【内容提要】庚子事变后，中国新思想界提出了建立国民政治的主张。当时的中国尚缺乏建立多数人参与的国民政治的条件，但西方平民主义的影响，民主的平等逻辑，以及动员大众参与救亡的现实需要，却使部分中国人开始追求大众民主。与此同时，受传统贤人政治论以及西方精英主义的影响，鉴于实际的国民程度，立宪派以及部分中间派人士则因恐惧“暴民政治”而鼓吹精英政治、贤人政治。清末思想界围绕政治革命的主动力与目标发生的争论，民初思想界围绕平民政治与精英政治发生的争论，都相当激烈。这些争论颇能反映清末民初思想界对中国建立国民政治过程中大众与精英关系问题的认识。
【关键词】平民政治 精英政治 主权在民 清末民初
传统中国以“生民有欲，无主乃乱”为“立国主义之根源”，政治思想的基调是治民，而非民治，“没有任何一个著名思想家曾经明确提出过治权在民的思想”。传统民本思想是“徒言民为邦本，政在养民，而政之所从出，其权力乃在于人民以外”的“无参政权的民本主义”。由于缺乏“国民政治”的思想传统，国人在初接触近代西方政治思想时，能以天下为公、选贤举能的观念理解其议会制度与选举制度，却难以接受“民主”、人民自治的观念与制度。
庚子事变后，新思想界对于时代有两个基本判断。第一，“近百年来实多数势力发生之时代”，多数平民之势力日渐发展，“世界日趋于平，多数团体之势，日神圣而不可犯，少数者听命而已”成为潮流。这种潮流，在政治上要求打破君主政治、贵族政治的垄断，建立“国民政治”；在经济、社会上主张经济、社会权利的平等。此潮流有资产阶级“以富制武力”与劳动阶级“以劳作制富”两个阶段。前一阶段已于19世纪末取得胜利，后一阶段则从19世纪末开始，20世纪的平民将成为“世界之主人翁”。第二，世界已进入帝国主义时代，国家间的竞争已非少数当权者间的竞争，而是国民间的竞争，竞争胜败决定于国民能力。欲国民能力发达，以竞争图存，必须赋予国民以参政权，建立国民政治。国民政治不但可提高国民能力，且能限制专制权力，保障产权，发展资本主义，以对抗列强的经济压迫。受平民主义和帝国主义论的影响，与亡国无日的危机感所催生的“爱国求进化之心”的驱动，“吾国欲图世界的生存，必弃数千年相传之官僚的专制的个人政治，而易以自由的自治的国民政治”，在20世纪初渐成新思想界的共识。其中，革命派主张“由平民革命以建国民政府”，立宪派要求建立“国民的立宪”。在制度追求上，两派虽有共和与君宪之分，但其实际目标都是建立“国民政治”。
当中国思想界提出建立“国民政治”的任务时，西方思想界正兴起精英主义思潮。19世纪中叶后，随着工业化的进程，工人阶级成长壮大，其争取权益的斗争由经济斗争发展为要求参政权的政治斗争，形成了要求大众参政的强大潮流。资产阶级意识到这是无可阻挡的潮流，但又对民主的扩大深感忧虑，认为那将根本改变资本主义的政治经济秩序，并导致庸众主导政治与社会，而扼杀精英、天才的才性。于是，出现了一股异常强大而持久的精英主义思潮。清末民初新思想界既受平民主义思潮的影响，也受精英主义思潮的影响。革命派较多地受平民主义的影响，他们往往以“平民革命”“平民政治”指称国民革命、国民政治，其激进分子开始追求大众民主。而立宪派则较多地受精英民主论的影响，他们恐惧“下等社会”当政，认为中国的政治革命当以中等社会为立足点、主动力，不赞成过早向“下等社会”开放政权。立宪派建立精英民主的努力，一方面遭到旧势力的阻挠与底层民众的漠视，另一方面又遭到激进民主主义者的批评。自清末起，思想界围绕国民政治问题就有平民政治与精英政治（贤人政治）的分歧。本文拟讨论清末民初思想界的这一分歧。
一、 清末思想界关于政治革命主动力与目标的分歧
清末思想界关于国民政治的第一个争论是新民与新政府之争。梁启超从社会有机体论出发，认为必先有新民，然后才能建新政治。他将国民政治想象为“全民政治”或多数国民之政治，以为必须等到多数国人具备公益心、自治力等国民资格，才能有国民政治。故主张必先“新民”，牖启国民之政治思想，培育其能力，再实行国民政治，不赞成在国民资格未备的条件下实行国民政治。他又过于看重思想启蒙的意义，以为通过纯粹的思想启蒙就能塑造近代国民。其实，脱离现实的国民政治生活而以纯粹的思想启蒙塑造国民，其效果等同于离开实际训练而欲以书本教人游泳。这既违背国民政治需先从少数人做起，再逐步扩大的一般规律，也不符合建立新政治以救危亡的时代需要。而革命党人则强调，中国人缺乏国民资格的根本原因在于他们没有参政权，新民的根本途径在推翻旧政府，建设新政府，“建设新政府之模范，即为开浚人民之政治思想，培养人民之政治智识，习练人民之政治能力之一大机关”。这个新政府不必也不可能如文明国那样“纯正显明、整齐完备”，只能是粗具规模而蕴含国民政治之精神的新政府。对于反对革命、相信社会有机体论的人们来说，没有新民而欲建设新政府，无异于天方夜谭。他们的看法有一定的道理。不过，革命党人强调国民政治初建，只能粗具规模，不赞成先造就国民资格，然后一举建立完备的国民政治的“新民说”，也含有真知灼见。
新民与新政府的争论很快就为革命与君宪之争所取代。学界于此有丰富的研究，本文仅就其中关于政治革命的主动力与目标的内容进行讨论。立宪派大多有一定的资财与地位，颇信有恒产者有恒心之说，怀疑下层民众的知识与品性，认为“起事者为盗贼”的“下等社会之革命”只能实现政权更迭，不能实现制度革新，只有“起事者为善良之市民”的“中等社会之革命”才能实现制度革新。中国的政治革命应由“中等社会”承担，只能以和平改革的方式来进行。若国民程度普遍不足而以革命求共和，将招致内乱与外国干涉，甚至国家分裂，损害中国的大国竞争优势。国民政治一开始只能是中等社会的政治，国民程度普遍不足而向社会下层开放政权，将严重冲击私有制为基础的社会秩序，导致暴民政治、民主专制。梁启超一面存有全民政治的想象，一面又有浓厚的精英主义倾向。他认同勒庞有关群众受“群众心理”支配，行动易趋非理性的说法，又受亚里士多德政体循环说，以及伯伦知理、波伦哈克等人的影响，认为在国民缺乏自治习惯的国度，革命后掌权的“无资产之下等社会”缺乏调和利益冲突的意识与能力，其政策往往“不利于上流”，形成“暴民专制”，而这必将引发“富豪阶级”的强烈反抗。于是，军政强人乃应时而起，控制政府与议会，任意修改宪法侵夺人民权利，形成“民主专制”。基于这些认识，他反对社会革命与政治革命并行，以为那将造成贫民专政。
不少立宪派人士最初有全民政治的想象，以多数国民具备国民资格为立宪之前提，认同开明专制论，以为必先将条件准备妥当，才能立宪。清政府以国民程度不足为由延滞立宪，革命思潮未因清廷宣布预备立宪而消解，反而继续发展，立宪派乃抛弃开明专制论，强调应从多数国民程度尚有不足而又急需立宪的现实情形出发，先为少数优秀国民开通参与政治并提高其程度的渠道，因陋就简开设国会。他们不再将培育国民资格简单地理解为思想启蒙与教育普及，而突出强调实际的政治生活如地方自治、团体生活、组织并发展政党、“国民的政治运动”以及开国会等对培育国民资格的意义。他们虽意识到“立宪之责任全在国民”，改革成功有赖于多数国民之觉醒与行动，故颇注意灌输国民常识，唤起国民的政治热情，组织立宪团体，并“跃起为政治的运动”以推动改革，但他们实际上将希望寄托在“中等社会”（中流社会）。杨度就强调，立宪的动力与立足点在“中流社会”，世界各国，“其社会上一切事业之原动力，常在中流社会……一国之优秀者，常集于中流社会，而以其国中人数论之，常为其少数……故欲论人民程度者，但宜据中流社会之少数者以立论”，不能合国中之多数人民而下论断。他断言，中国的“中流社会”有一定的政治思想与能力，稍加训练，就可以具备国民资格。在重视“中流社会”的同时，立宪派又特别强调知识精英、政治精英的作用，认为受利益、立场、感情、见识的限制，普通人难以“洞察时势之真相，深知国家之大计”，理解“大经世家万里之志，百年之计”，却易为“野心薄幸者流”所煽动、操控。他们提醒舆论家注意教育、引导民众，塑造舆论，而不可迎合、煽动、操控庸众，又呼吁“平民”在立宪运动中发现、树立“平民的之政治家”。可以说，立宪派虽谈国民政治，谈国民权利平等，但实际依靠的是“中等社会”，追求的是“中等社会”的立宪。
立宪派之忧虑下层民众参政，在康有为身上表现得最为明显。康氏颇务实，他将“立公民”作为中国变法的先行要着，但其“立公民”的方案只针对有产者，“今中国举公民之制，凡居住经年，年二十以上，家世清白，身无犯罪，能施贫民，能纳十元之公民税者，可许为公民矣。凡为公民者，一切得署衔曰公民，一切得与齐民异，如秦汉之爵级然矣”。凡为公民皆可选举或被选举为各级议员、各级官员，非公民不能有此等权利。“如此则荣辱殊绝矣，民将皆发愤为公民，民将皆自爱而重犯法而期为公民，民将皆务施舍而为公民，民将皆以清白贻子孙而为公民”，可开民智、厉民气、进民德。他承认人权平等、主权在民为“至公至平之理”“大同世之极则”，但强调这必须以相应的民德、民智为前提。他认为法国革命党人“不审先后缓急之宜”，民德民智不足而强行普选制，无视从政需要经验、智识、能力而追求绝对平等的政治参与，于是“官吏多不识字”，设制“只有众议院而无上议院”，“田间少年勇悍之人”缺乏“贵位老成谨重之识”的调剂，“以是诸因，民权之害，遂如洪水决堤，浩浩荡荡，怀山襄陵，大浸嵇天，无所不溺，亦若猛兽出柙，无所不噬”。故康有为希望国人引以为戒。
革命派认为，中国政治不但是专制政治，更是满人对汉人的“贵族政治”，必须以民族革命去除满人的贵族特权，才能建立国民政治，实现国民权利平等。对于革命的主动力，革命党内部有分歧。孙中山主张“由平民革命以建国民政府”。孙中山是一般性地谈国民革命、国民政府，并不区分上等社会、中等社会、下等社会。需要注意的是，孙中山将国民政治设想为全民政治，又认识到国民程度尚不足以实行全民政治，但他强调只要革命“志士”有建立国民政治之志，加意“经营”，依照革命程序论开展革命，就能实现目标。他又主张建立独立的考选机关，“最严密、最公平地选拔人才，使优秀人士掌管国家”。可见，他以全民政治为目标，而以精英主义为手段。后来，他既主张直接民权，又主张训政论、权能区分论与万能政府，更清晰地表明他的民权主义混杂着全民政治与精英政治两种理念。
朱执信则强调中国革命的主力是“细民”（即力役自养之人）。他说，18、19世纪的欧洲革命，以豪右为领导，而以劳动者为辅佐，为单纯之政治革命，所建为保护有产者的豪右政权。中国的“富族”不能担负领导政治革命之责，需由“细民”担任革命主力，故中国的政治革命需与社会革命并行，而其所建政权也就不是豪右政权，而只能是“细民”政权。针对梁启超的下等社会广泛参政将造成“暴民政治”的说法，朱执信强调，知识能力之高下与财富多寡无直接关系，无论占据多数议席的是贫民还是富人，都有“背公而为不正之议决”的风险，相对而言，贫民占据多数议席，“则其议决势不得私”。这种意见不能化解反而强化了梁启超对“贫民专政”的恐惧。无政府主义者比朱执信更激进，他们认为欧美的民权主义不过富人的民权主义，大多数贫民实“无势力以握政权”，“仍陷于贫苦之境”，原因就是那里的革命只是“市民之革命”“商人之革命”，而非多数平民之革命。为避免此种局面，中国革命应以运动农工为本位，以建立社会经济权利一律平等的政治。章太炎说，为防富豪专制与政党专权，中国的共和必须实行四大政策，即“均配土田，使耕者不为佃奴”，“官立工场，使佣人得分赢利”，“限制相续，使富厚不传子孙”，“公散议员（指人民有解散议会之权——引注），使政党不敢纳贿”。
还有不少革命党人主张革命应以中等社会主其事。1903年，《游学译编》就称，革命党人“经营革命之事业，必以下等社会为根据地，而以中等社会为运动场。故下等社会者，革命事业之中坚也，中等社会者，革命事业之前列也”。文章号召革命党人面向秘密社会、劳动社会、军人社会开展革命工作，但也突出强调“中等社会”当担任“革命事业之前列”的责任。汪东显然注意到梁启超有关下等社会之革命不能实现制度革新的说法，乃强调中国革命的“主动”须由“中等社会”掌握。他所说的“中等社会”主要指反满的“诗书大族”。陈天华说，“泰西革命之所以成功者，在有中等社会主持其事”，中国革命也应以中等社会为领导，但必须动员下等社会，而其方法则是先开展思想革命，“使中等社会，皆知革命主义”，然后“渐普及下等社会”。经过艰苦的思想发动再起事，就可迅速成功。他反对一些革命党人以会党为革命中坚的主张，认为会党可以利用，但不能为革命主力。革命党人主张民生主义，既有避免社会革命惨剧的考虑，也有动员下等社会的考虑。不过，也有不少革命党人不赞同民生主义。张钟瑞就强调“平民主义”只能限于铲除政治上的等级制，求政治权利平等，不能将平等的逻辑由政治领域扩展到经济领域。
在革命、立宪两派关于政治革命目标的论争中，汪精卫曾提出两点：其一，梁启超断言实行共和就应全盘采用卢梭的人民主权说、国民总意说，并据此将共和政治设定为实行普选、人人干政的“议院政治”，“以为一语民主，则必全国人民皆有直接干与政事之权，如是则将立致大乱”，并由此否定以革命求共和的可行性。这在理论上失之片面，制度上混淆了代议民主制与直接民主制。卢梭的人民主权说以为人民之总体可缔造或解散国家，“其流弊所及，将为民主专制”（指国民总会之权力不受限制）；其国民总意说也有“由个人主义转于团体主义”的倾向，故只可相对赞成。共和政治不必据卢梭之说而追求人民普遍参政，在代议制之下，人民之参政权只是一种参政资格，“其法律上之权利，唯选举行为”，立法、行政、司法等皆由国家机关承担，并无“全国人民皆有直接干与政事之权”之事；共和政治不必实行普选，人民程度不足时，可限制选举资格；共和政治也不必实行立法权至上的“议院政治”，而可行分权制衡之制。其二，梁启超所声言的革命必导致内乱的问题，可通过践行革命程序论来避免。汪精卫说：“约法者，规律革命团体与国民之关系，使最终之结果不悖于最初之目的者也。由是，故与历史上之自然的暴动异……且尤与法兰西大革命时异，彼之革命，民党之间，初无规律其关系之准则，故终相戕杀以成恐怖时代，而此则互相信任，各有职司，有法定之关系，为共同之活动，故无恐怖时代之惨状。”他将法国“恐怖时代”归因于“民党”间缺乏统一组织与互信，认为只要经过充分的革命宣传，使国民主义与民族主义“大昌明”，则“约法”必应运而生，军政府、地方自治议会以及地方人民都乐于实行约法，无人敢违逆这个强大的思想潮流，也就能避免革命阵营的分裂与冲突，避免法国“恐怖时代之惨状”重演于中国。汪精卫高估了思想革命的功效，而低估了革命队伍以及社会公众的复杂性，对缺乏强有力革命党领导的资产阶级革命引发秩序失控的危险估计不足。在秩序失控、法治机制未立而社会矛盾剧烈的革命时代，在观念、利益尖锐对立，信息不畅而谣言蔓延的情形下，缺乏利益调和观念、自治观念的人们易趋于盲从与群体行动，从而引发内乱。汪精卫对此危险也缺乏估计。对革命时代如何一面动员群众，推动革命与社会改革，一面约束革命政权与革命群众，调和各阶层的利益冲突，缺乏深入思考。不过，汪精卫只是有保留地接受卢梭的人民主权说与国民总意说，强调代议、限制选举制与分权制衡，又注意革命思想的普及与“约法”的作用，他对预防因革命引发内乱的论述在革命党人中还是比较突出的。
革命、立宪两派虽有分歧，但大都对国民政治寄望过奢。立宪派向往立宪，“以为朝开国会，夕致富强，有百利无一害”；革命党人心醉共和，认为“革命而出于国民也，革命之后宣布自由，设立共和，其幸福较之未革命之前，增进万倍”。对这种趋向，当时思想界即有人提出批评。批评意见有两种：第一种意见以严复为代表。他肯定单个人的参政权是“虽极微而不可弃，几于失之则死，得之乃生”的重要权利，也肯定政从多数“其事易行；又数至极多之时，于公道为稍近”，能“平争弭愤”，且可减低人们对治权的畏惧，培育其政治兴趣，提高其智、德、力。但他反对将立宪以及“以众治寡”理想化，强调立宪的根本作用不在其能否致富强，而在于它能提供宣达测视民意的制度化渠道，使倾扶政府之力由隐而显，并据此维持或变更政府，避免革命。他反对迷信多数，要人们“慎勿谓多数所从，斯为合理优胜；亦勿谓民之多数，无异全体之公”。吴兴让也称，相对于专制政治，立宪政治比较能限制政府权力、保障人民权利，但它也存在“有众寡而无是非”的问题，万不可以为多数所定就公正合理。第二种意见以鲁迅为代表。他颇受19世纪中叶后欧洲精英主义思潮的影响，认为19世纪以来的西方，“政治之权，主以百姓，平等自由之念，社会民主之思，弥漫于人心。流风至今，则凡社会政治经济上一切权利，义必悉公诸众人，而风俗习惯道德宗教趣味好尚言语暨其他为作，俱欲去上下贤不肖之闲，以大归乎无差别。同是者是，独是者非，以多数临天下而暴独特者”，“讴歌众数，奉若神明”成一时风气。彼时的鲁迅受叔本华、尼采、易卜生等影响，忧虑庸众主义盛行将压制个性，扼杀天才，乃主张“任个人而排众数”。晚清中国，建立国民政治的时代任务刚被提出，而鲁迅已忧虑“平民主义”潮流下的舆论专制、社会专制。鲁迅洞彻极端庸众主义的弊端，但对于正在力求国民政治、多数政治的人们来说，鲁迅的认识有些超前。此外，无政府主义者则不满于资产阶级民主，要求彻底的平民政治或者说多数贫民的政治。
二、 民初革命党人对主权在民的理解及其平民政治观
清末革命、立宪两派关于国民政治的争论，主要分歧在建立国民政治的方式以及政治革命的动力与目标上，关于具体制度安排的争论并不多。民国建立后，两派有关国民政治的争论，在理论层面表现为国权主义与民权主义之争，在实际层面则集中于两个问题，一是制度安排上的“国会政府主义”与强有力政府论之争，二是政治参与问题上的平民政治与贤人政治之争。为论述方便起见，我们先对比两派关于主权所在的分歧，然后分别讨论两派在政制安排与政治参与上的争论。
立宪派有浓厚的国家主义取向，其追求立宪、反对革命皆与其国家主义立场有关。其国家主义倾向在主权问题上表现为主张主权在国。关于主权所在，学理上有议会主权说（英国）、国民主权说（法国）、共有主权说（主权为联邦与各州共有，美国）以及国家主权说（德国）等几种。清末的立宪派以主权在国说反对革命派的主权在民说和清廷的主权在君说，声称主权在国说已成学界潮流，而君主主权说、人民主权说已日渐衰微。他们认为，主权在民说只适用于民主国，不宜于作为君主国的中国；君主主权说视国家为君主之私产，乃君主专制政治的理论，欲行立宪而取君主主权说，将“取立宪政体之原则翻根柢以破坏之，而复返于专制”，故中国当采主权在国说。他们主张主权在国说，意在为以国会限制君权提供理论依据。吴贯因即以主权在国论为据，称“中国宪法当以国家为主体，凡君主与国会，皆使之仅为国家之一机关，其所赋予之权限，各有一定，而论其地位，则君主为国家直接之机关，国会亦国家直接之机关，两相对立”。民国建立后，原立宪派以国权主义对抗革命党人的民权主义。所谓国权，即主权。所谓国权主义，简要地说就是否定主权在民说，而主张主权在国说，认为民权由主权赋予，政治之首要目的在维持主权，求国家之生存发达，为此国家可限制民权，要求人民做出牺牲。他们承认人民主权说在反抗君主专制中发挥过重大作用，但强调人民主权说于学理不通，也不适合中国当前之需，且易生流弊。从学理上说，人民只是国家三要素之一，非国家本身，不能成为主权所在，主权只能在国家自身，因此各国学界的新趋向是取主权在国说，而主权在民说则“已成为历史上之传说”。从现实看，主权在民说不符合中国的现实需要：其一，革命之目的在求国家富强，应对帝国主义时代的国际竞争，这就需要建设一个“号令能行于全国”，“政策可以自由选择”，“用人有全权，内部组织成一系统”的强有力政府。而革命之后，“人民新心醉宪政之时，国会万能之说必起”，久受专制权力压迫的人们怀疑、痛恨行政权，而信任立法权，“防政府如盗贼，而畜政府如犬马”，视政府若虎兕，“必柙之而后能安”的“幼稚之民权论”容易盛行，不利于强有力政府之建立。而主权在民说“易使人引起主权在国会之感想”，是建立强有力政府必须破除的理论障碍。其二，革命之后，需迅速结束革命，而主权在民说易导致革命权的滥用。当己方反对政府政策时，偏信主权在民者即“因自信为主权者之故，可以揭竿而谋变置政府。一部分之人然，而各部分之人亦然，如是则革命之事可以相寻不绝”。其三，中国尚缺乏国民普遍参政的条件，而主权在民说易衍生出要求贫民参政的“极端之民权主义”。
革命党人则将主权在民看作共和政治的本质特征，《临时约法》就明确规定“中华民国之主权属于国民全体”。革命党人认为，这一规定为“共和国体最要之原理”，“使国民晓然于共和之所以为共和，全在此点”，是将来宪法不可更改的原则。针对国权主义者否定主权在民说的种种理由，他们指出：人民确为国家三要素之一，但并不妨碍其成为主权之主体。国家“本一虚空之物”，它自身并不能掌握最高权力以建设政府，也不能运用并改善政治，不可能成为主权的主体，唯保有意志的人方可成为主权的主体并运用政治。从现实功用看，宪法规定主权在民，可“期国本之永久巩固”，“引起国民对于政治上之责任心”，“抑制行政机关之滥使其权力”，“防元首之专制”，“杜绝革命之动机”。他们指出，国权主义者只见国而不见民，以主权在国说为据要求人民绝对服从国家，必走向国家万能和政府万能，“造成专制之局”，最终根本损害国家利益。
革命党人强调主权在民，一是因为他们信从这一革命理论，二是他们需要以此作为鼓吹“平民政治”以及“国会政府主义”的理论依据。就平民政治而言，革命党之稳健派认识到，人民之知识、能力不齐，还不具备普遍参政的条件，国家意思之构成也“非必能使国民人人皆直接发动之者”，而需要由国民之“优秀特出者”出而组织政党。他们并强调，政党政治为“国民主权之国”政治开展之“唯一之常轨”。这表明他们并不将人民看作单一的整体，而是承认其内部利益、意见的多样性。在国民参政权问题上，革命党的主流并不主张普选制，而主张限制选举。1912年3月，张耀曾、汤漪、李肇甫等7位同盟会员受南京临时参议院指派起草“国会之组织及选举法大纲案”，并于3月28日向临时参议院提交草案。北京临时参议院讨论此大纲案时，争论的焦点在两院权限、选举方法、名额分配等，选举资格并非争论的焦点。讨论中，多数革命党议员与原立宪派议员在选举资格问题上大体接近。梁孝肃（属革命派）等比较激进，主张普选制，认为限制选举制违背了《临时约法》有关国民一律平等的规定。而多数革命派议员如谷钟秀、张耀曾、彭允彝等，虽主张放宽选举限制，也同意将来应实行普选，但强调现在仍须实行限制选举。原立宪派的李国珍、刘长佑等则认为，国体是国体，选举法是选举法，中国人民之程度尚有不足，若强行普选制，“将必选出一般无知识之议员，不使国家陷于极危险之地不止”。由于多数革命党议员的看法与原立宪派议员大体一致，故北京临时参议院通过的“众议院议员选举法”，其关于选举资格基本承袭了“国会之组织及选举法大纲案”的规定，只是将选举权的年龄由25岁放宽到21岁，又因为税制尚不完整，故于“年纳直接税二元以上”的财产规定之外，补充了“有年值500元以上之不动产者”的或然规定，又将原案中给予“能识文字者”选举权的积极条文，变成了限制“不识文字者”选举权的消极条文。
不过，在理论上革命党人却比较多地从一般的意义上强调，“主权属于国民全体”是指所有国民都可参与政治运用以及国家意志之构成，政治应体现全体国民或多数国民之意志，谋最大多数国民之幸福。邵元冲说，平民政治就是“以一国之主权属之国民全体，而由国民直接的选出立法者，间接的选出行政者，以行使其统治权者之谓也”。王宠惠相信民治是民享的前提，只有多数国民参政，才能使政府之发政施令“不得不以多数人之幸福为前提”。革命党之激进派更突出强调国民政治就是平民政治，戴季陶指出，“实行平民政治”乃“人民创造中华民国之初心”，“巩固共和，实行平民政治”是国民党的基本主张。他说，“中国旧日之政治，少数人之政治也；民国之精神，则破除少数人之特权，而行平民的政治也。故民国之内治政策，不可不有平民精神”，具体而言包括：第一，国民应有“完全之参政权”，不但要有选举议员、总统、地方行政长官之权，还应参与行政与司法。第二，“施政必须合乎多数人民之意向。多数者，普通及全部之谓也。故施政必须合乎普通全体人民之意向。多数者，又对于少数而言也。故普通全体人民中一部分少数人之意见，即不合乎平民政治之精神。实行平民政治者，发展人民公共之普通利益，预防少数人政治上、经济上之专制，即为其本质焉”。经济上“以国家之政治作用，预防将来少数人经济上之专制”。思想上则排除“贵族官僚专制遗毒”，“于凡有专制遗传性者，必持感化与排除之两种态度。无论对于人物或言论，能感化者则感化之，不能感化者则排除之，必使全国人民及言论，皆极健全，绝无专制遗传性存留其中，而后吾人巩固共和之目的始达”。戴季陶主张“普通全体人民”“完全参政”，有民粹主义的色彩。共和指共同的福祉，共和国是利益、意见各不相同的人们共同组织、共同治理的国度，非少数人或多数人的国度。戴季陶主张民国之施政当从多数民意，谋多数利益，预防少数人政治上、经济上之专制，自是国民政治的题中应有之义，但他主张以国家之力感化、排除“有专制遗传性者”，使全国人之思想言论“皆极健全”，就有思想洁癖，易使国家成为多数人压迫少数人的工具。萨托利指出，“民主的工作原则是有限的（受限制的）多数统治原则”，“少数的权利是民主过程本身的必要条件”。部分激进革命党人过于强调民主政治多数统治的一面，而忽略保护少数的一面，甚至以多数压迫少数为当然，就引起立宪派的恐惧。
在强调民主共和是“平民政治”、多数统治的同时，一些激进革命党人将主权在民理解为“唯民为王”。自清末国民概念输入以来，思想界多持“整体式的国民观”。不少情况下，国民与国家“同物异名”，国民的个人性质被其整体性质淹没。由此，民权与国权就可替换，主权在民可以通向主权在国。比如，陈匪石说，“夫最高之权力在人民，谓之民权，自国家之最高机关所行使之最高权力，谓之国权。则民权与国权之殊，特一自其所属之人言之，一自其行使之地言之耳”。“霹生”信奉卢梭的人民主权说与国民公意说，认为只要建立“国民国家”，就可以合国家与人民为一，国家对人民的统治就是人民对自身的统治，人民服从国家法律就是服从“人民公共之意志”。而“人民之公共意志”，又被他实体化为代议机关的意志。戴季陶说，“民主立宪”的“国民国家”里，“国家之活动，人民公共之自由意识所集合而成之自由活动也……国家之行动，国民公意之行动也”。由于“国民”可等同于“国家”，戴季陶将“人民”“国民公意”抬到至高无上的地位，实际上是将“国民国家”抬到至高无上的地位，将国家机关当作“国民公意”的化身。章士钊在说到法国革命时期的“民王”思想时说，“民王者，惟民为王，主权在民之意也。此其义初不为恶，而用之者，乃昧于全称偏及之分，而大祸作矣”。民初激进党人对主权在民的理解，也有“昧于全称偏及之分”的毛病。
“公意”（general will）是卢梭政治和道德哲学中的核心观念，大体上是人们初次缔结社会契约，形成主权者共同体时，经由人人同意而达成的对于共同利益、公共的善的共同认识。它是普遍的、永远公正的、不可破坏的、对共同体所有成员具有强制性的原则，它是除去了所有个别意志中正负相抵的那一部分的意志，是有些类似于自然法的理性原则。卢梭强调，公意“在目标上及本质上必须具有普遍性；而且它必须来自于所有的人，又适用于所有的人；如果公意指向任何个别的限定的对象的话，它就丧失了公正性”。在“大众政府”还是梦寐以求的东西时，人们多相信，若被统治者能选择统治者，使公共权力体现“国民公意”，人们就“无需防御自己的意志”。“大众政府”建立后，人们发现，运用权力的“人民”与作为权力施加对象的“人民”并不总是一回事，“人民”的意志并非“全体人民”的意志，不过多数人或成功地让人承认自己是多数的那一部分人的意志，人们需要像防范其他任何权力一样，防范此种权力之滥用。早在清末，梁启超就说，“民政之国”仍有治与被治之分，仍须限定政府权限，以保障人民自由。严复也指出，多数政治不等于人民全体自治，“法出于众，所谓众者，吾之小己，不必即在其中，一也；法定于代表人，是代表者，毕竟非我，二也”。当共和新建，人们还在热切追求“国民政治”时，革命党人推崇“国民公意”，也不奇怪。不过，他们所说的“国民公意”，并非卢梭的“公意”，而是可通过普通投票形成的“众意”。将“众意”等同于“公意”，将多数国民等同于抽象的、整体的“人民”，会在理论上为“多数专制”打开方便之门。
在反对专制的时代，人们易将“民治制度”理想化。不少辛亥革命党人向往共和，但不过“振〔震〕其名而祗敬之”，往往混淆国体与政体，“几若惟君主国体，乃有专制、立宪之分，而民主国体则固皆为立宪政体，而为之国民者乃实际咸获共和之幸福者”。“岑楼”称：“议院为人民代表，盖未有人民专制者。夫议院专制之说且不可称，又焉有所谓暴民专制？”王宠惠说，“所谓专制者，乃指行政首长一人肆行其独裁权以压抑国民之意”，“若议院者，乃代表国民之意思机关，以议院指挥行政，乃国民之公意，何所谓专制乎？即使谓议院为专制，不远胜于行政首长一人之专制乎”？
需要指出的是，革命党的主要领袖如孙中山、黄兴、宋教仁等人比较稳健。他们主张政党政治，不将人民看作单一的整体，而承认人们利益意见分化的事实。也有一些革命党人不赞同“国会政府主义”。刘民畏承认议会集权可能导致议会专制，认为应保持立法与行政的平衡，“免流于议会专制之渐也”。王侃叔反对“国会政府主义”，并指出雅各宾专政发生的一个重要原因是那时的法国人“迷信民权”，对代表“人民公意”的立法权不设防，遂使“栗悍桀黠之徒，假公众之名义，而又不负责任，仅能为恶，不能为善，人民憔悴虐政”。民初激进革命党人偏信人民主权说，突出强调立法权，并不奇怪。久受行政权压制，迫切希望以代议机构限制政府的人们易将立法权理想化，革命时期的法国、美国就是如此。革命时期的法国进步思想界，“视行政不啻为专制之代表”，“故其议定宪法，务求所以裁抑行政权，几于无微不至，而与立法权以无上之势力”。1791年宪法以及1793年宪法，都是如此。经历一年多的雅各宾派专政而有热月政变，“法人深创于偏重立法之弊，乃再主张分权……并采美国行政独立诸优点，遂成共和三年（1795年）宪法”。但偏信立法权的观念一时不能根本改变，又经过数十年的争议与调整，立法行政两权始渐趋平衡。革命时期的美国，人们最担心政府倒行逆施，而立法机关则免受人们的猜疑。独立战争后，越来越多的美国人逐渐认识到，无论立法权，还是行政权或司法权，都需加以限制，而代表富豪阶层的亚当斯等人更强调，“人民如果不受约束，就会象任何一个拥有无限权力的国王或立法机关那样不义、专横、野蛮和残暴”，“人民主权”的行使必须遵循分权制衡原则、法治原则以及民意表达的制度化程序。
民初革命党人认为，在专制历史悠久而人民政治意识淡薄的中国实行民主政治，存在军政强人破坏共和、专制独裁的风险，故其政制主张、政治方略皆以防范军政强人为中心。其主张主权在民说、“国会政府主义”、省自治，主要目的都在于此。现实的历史进程表明，革命党人主张重点防范军政强人实为真知灼见。但他们却忽略了“议会专制”的风险，原立宪派曾对此有批评。原立宪派则强调，只要存在“可以意用法易法，而不为法所拘”的机关，就会出现专制，“专制之威力出自一人，则为暴君专制，出自人人，则为暴民专制。暴君专制，政府为之机关，暴民专制，议会为之机关”。头戴“民意”光环的议会若缺乏制约，比政府更易为恶，“政府为恶，有议会监之，议会为恶，谁复能监者？天下事势之顺莫有便于议会专恣者矣”。这是有道理的。
二次革命是民初共和试验的转折点。它的发生，直接与袁世凯追求中央集权、个人独裁，压迫国会、革命党相关，也与革命党对主权在民的理解有关。近代民主理论承认主权在民，但又承认人民之利益、意见分化的事实，强调利益、意见的表达须尊重体制与法治。立宪派忧虑偏信主权在民者滥用革命权，有其道理。面对袁世凯派势力破坏共和的种种行径，一些革命党人即以人民主权为据鼓吹直接行动，推翻袁世凯政府。“岑楼”说，中国政治是共和其名而专制其实，“总统不足恃，内阁不足恃，国会不足恃，所可恃者惟国民耳。为国民者，尚其以共和之精神，求自由之幸福，窃位弄权者声罪致讨之，疲庸不职者纠弹驱逐之，党恶营私者芟夷蕴崇之，澎胀民权，巩固共和，以雄飞于新世界。法兰西八十年之剧斗，美利坚七年之战争，前例可循，固所谓一劳而永逸也。心苟无暇，何恤乎无家”。在革命党看来，宋案以及袁世凯违法大借款、压迫国会等，表明共和已遭破坏，人民可行使革命权，重建共和。而立宪派以及中间派则认为，共和政治的开展须尊重法律、拥护正当之机关，当共和的政治框架仍在时，宋案可由法律解决，大借款可静待国会解决，寻求宋案的武力解决就是“暴民专制”。浙江都督朱瑞说：“欲安国家，先维秩序。所谓秩序者，在遵守公定之法律，拥护正当之机关，若人人逾越范围，自由干涉，则正式机关等诸虚设，共和政体根本打消，争夺相寻，成暴民之专制。暴民专制之极弊，必返于寡人之专制。寡人专制之既穷，革命又将随之，循环往复，永无休日。”他希望各党存维持大局之念，相互提携，希望政府遵守法律，不滥用权威，希望舆论界引导国民，不煽动国民感情，希望国民人人力维秩序，以避免“暴民专制”。此时共和政治的基础规则尚未成为基本信条，国民缺乏组织能力，且主要政治势力间缺乏政治互信。在袁世凯当局弁髦法律，革命党不相信国家机关的情况下，这种希望注定落空。政治转型往往非一次革命可以完成。新政权建立后，革命党人因不满政权为旧势力控制和革命理想落空，再度发动革命以求理想之实现，在各国的政治转型中并不罕见，这并非主权在民说之过。
三、 民初立宪派、中间派的贤人政治论
忧虑“暴民政治”，既是清末立宪派反对革命的重要原因，也是民初的原立宪派考虑政制、选择政治方略的关键因素。对立宪派来说，“暴民政治”在辛亥革命之前还只是潜在的风险，其主要预防之道在防止革命。革命之后，“暴民政治”则是现实的威胁。康有为说，“民主之国，最患于暴民政治也”。梁启超说，“吾党鉴观各国前史，见革命之后暴民政治最易发生。而暴民政治一发生，则国家元气必大伤而不可恢复”。他并分析革命后易发生“暴民政治”的原因：宪政之运用“赖乎强健正当之对抗力”（即成熟的政党与发达的社会组织）。缺乏“对抗力”，则力趋绝对而政趋专制，必生革命，而其革命所得为“或少数之枭雄专制，或多数之暴民专制”，而难为真正之政治革命。辛亥革命是在社会缺乏“对抗力”、人民缺乏共和资格的情况下由思想革命驱动而成的，有明显的“嬗代之时间太促，发动之力太剧”的特征，存在“数千年公共之信条”“数千社会组织之基础”迅速崩塌，并出现“暴民专制”的巨大风险。吴贯因也认为，人民程度不足而于革命后实行共和，一方面旧秩序已解而新秩序未立，另一方面人们又往往误解自由平等，以民权自由为破坏道德、法律之借口，于是“纲纪废隳，藩篱尽撤”，“上无道揆，下无法守，明哲归隐，贼民朋兴”，遂成“暴民专制”。政权鼎革后，眼见同盟会势力的发展以及共和试验的种种乱象，立宪派忧虑中国陷入专制—革命—“暴民政治”—专制的循环，故以预防“暴民政治”为急务，主张限制贫民参政，鼓吹贤人政治，反对“国会政府主义”。这不但是立宪派的主张，也是一些持中间立场的政治精英、知识精英的看法。
武昌起义后，当时还在美国留学的穆藕初就提出，主权在民的实现程度取决于民德民智水平。文明各国号称主权在民，然其主权“不过在少数有组织力并有操纵能力者之手中，于人民无与也”。中国多数国民昧于国情、暗于时势、短于判决力、醉心私利，于此而追求“漫无限制”的主权在民，将使大量无知识、无恒产者得以参政，“狂妄者流，相与倒行逆施，为所欲为，各个性之劣点，不到于尽情暴露不止”。1912年3月，有鉴于一些激进革命党人“过于重视共和”，主张普选与议会至高无上，章士钊曾反复强调“讨论平民政治，首当严者，则国体与政体之界说”。他说，“国体者，就统治权而言之也；政体者，就所以统治者而言之也。统治权在是，而所以统治者有时在是，有时亦不必在是”。中国虽改君主国为平民国，将统治权由一人转移到多数国民，但实际的国民程度决定中国“不当采绝对的平民政治”，“不可造一极端的平民政府”，而只可“运用少数政治之精神”，“以平民之国家而建贵族之政府”，即由有知识、有能力的精英在共和政治的框架内运作政治。脱离实际条件而追求极端的平民政治，将使“国家托命于暴乱者之手”，招致严重的内乱外患。章士钊颇受英国学者奥斯丁、梅因，法国学者奢吕（Schere）、托克维尔，以及美国学者柏哲士（Burgess）等的影响。他也沿袭波伦哈克的说法，认为国民缺乏调和利益冲突之能力而追求极端之平民政治，将引发“民主专制”。显然，他们都将“暴民政治”的发生归因于政治参与激增，将预防之道放在限制贫民参政上。
此后，随着政制问题讨论的进行，原立宪派比较多地发挥其贤人政治论。梁启超着力破除一些激进革命党人对多数政治的崇拜，强调“从众必能善治”只是反抗专制、争取民权时代“欧洲学者所构之幻想”。第一，人民之利益意见不一，不存在单一的“人民”利益，“欲施一政而使国中无匹夫不被其泽，虽神圣有所不能”。第二，“多数为政”可能“谋最大多数之乐利”，但过于重视多数之乐利，而蔑视少数之乐利，必伤害“中坚阶级”，这有违治道。第三，“以众为政”未必能得“政出民众之实”。多数民众可能为少数“野心家”所利用，“民意”可能“为豪强专制之所凭藉”。第四，多数决定未必合理。“非常之原，黎民惧焉”，“善政至道，往往由极少数先觉之士倡道之，而群众莫之或喻，相率骇而仇焉”。他强调政党领袖的关键作用，“治道无古今中外，一而已，以智治愚以贤治不肖则其世治，反是则其世乱”，“以众为政”也逃不脱这个定律，“理想上最圆满之多数政治，其实际必归宿于少数主政”。多数政治必须有“常为多数国民所敬仰所矜式”“其言足以为重于天下”的“少数优异名贵之辈”为其“中坚阶级”，由他们权衡国情民意，提出系统的纲领，以号召于社会，然后经由政党竞争形成“绝对”“有系”的多数意见，以及“足以代表绝对多数势力之政党”，“夫然后施政有系统而不至互相冲突也”。否则，多数政治就会变成一二大“野心家”利诱、威逼、操控民众的“虚伪之多数政治”，或者诸多小“野心家”争权夺利，“群言淆乱，小党分裂”的政治。这颇有精英民主论的意味。严复反对将多数决定绝对化、神圣化，强调“国有疑问，以多数定其从违，要亦出于法之不得已。福利与否，必视公民之程度为何如。往往一众之专横，其危险压制，更甚于独夫，而亦未必遂为专者之利”。方宗鳌称，“民智有高低，能力有差等”，共和政治只是人民选举少数之代表执行政务，“非曰共和告成即人民皆有执行政务之权也，不过于名义上精神上同为国家之主人翁耳”。康有为明确排斥贫民参政。他承认共和民权“在理为公理，在势为大势，顺之者昌，逆之者亡”，但又强调实现民权平等自由需“人人有士君子之行”，现实情形下，政治还只能是少数贤者、智者、富者的专利，欧美各国成功的民权政治皆赖有道德有学问有知识有能力者为之主持。若不顾现实条件而盲目追求“多数为治”，“则必淘汰其贤者、智者、富者而选用其愚者、贫者、不肖者”，“则必流为暴民之乱政也”。
康有为、梁启超等的贤人政治论有助于祛除一些人的民主狂热，但他们简单地将近代民主政治称为“多数政治”，并借批评多数政治而鼓吹精英政治，也有消极作用。二次革命后，张东荪就指出，梁启超等有关“多数政治”仍不免于以贤智治不肖的论调，减轻了国人对多数政治的信仰，不利于共和政治的开展。他指出，多数与少数本相对而言，所谓多数政治，并非多数国民直接参与立法、行政、司法等政治机关，“乃谓居政治机关之人，其执政必依于政治机关背后多数人之意思也”，其运行机制是：国家权力有限，社会有自由度，各种意见、利益能在轨道上充分表达，由此形成的社会氛围就能使执政者不能不从多数之意见，而社会也能接受执政者的政令。他希望以有自由度的、存在对抗力的社会制约国家权力，形成政从多数民意的社会机制。这种论述显然受欧美精英民主论的影响。1917年11月，他在题为《贤人政治》的长文中系统地阐述其贤人政治论，强调政治之正轨是“一国政事之进行，恃贤能主义；而群众之安宁，则恃庸众主义”。他称，“支配国政之根本原理”有庸众主义与贤能主义两大流派，前者强调人类权利平等、理性平等，主张人人参与政治之运用，相信多数之所欲为善、所决为是，而后者则强调人类智、能有别，“是非无定，善恶无衡”，“多数之所见，不尽为是，多数之所欲，不尽为善”，而且受制于集体行动中的“群众心理”，“多数之所见，往往流于舛谬，多数之所欲，往往陷于罪恶”（这显然受勒庞的影响），故主张发挥那些“大抵为天才，富于独创性”的“社会中枢”的作用，由他们代庸众决定，并督率、提携庸众进步。张东荪本人是倾向于贤能主义的，故着意强调民主政治并非全体人民之治，而只是民主机制下的精英之治，并赞同柏哲士（Burgess）将林肯“Government of the people，for the people，by the people”改为“Government of the people，for the people，by the best of the people”。不过，他也承认，随着经济、教育、文明的发展，人们利益分化日趋明显，政治意识逐渐觉醒，应实行庸众主义，以调和利益冲突，维持社会安宁。张东荪的贤人政治论包容庸众参政，也强调“人民皆有同等之人格，有同等之发展力，有同等之自觉心”，有“自我实现”的意愿与能力，要求限制政府权力，保障社会自由度，主张以社会利益多元结构与地方自治构建政治“对抗力”，明显属于近代精英民主论。不过，“贤人政治”的提法本易令人误会，且他既主张“自我实现”，反对“父母政府”、保育主义，又主张由贤人督率、提携庸众进步，又明显矛盾。所以，李大钊就批评张东荪“一面主张自我实现，一面鼓吹贤人政治”，自相矛盾，“既要自我实现，怎行贤人政治？若行贤人政治，怎能自我实现”？
在张东荪发表《贤人政治》之前，思想界在反思民初共和政治遭遇挫折的原因时，已开始批判康有为、梁启超等人的精英政治论（贤人政治论）。陈独秀并不排斥少数精英的作用，但强调“多数人之觉悟，少数人可为先导，而不可代庖。共和立宪之大业，少数人可主张，而未可实现”，真正国民政治的实现必须“以多数国民能否对于政治自觉其居于主人的主动的地位为唯一根本之条件”，希冀政府立宪的开明专制论，主张由革命党创立共和的革命程序论，主张“中坚阶级”主持共和的贤人政治论，都不可能得真正的共和宪政。陈独秀将共和立宪理解为全民政治，将其建立希望寄托于大多数国民的政治自觉，又以思想启蒙作为觉悟国民尤其是青年的有效手段，其思路与梁启超的新民说类似。高一涵更断言贤人政治论是开明专制论的变种，本质上是专制思想。他并指出贤人政治与专制政治的共同点：都将公有之政权私之一部分人士；一基于唯我独尊之心理，一基于唯我独贤之心理；皆排斥异己；皆划分人民为治者与被治者；皆以一部分人代理全国人之事务，而不欲放任人民之自为；都想望一部分首出庶物者统治、教化人民。陈独秀、高一涵批评的贤人政治，与张东荪所主张的贤人政治并非一回事。不过，五四以后，在追求多数人的民主、直接民权、平民政权渐成潮流，贤人政治、精英政治被时代抛弃的大背景下，不太会有人去仔细分别张东荪的贤人政治论与传统贤人政治论。
结语
近代中国建立国民政治面临重重困境，平民政治与贤人政治（或者说精英民主）的矛盾就是其中之一。一方面，中国资产阶级十分幼稚，缺乏领导政治革命的能力，建立国民政治需要动员一般社会大众参加，这就需要给予他们参政权；另一方面，多数国民尚不具备国民资格的现实情形，传统贤人政治论以及西方近代的精英民主论的影响，又使资产阶级尤其是其上层对于赋予一般大众尤其是“下等社会”以参政权忧心忡忡，唯恐因此出现“暴民政治”。一方面，民主是逐步发展的，须从比较小的范围、比较低的程度开始民主的实践；另一方面，民主本身的平等逻辑、动员一般国民参与救亡图存的急迫需求以及欧美民主先进国出现的平民主义潮流，使不少中国先进分子立意追求全民政治与平民主义，要求全民或者至少是多数国民参与政治，但国民普遍缺乏政治思想、政治能力的现实条件又严重制约着政治参与的扩大。因此，如何一方面顺应平民主义的潮流，赋予大众参政权、监督权，确保政从多数民意，防范精英专权，并借此动员大众参与救亡，另一方面又把握向大众开放政权的适当节奏，并建立过滤、集约民意的制度化渠道，防范民意的失范表达与政治民粹主义，是中国近代政治转型中需要解决的重大问题。清末民初中国思想界围绕平民政治与精英政治（贤人政治）的讨论，就是当时思想界为解决这一问题进行的探索。两派的思考，各有其现实考虑，也各有其价值与局限，其中的得失值得总结。
（来源：《近代史研究》2023年第6期，注释从略）
