
三、构建中国特色社会主义公共财政论
与上述具有自由主义色彩的公共财政论不同，伴随社会主义市场经济的形成和发展，同时产生了具有自主知识体系特点的中国特色社会主义公共财政论。邓子基是这一理论取向的重要代表，他的贡献首先体现在，基于马克思主义立场，厘定了认识国家财政与公共财政之间关系的方法论原则。邓子基指出，作为研究国家收支行为及其活动规律的科学，财政学是经济学研究与国家理论研究的一个重要结合部。持有什么样的国家观将从根本上决定对财政问题的认识。从马克思主义的角度看，国家是社会阶级矛盾不可调和的产物，是特定阶级进行政治统治的机器。财政的性质取决于国家的性质，其职能具有政治统治与经济管理双重维度。在此基础上，邓子基区分了财政一般和财政特殊（图1）。财政一般是适用于任何国家任何时期，体现“以国家为主体的分配关系”的国家财政；和国家一样，财政或国家财政既有阶级性，又有公共性，“因其天然具有公共性，也可称公共财政”。值得注意的是，在这里，邓子基提出了与通常所说的公共财政不同的一般意义上的公共财政概念。
图1对“财政一般”与“财政特殊”的界定
对邓子基而言，更重要的是分析财政特殊。财政的公共性和阶级性（利益集团性）是任何时期国家财政的两种基本属性，只是随着国家所处的经济形态、经济体制、经济任务以及生产力发展水平的变化，国家财政在不同国家的不同历史时期可以采取不同的财政模式，以体现对公共性与阶级性的侧重。这种财政模式，就是财政特殊。在邓子基那里，这种财政特殊实际上是财政的公共性与阶级性的相互关系的具体实现形式。邓子基进一步强调，财政模式本身包含两个方面，财政的本质和财政的运行机制。所谓财政本质是指财政与特定所有制关系的内在联系，在“社会主义市场经济条件下，公有制仍然是我国基本经济制度的主体，是我们国家的经济基础，其中国有经济代表着社会主义方向”。因此，不应忽视国有资产（本）财政，“因为国家作为国有资产（本）的所有者，必须切实肩负起国有资产（本）的保值增值责任”。另一方面，在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中的决定性作用日益显现，政府与市场关系也发生了巨大转变，财政运行机制也发生了相应变化。例如，财政原先承担的直接参与社会再生产的职能显著弱化；财政政策成为国家宏观调控政策的一部分；伴随非公经济的发展，公有经济和非公经济都成为财政支持和服务的对象。在此前提下，公共财政论的兴起是有其客观基础和现实依据的。邓子基认为，总体上看，“公共财政与国有资产（本）财政这两者都是我国统一强大的国家财政的重要组成部分，不可偏废”；应当“建立有中国特色的统一的财政理论体系，包括公共财政理论体系与国有资产（本）财政理论体系”。
在上述理论认识基础上，邓子基又对社会主义市场经济中的公共财政做了具体分析。
第一，邓子基指出，“实行市场经济的国家，一般都实行公共财政，这体现着‘公共财政一般’；但不同的市场经济国家又实行不同的公共财政模式，从而又表现出‘公共财政特殊’”。与西方公共财政相比，中国的公共财政的特殊性一方面体现为公共财政与国有资产财政并存，另一方面体现在中国公共财政不仅仅是弥补市场不足和保护市场，同时还要“影响和培育市场”。“市场不能干的，政府要干”，“‘市场能干，但现在干不好或干得很慢的’，政府还要介入，产业结构调整就是一个突出的例子”。
第二，进一步考察了公共财政与国有资产财政之间的关系，将这种关系概括为一种“主辅”关系。邓子基指出，“西方‘国有企业’的非盈利性使其统一于西方公共财政的活动领域，而中国国有企业在国民经济中的主导性、生产盈利性、与国家财政的密切相关性决定了中国财政运行模式除类似于西方的公共财政外，必须另有一块国有资产管理”。在邓子基看来，这两类财政之间的关系是一种“主辅”关系，他用“保三争四”的原则概括了这种关系。所谓“保三争四”原则指的是：（1）要“确保”公共财政的三项服务，即国家政权的运作，科学、文教、卫生、体育、社会保障等事业发展中的财政供给以及大型公共设施、基础设施、重点建设投资。（2）要“争取”一项国有资产财政的功能，即对国有垄断性、关键性企业的必要投入。
邓子基在历史唯物主义基础上对财政模式及其两重性的分析具有重要意义。在他那里，与市场经济相适应的新的财政模式的出现，主要取决于两大因素，其一是所有制关系的变化，其二是国家（计划）与市场关系的重大转变。改革之初，邓小平深刻地提出：“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”在这里，邓小平突破了将计划经济作为社会主义本质特征的传统观点，把计划和市场这两类协调社会分工的方式作为张闻天意义上的生产关系一般来看待。这样一来，在坚持社会主义的前提下进行改革开放，实质上就是把生产关系一般（市场）与生产关系特殊（公有制）相结合。邓小平的这一重要思想，奠定了改革开放以来社会主义政治经济学的理论基础。社会主义公有制与市场经济的有机结合，最终形成了社会主义初级阶段的基本经济制度，即公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存以及社会主义市场经济体制。邓子基对社会主义市场经济条件下财政模式及其两重性的分析，恰好体现了基本经济制度对于财政模式的影响。一方面，基本经济制度中的所有制和分配关系，反映在国有资产财政和公共财政并存的格局上，另一方面，社会主义市场经济体制所包含的政府和市场关系，反映在公共财政的兴起及其作用上。与前述具有自由主义色彩的公共财政论相比，邓子基在双元财政论基础上发展而来的“新的‘国家分配论’（国家财政论）”，试图在坚持马克思主义的前提下，揭示中国特色社会主义制度与中国财政模式的内在联系，体现了中国学者在新的历史条件下建构财政基础理论自主知识体系的不懈努力。
邓子基试图构建的国家财政论也存在局限性，这体现在：（1）仍然保留了此前双元财政论将财政划分为公共财政和国有资产财政的做法，在强调两者差别的同时，没有很好地阐明两者的内在联系。所谓“保三争四”原则，一方面不适当地固化了两种财政的界限，另一方面将国有资产财政的作用事实上边缘化了。（2）缺乏一个社会主义市场经济中的国有资本理论，对国有资本或国有企业的目标和行为模式缺乏系统的认识，片面强调了国有资本的盈利性，相对忽略了国有资本在贯彻社会主义生产目的、实现国家战略任务方面的重大作用。（3）在上述两点缺失背后，事实上是对社会主义市场经济中国家的经济职能未能达成全面而深入的理解，邓子基虽然提及国家财政不仅要弥补市场失效，而且要“影响和培育市场”，认为“市场不能干的，政府要干”，“市场能干，但现在干不好或干得很慢的”，政府也要介入，但这些认识并没有与国家经济职能相结合，没有上升到国家职能乃至国家行为规律的高度得到系统性论述。
正如邓子基认识到的，财政基础理论是经济学和国家理论的“结合部”。构建财政基础理论自主知识体系，需要在马克思主义经济学的基础上，系统而全面地认识国家在社会主义市场经济中的经济职能。在社会主义市场经济中，党领导的国家经济治理是一种既与市场自发调节相区别、又与市场调节相结合的资源配置机制或经济协调方式。社会主义国家作为公共产权和公共利益的总代表，担负着协调经济社会发展，满足人民群众不断增长的物质文化需要的任务。党的领导和公有制经济的主体地位，为构筑集体利益、确立集体目标、认识和利用客观规律（形成与所谓“个人知识”有别的集体知识）提供了制度保障，进而使得“集中力量办大事”成为社会主义经济制度的最大优势。党还负有在全社会贯彻公平正义的职责，为此需要结合对社会主义初级阶段主要矛盾的认识，协调各方利益诉求，最大限度地实现公平。社会主义初级阶段的国家经济治理，以及相应的国家财政，具有如下四种基本职能。
第一，提供公共品。由国家来提供公共品是现代市场经济的一般性特征。然而，关于公共品的定义是有争议的。在西方经济学的教科书里，公共品通常被定义为那些具有效用上的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性的物品或服务，如环境保护、安全、路灯照明、路标指引等。这一定义的弊端在于，它从产品的固有性质出发理解公共品，事实上是在国家与市场的作用之间划了明确的界限。对公共品的另一定义，是从公民的权利出发，将其界定为权益型公共品，即以满足人的基本权利为特征的物品和服务，如教育、医疗和住房等。这一定义意味着公共品和非公共品的界限是有弹性的，是在历史中不断变化的。相应地，国家与市场作用之间的界限也是在历史中不断变化的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，深入贯彻以人民为中心的发展思想，在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等权益型公共品的提供上“持续用力，人民生活全方位改善”。
第二，克服市场失灵。在社会主义市场经济中，市场在资源配置中发挥决定性的作用，然而市场在发挥这种作用的同时，也会暴露出各种矛盾，导致各种形式的市场失灵，如产品市场的有效需求不足和产能过剩，金融资产市场的内在不稳定性，经济波动和非自愿失业，劳动力、土地等要素的过度商品化，生态环境恶化，战略性通用性技术的供给不足等等，为此需要国家以各种形式介入或干预，更好地发挥国家的作用。
第三，调节收入和财富分配。改革开放后，邓小平指出，社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。新时代以来，习近平总书记指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。扎实推动共同富裕必须完善分配制度，在坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的基础上，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。
第四，贯彻社会主义生产目的。通过不断地调整和变革经济基础和上层建筑，解放和发展生产力，以满足人民日益增长的美好生活需要，是社会主义基本经济规律，这一规律同时界定了社会主义生产目的。社会主义生产目的不是抽象的，它具体体现在国家中长期发展规划、宏观调控和产业政策所规定的战略任务和目标上。党的二十大指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”贯彻社会主义生产目的，是以社会主义初级阶段政治经济制度为前提的，同时也是这些制度得以再生产的表征。需要强调的是，社会主义生产目的的实现是以人民民主政治为前提的。党的十八大以来，习近平总书记提出了全过程人民民主的概念。“全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”
国家经济治理的上述四种基本职能是一个有机联系的整体，其中贯彻社会主义生产目的居于主导地位，决定性地影响着其他几项基本职能。从历史上看，提供公共品是一切阶级国家都具备的职能。在自由竞争的资本主义阶段，正如亚当·斯密所总结的，建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施也是自由主义“守夜人”政府的职能。进入垄断资本主义阶段后，资本主义固有的内在矛盾不断激化，危机和革命频仍，资本主义国家开始将克服市场失灵、在一定范围内调节收入分配作为自己的重要职能。正如前文论及的，在人类历史上，国家既具有公共性，也具有阶级性。国家的这一双重属性，是相互影响、相互转化的。资本主义国家对市场经济的干预，所谓“公共部门”的兴起，一方面反映了社会的共同利益，另一方面也是维护特定阶级关系的手段。20世纪二三十年代，资本主义先后经历了十月革命和第一次世界大战，处于风雨飘摇之中。在这一背景下，凯恩斯提出了现代资本主义国家干预理论。凯恩斯有鲜明的阶级意识，他坦承：“在阶级斗争中会发现，我是站在有教育的资产阶级一边的。”与此同时，凯恩斯又是一位具有强烈革新意识的资产阶级经济学家，他认识到，19世纪晚期以来有组织的工人阶级运动的兴起是一个不可逆的趋势，在这一前提下，要维护资产阶级的统治，只有将这种工人阶级运动在某种程度上合法化和制度化。基于这一认识，在构筑其宏观经济理论时，凯恩斯就引入了“工资刚性”，将其作为整个分析的制度前提。凯恩斯所提出的国家干预主张，在根本上是为维护资产阶级统治服务的，其客观后果是导致了资产阶级国家的再形成，即造成了凯恩斯主义福利国家。第二次世界大战以后，发达资本主义国家公共性的增长或公共部门的扩张，是在上述具体历史条件下完成的。与社会契约论所鼓吹的观点截然不同，这种公共性并不是先验存在的，而是在一种特殊的阶级力量平衡中实现的。这种阶级力量平衡意味着，国家不仅是《共产党宣言》所说的“管理整个资产阶级的共同事务的委员会”，而且成为“阶级斗争的领域”，借助于代议制民主，这一领域进一步获得了公共性特征。从此，国家成为“管理资产阶级共同事务的委员会”和“阶级斗争的领域”这两个维度的合题。然而，只要资产阶级生产关系没有在根本上被撼动，那么国家作为“管理资产阶级共同事务的委员会”就经常代表了矛盾的主要方面。资本主义国家的公共性是受到阶级利益约束的，通常难以符合社会的公共利益，以宏观调控而论，正如凯恩斯认识到的，“让资产阶级民主国家去组织大到可以验证我的论述的宏大实验的开支，这在政治上似乎没有可能，除非是在战争时期”。此外，资本主义国家及其财政的性质不仅取决于其内部的阶级斗争，还包含一个对外关系的维度。战后发达资本主义国家公共性的增长，是与新殖民主义或新帝国主义现象同时并存的。依靠不平等的国际水平和垂直分工体系、金融垄断资本的势力乃至战争的影响，发达资本主义国家有可能在全球范围内攫取租金，以缓和其国内阶级矛盾，维持国家或其财政公共性的假象。正如邓子基尖锐地指出的，“美国的财政预算，美国的公共财政资金可以搞飞弹，打到我们的大使馆，这是公共性吗？”第二次世界大战结束以来，美国持续不断地发动了几百场战争，消耗了庞大的财政开支。美国学者斯蒂格利茨等也曾著书，计算了美国发动伊拉克战争所耗费的成本：“根据‘实际而中肯’的估计方案（我们认为该方案的数据最能反映伊拉克活动的成本，即使没有计算利息），仅伊拉克战争的总成本就超过4万亿美元，如果包括阿富汗战争，这一数字将增至5万亿美元……但这些仅仅是美国经济的成本，伊拉克战争还造成了数十万亿的其他成本。”
在社会主义市场经济中，贯彻社会主义生产目的这一职能，作为社会主义初级阶段经济制度的本质要求，决定了国家的公共性以及国家财政的公共性。值得指出的是，在现代资产阶级财政理论中，通常会将资源配置、收入分配和经济稳定作为公共财政的三项职能。在这里，国家或其财政对于资本主义生产关系再生产的作用基本消失了，国家或财政的公共性与阶级性的内在联系被刻意遮蔽了。相反，从国家分配论开始，中国财政基础理论自主知识体系在其构建过程中，始终强调了国家和财政的职能与社会主义生产关系的内在联系。正如前文提到的，国家分配论者在20世纪50年代就认识到，全国性财政也就是公共财政。在这里，财政的公共性是以社会主义全民所有制为前提的。在全民所有制关系中，以人民民主政治为前提的国家作为全体人民的代表，既是生产资料所有者，又是社会经济管理者，这一点决定了国家财政的公共性。这种公共性，同时也就是人民性，邓子基曾针对这一点提出，“社会主义国家从来都是为人民的，我们的政府也是人民的政府，因而，由国家性质决定的国家财政（包括公共财政）也是为全体人民服务的。无论是计划经济体制下的‘大一统’财政也好，还是与市场经济相适应的公共财政也好，都不能、也不会脱离这个基本目的”。不过，在不同历史时期，人民性或人民的含义，也会发生某种变化，增添新的内容。2002年，党的十六大提出“三个代表”重要思想，重新界定了人民概念，将包括私营企业主在内的新社会阶层都纳入了人民范畴，指出中国共产党“始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益”。“三个代表”重要思想立足于社会主义初级阶段基本经济制度，从根本上说明了新的历史条件下社会主义政党—国家的公共性（包括财政的公共性）及其来源。
社会主义政党—国家的上述公共性意味着，我们有必要区分两种意义的公共财政，一种是狭义的、仅以克服市场失效为目的的公共财政，另一种是广义的、体现社会主义初级阶段制度特征的公共财政，后者可称为中国特色社会主义公共财政，它在上述狭义的公共财政之外，还将国有资产财政包含在内。正如前文指出的，邓子基的理论局限性在于，他没有揭示公共财政与国有资产财政的内在联系，两者仍被视作一种机械的并列关系。这种机械并列关系事实上是以假定国家和市场在制度上截然两分为前提的。而在社会主义市场经济体制中，由于国有资本或国有企业的存在，国家是在市场内部而不是在外部发挥作用的。国有资本或国有企业作为国家经济治理的工具，同样可以为克服市场失效发挥重要作用。承认这一点意味着，国有资产财政和狭义的公共财政不是机械并列的关系，更不是相互对立的关系，而是相互联系、相互转化的。两者间的这种关系同时反映了社会主义市场经济中国家和市场的相互嵌入的关系。
值得指出的是，将国有资产财政与狭义的公共财政并列甚至对立，并不完全符合西方公共财政论的原意。以马斯格雷夫为例，第一，他曾结合公共品供给讨论了“公共生产（public production）”或“公有制（public ownership）”的问题。他指出，公共品的供给既可以通过政府向私人企业采购来实现，也可以通过国有企业生产即公共生产来实现，究竟采用哪种实现方式，一方面取决于经济效率，另一方面也取决于政治、社会、文化等因素。马斯格雷夫假设，政治、社会、文化等因素在此不予考虑，政府以何种方式实现公共品的供给，仅仅基于经济效率的考虑。这样一来，马斯格雷夫就刻意采取了一种彻底“经济学化”（或新古典化）的立场，将公共品供给变成了新古典微观经济学的资源配置效率问题；此处的效率是参照完全竞争市场一般均衡模型来界定的，具有特殊的理论含义。显然，这样做的目的，一方面是将国有企业从竞争性市场排斥出去，另一方面也为承认国有企业在非竞争性市场的作用预留了空间。饶有意味的是，马斯格雷夫在讨论国有企业或公共生产时，还特地与“一个社会主义经济中的公共财政行为”做了比较，在他看来，如果社会主义经济“承认消费者主权”，那么两种公共财政就必然会面临某些共同的问题。从上述论述可以看出，马斯格雷夫虽然在一定程度上贬低了国有企业的作用，但并没有将国有企业全然排除在公共财政之外（既没有将其排除在社会主义公共财政之外，也没有排除在资本主义公共财政之外），这一点与国内自由主义公共财政论者是有差别的。从实践上看，第二次世界大战以后，西方国家普遍掀起了国有化浪潮，在一系列战略性基础性部门，国有化都达到了较高水平，在法国、意大利、奥地利等国，一些部门的国有化程度达到甚至超过了50%。这些部门既有电力、石油等垄断或自然垄断部门，也有汽车、钢铁等垄断竞争部门（表1）。
表1 20世纪80年代西方诸国国有化水平
第二，马斯格雷夫不仅在讨论公共品供给时涉及了国有企业问题，在讨论发展中国家公共财政时，也强调了政府或国有企业在推动资本形成、实现经济赶超中的重要性。他写道，“提供社会沉淀资本（social overhead capital）对欠发达经济体具有特别重要的意义。由于缺乏必须由公共部门提供的某些外部经济，以私人资本形成实现发展的方式经常受阻。正是这一点，加上经常为人提及的缺乏私人资本或企业家才能，解释了政府在发展早期阶段的首要作用”。国内学者在引述西方公共财政论时，刻意回避或忽略了马斯格雷夫的这些论述。然而，马斯格雷夫在此虽然承认，公共财政的任务不仅是克服市场失灵，而且还提供社会沉淀资本以引领市场发展，他却将后一职能局限于发展中国家，排除了发达国家政府在这一方面的作用。与马斯格雷夫所代表的新古典理论不同的是，著名演化经济学家马祖卡托，结合发达资本主义国家的实践考察了这一问题，她指出：“公共部门投资的作用远远不止修复市场失灵。通过更愿意参与奈特的不确定性世界，在技术开发的早期阶段进行投资，公共部门实际上能够创造出新产品和相关市场。”马祖卡托将发挥这种作用的国家称为“企业家型国家”，其职能涵盖以下方面：（1）就技术创新的变化方向作出选择；（2）勇于承担和创造与市场相关的投资风险和不确定性；（3）对以创造市场为目标的任务导向型产业政策开展评估；（4）在承担创新风险和取得创新报酬之间构建合理的分配关系。毫无疑问，对这种企业家型国家而言，公共财政行为将具有与新古典主义所设想的截然不同的内涵。
党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这一论断为中国特色社会主义公共财政理论的发展提供了新的助力和方向。近年来，以吕炜等人为代表的相关论者，围绕这一论断的涵义作了系统而深入的探讨，在研究视角上实现了如下突破，这体现在：
第一，他们提出，党的领导体现了中国国家治理的本质特征。中国共产党是具有特殊含义的使命型政党；推动当代中国国家形成、以中国式现代化推进中华民族伟大复兴，是党在不同阶段肩负的历史使命。这些使命内嵌于国家治理体系，转化为国家治理的具体战略和目标。财政作为国家治理的基础和重要支柱，也具有“为中国共产党实现革命理想服务、为社会主义政权安全服务和为现代化国家建设服务的制度特征”。
第二，在党的领导下，体现为全过程民主的人民民主政治、以全民所有制为主体的社会主义经济制度、以中央集中领导为前提并注重发挥“两个积极性”的央地关系体制等勾勒了新中国成立70多年来国家治理体系的基本制度。这些基本制度同时决定着中国公共财政的基本制度。在社会主义市场经济条件下，“公共财政建设要求和现代财政制度形式，在本质上也是财政在新的历史时期和条件下，继续服务社会主义现代化国家建设的新形式。它既应该在功能定位上遵循市场经济一般要求，在资源分配领域让位于市场，也必须在制度本质上仍然内嵌和服务于国家制度的根本要求和现实指向”。
上述研究视角的转换，带来了中国特色社会主义公共财政论的新发展。如果将邓子基所代表的理论视为第一代中国特色社会主义公共财政论的话，党的十八大以来形成的这些新理论，可视为中国特色社会主义公共财政论的第二代理论。第二代理论的主要贡献是：
第一，将公共财政理论建立在社会主义政党—国家理论的基础上。相关论者从历史逻辑和制度逻辑两个方面论述了党的使命性特质以及社会主义政党—国家的性质、目标与功能，阐释了党所肩负的历史使命对国家治理目标和战略的决定性影响，并以此为前提对中国财政的公共性做了更充分的阐释。例如，吕炜提出，在社会主义的政治经济制度前提下，财政的公共性是“在中国共产党的领导下以实现‘两个一百年’和中华民族伟大复兴为根本目标、通过执政党代表人民确定国家民族发展目标并广泛吸纳人民群众共同参与财政决策过程等人民民主途径实现的”，其显著特征就是党领导下的国家与社会利益、人民利益的高度一致性。“我国在社会主义市场经济改革过程中的公共财政建设，不仅在功能上体现为与市场经济所要求的一般财政定位和作用范围逐步适应和调试，而且在制度上更本质地与市场经济改革的社会主义前提相联系”。
第二，将公共财政理论与经济体制转轨结合，强调公共财政是实现市场经济与公有制有机结合的制度保障。从计划经济体制到市场经济体制的转轨过程，是中国国家治理的重要面向。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在此过程中发挥了不可替代的作用。通过向国有企业放权、向地方分权，财政体制改革一方面塑造了自主经营、自负盈亏的微观主体，另一方面也塑造了具有自主经济动机和行为模式的竞争性地方政府，激发了市场在资源配置中的活力。与此同时，在市场化改革中，也内生出各种社会风险或改革成本，财政起到了为这些改革成本“兜底”的作用，保障了改革开放的顺利进行。社会主义市场经济是将公有制与市场调节有机结合的一种新型市场经济体制，“通过建立和完善社会主义公共财政制度……为实现社会主义和市场经济的有效对接提供了重要的制度保障”。
第三，将公共财政置于“国家治理命题的语境下”，在强调国家自主性的同时，也强调了公共财政的自主性，将其作为与市场并列的对应范畴。国家经济治理是与市场调节相互结合又互有区别的资源配置方式或经济协调方式，这一点界定了国家经济治理以及财政的自主性。社会主义市场经济中的公共财政，不能只以克服市场失灵为原则，而要始终以大国治理为战略高度，以国家需求为根本遵循；财政作为政府进行资源配置的重要方式和手段，是与市场在资源配置中的决定性作用“并列的对应性范畴”。
进一步理解财政在国家经济治理中的基础和重要支柱作用，有待我们深化有关国家经济行为规律和以此为前提的公共财政行为规律的认识。值得指出的是，第二代社会主义公共财政论虽然提出，财政作为一种资源配置方式是与市场调节“并列的对应性范畴”，但是并未充分描述这种“对应性范畴”的内涵。要解决这一问题，有待于进一步汲取社会主义政治经济学的理论资源。20世纪50年代，斯大林提出了社会主义基本经济规律和国民经济有计划按比例发展规律，将其作为计划经济体制下国家经济行为的规律。国家分配论者曾联系这两条规律界定了财政分配的性质和作用，探讨了计划经济体制下国家财政或公共财政行为的规律。在这样做的同时，他们也认识到，财政基础理论不再囿于财政学的狭隘藩篱，而是社会主义政治经济学的有机组成部分，即成为“特种的政治经济学”。在社会主义市场经济条件下，国家经济治理是一种与市场调节相结合又互有区别的资源配置或经济协调方式，前述两条国家经济行为规律必然会发生相应的转化，产生新的行为规律。一方面，新的社会主义基本经济规律是以制度变迁为前提的，其内涵是：通过变革生产关系和上层建筑，解放发展生产力以满足人民群众的美好生活需要。另一方面，国民经济有计划按比例发展规律转化为国家协调及建构市场的规律，这一新规律包括两个维度：一是国家协调市场，这主要是指国家既在供给侧又在需求侧进行宏观经济管理，促进国民经济主要比例关系的平衡。在供给侧，国家要在人口、土地、环境、知识生产等诸多领域克服供给瓶颈，改善供给结构，在需求侧，要克服有效需求不足，在短期内稳定增长和就业等等。二是国家建构市场，这意味着，在具有基础性战略性意义的行业，国家要承担创造市场、引领市场的职能，这一职能旨在通过时间视野更长的宏观战略投资改变特定目标部门与其他部门的比例，抑或创造新部门，以实现国家的战略任务。上述两个维度在理论上虽有区别，但在国家经济治理的实践中又是密切联系、相互交织在一起的。国家经济行为规律的上述转化，必然会赋予公共财政行为规律以新的内涵。对这两类规律相互关系的探讨代表了中国特色社会主义公共财政理论进一步发展的重要方向。
四、结论
2022年4月，习近平总书记提出，“建构中国自主的知识体系”是发展中国特色哲学社会科学的根本任务。构建中国自主知识体系，需要坚持如下三个原则：第一，始终坚持马克思主义指导地位。习近平总书记指出：“坚持以马克思主义为指导，是当代中国哲学社会科学区别于其他哲学社会科学的根本标志，必须旗帜鲜明加以坚持。”第二，要立足中国实践，回答时代课题。习近平总书记指出：“新时代改革开放和社会主义现代化建设的丰富实践是理论和政策研究的‘富矿’，我国经济社会领域理论工作者大有可为”，中国社会科学工作者应该“从国情出发，从中国实践中来、到中国实践中去，把论文写在祖国大地上，使理论和政策创新符合中国实际、具有中国特色，不断发展中国特色社会主义政治经济学、社会学。”第三，要提炼和总结中国经济社会发展的规律，进一步推动相关学科理论的体系化和学理化。正如习近平总书记所说：“我们要立足我国国情和我们的发展实践，深入研究世界经济和我国经济面临的新情况新问题，揭示新特点新规律，提炼和总结我国经济发展实践的规律性成果，把实践经验上升为系统化的经济学说，不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界，为马克思主义政治经济学创新发展贡献中国智慧。”
以上述标准衡量，无论是国家分配论还是中国特色社会主义公共财政论，都可以视为不同历史时期经济学自主知识体系建构的典型案例。这体现在，首先，中国财政基础理论的发展始终坚持以马克思主义为指导，同时也结合中国实际，努力创新马克思主义。例如，通过对财政性质的探讨，国家分配论深入思考了社会主义条件下经济基础和上层建筑的关系，提出了财政（乃至国家）具有两重性的结论。这一结论不仅适用于社会主义计划经济，也在一定程度上适用于社会主义市场经济。在此基础上，中国特色社会主义公共财政论进一步深化了有关国家理论的分析，将使命型政党的理论与传统马克思主义国家理论相结合，并以此为前提深入论证了社会主义财政的公共性。
其次，中国财政基础理论的发展，充分反映了不同历史时期国家现代化建设的丰富实践。在计划经济时期，国家为了进行社会主义建设，需要集中财力、组织扩大生产，因此财政成为集中和配置社会资源、直接参与社会再生产的重要方式和手段。以此为背景，形成了国家分配论。随着社会主义市场经济体制的形成和发展，所有制格局、中央和地方的关系、政府和市场的关系等都经历了深刻变革，国家分配论已不再适用于新的形势，构建中国特色社会主义公共财政论逐渐提上了议程。正如前文所分析的，在此过程中，出现了两种不同形态的公共财政论，一种是具有自由主义色彩的公共财政论，主张公共财政要以市场失灵为原则，财政职能只限于克服市场失灵。这一派理论片面强调了不同市场经济之间的共性，忽略了社会主义市场经济制度的特殊性。另一种是中国特色社会主义公共财政论，主张公共财政是国家治理的“基础和重要支柱”，在克服市场失灵之外，公共财政还承担着服务于国家战略需要、贯彻社会主义生产目的的根本职能。相关论者明确指出，社会主义市场经济是社会主义基本制度与市场经济有机结合的产物，“解释和反映这一最具中国特色和最具开创性意义的社会主义市场经济改革伟大实践，既是构建中国特色财政理论必须要回答的基本理论问题，也可能蕴含着形成中国财政理论原创性贡献的重要机遇”。
第三，中国财政基础理论的发展，是一个不断体系化和学理化的过程。正如前文提及的，国家分配论在最初形成时，就已意识到历史唯物主义是财政理论的方法论基础，在其进一步的发展中，国家分配论还试图运用社会主义政治经济学的理论资源，结合社会主义基本经济规律和国民经济有计划按比例发展规律来解释公共财政行为，以实现自身的学理化和体系化。在中国特色社会主义公共财政论形成的早期阶段，邓子基就指出，财政基础理论包含财政一般和财政特殊，财政一般表达的是任何时期以国家为主体的分配关系，财政特殊则与特定所有制结构相联系，这种联系界定了财政本质，同时也影响着具体的财政运行机制，这一构想大致勾勒了中国特色社会主义公共财政论的体系轮廓。尽管其具体理论尚不成熟，但通过财政特殊这一概念，邓子基明确认识到，公共财政理论必须充分反映中国特色社会主义的制度特征。党的十八大以来，中国特色社会主义公共财政论的发展进入新阶段，围绕“财政是国家治理的基础和重要支柱”提出了一系列新见解，从历史逻辑和制度逻辑两个角度对社会主义财政的公共性进行了更系统的阐释，进一步丰富和发展了邓子基所谓财政特殊的理论，初步形成了中国特色社会主义公共财政论的理论体系。
2015年，习近平总书记提出，“我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。”中国特色社会主义的伟大实践，为构建中国经济学自主知识体系提供了丰沃的土壤。只有坚持以马克思主义为指导，立足中国特色社会主义实践，不断将实践经验总结为规律性成果和系统化学说，才能完成构建中国经济学自主知识体系的目标。中国财政基础理论从国家分配论到中国特色社会主义公共财政论的发展，充分体现了自主知识体系建构的上述基本规律，对中国经济学的自主发展有着可资借鉴的一般意义。
