从一个大的社会背景看，中国发展到今天，已经形成了多个不同的利益集团。不同的利益集团，不同的社会阶层，在面对同一个政策的时候，利益取向、价值取向就可能是不一样的。制定和执行公共政策的过程，实质上就是融合各个社会阶层关系的过程。

构建和谐社会，公共政策的确可以起到重要的作用。可以说，公共政策实际上在调整着人与人之间的关系，就是要把这些构建和谐社会中的基本价值取向具体化。

——采访手记（文翌）

“自然人”都应当成为“社会人”

记者：陈教授是个多产的经济学者，在价值中国网等经济类网站上均发表有很多文章。我们看到陈先生很多文章的出处都标明“斯为盛学社”，请介绍一下您的这个学社。

陈潭：过奖了！学术常识告诉我们，公共管理研究离不开经济学、政治学、社会学等强势学科的知识场支撑，同样也离不开哲学、史学、数学等工具学科的方法论指导。越来越多的迹象表明，科学知识由分化走向统一的趋势不可避免。特别在“经济学帝国”的时代里，公共管理的研究更加无法脱离经济学的知识和方法，比如公共财政、政府经济学以及新政治经济学等，经济学在许多学科的影响力和渗透力已经越来越显明，其工具色彩也越来越明朗。同时，作为公共事务之一的经济以及经济学本身的内容与范围也是公共政策和公共管理必须研究的对象，所以国内较多的经济学网站上也就出现了鄙人的一些练笔痕迹，比如价值中国、经济学家、三农中国、博客中国、世纪中国、中国经济研究等国内知名学术网站。

“斯为盛学社”是上网阅读偶获的一个成果，她诞生于2004年10月16日星期六。“斯为盛”取名于鄙人蜗居岳麓山下的岳麓书院门联“惟楚有材，于斯为盛”，亦借用毛主席“数风流人物还看今朝”之意，故希望能与学术中人共话中国的过去、现在和未来。鄙人在《让知识走向公共化》的一篇学术随笔里载明：因特网技术不断地促推着“知识共产主义”的勃兴，大众传媒技术的进步和媒体本身的公共化给了公共知识分子充分活动的舞台，让知识走向公共化也越来越成为可能。鄙人愚陋揣见，学术的网络化和学者的透明化可能更能彰显学术的公共消费与学者的公共责任。

记者：您主要从事的是公共政策、公共事务与公共管理研究，那么，您认为一个个体的自然人和公共事务之间的关系是一种什么样的关系。

陈潭：社会学的基本常识昭然，一个个体的自然人终会被社会化，“自然人”都会成为“社会人”。也就是说，个体的人无法脱离社会而生存，都必然要求管理社会事务。社会事务有私人事务与公共事务之分，作为“社会人”的存在最可宝贵的是，他不但关怀自己的所有和私人事务，而更为主要的是关心和参与公共事务。

在我们先祖生活的原始社会里，个人因为无力对抗自然界的洪水、野兽等的侵害，于是他们必须团结一致组成部落甚至部落联盟，共同应对经常出现的公共危机。同时，在部落当中，对于劳动果实的分配以及扶老携幼的安排都能采取一些具体的措施或做出一些合理的“政策配置”。生活于现代社会当中的人们当然更有理由更有能力地进行公共资源的配置和公共事务的管理了，所以公共权力机构——政府的存在也就自然而然。但是，我们也看到了“公共悖论”在社会场域当中的存在，诚如亚里士多德在《政治学》名著中的告诫：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”因而，在公共事务管理过程中不可避免地出现如“三个和尚没水喝”般的“集体行动的困境”由此，作为个体的人对待公共事务的态度应该是积极主动地参与治理，而不是“袖手旁观”或者“搭便车”。

公共政策的元理论问题

记者：政府应该在公共事务中扮演什么样的角色？

陈潭：作为公共权力机构的政府在这个方面的作用当然也极为重要，它提供私人不愿意或没有能力提供的公共产品，比如国防、交通等；它也合理地引导私人事务健康地发展，等等。总起来说，政府在公共事务中的作用体现在提供公共产品、配置公共资源、建构公共秩序、维护公共安全、处理公共危机、协调公共关系等。

记者：《公共政策：谁之政策？何种政策？》一文中提到：“公共政策的制定是由政府体制内外的‘少数人’完成的，但这些由少数人完成的政策却要多数人来遵守”。陈先生怎么看待这个问题？

陈潭：这个问题涉及到公共政策的元理论问题。鄙人认为，公共政策制定的理念应该是“满足多数，保护少数”。如果公共政策是一个满足少数人的特权而制定的政策，那么，要么这个政策不是“公共”的，要么它的生命力是不长久的。而“一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成”，虽然这里面有“代理行使权力”因素，但代理行使的是不是被代理者的意愿直接关乎到公共政策结果的倾向。

然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定确实是由政府体制内外的“少数人”（“政策精英”或“政策企业家”）完成的。他们的良知、理性、智慧、经验有时更能起作用，因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(Tyranny of the Majority)”和“投票悖论”（Voting Paradox）的恶果。再者，相当多的公众暂未具备参与决策所需的知识技能，科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”完成。

如果一个学有专长的专家意见被一百个文盲的票数所否决，那对于公共政策的科学性而言同样是致命的。当然，科学与民主这赛德两先生对于公共政策制定都很重要。这就是说，制定政策的“少数人”必须代表“多数人”的意愿和利益，代理行使的是不是被代理者的意愿的确直接关乎到公共政策结果的倾向，这里可能还牵涉到利益集团的问题、参与决策的方式问题等等。在这方面，诺贝尔经济学奖获得者布坎南先生及其研究团队所建构的公共选择理论和关于投票的规则确实值得我们好好学习和研究了，总的说来，公共政策的本质就是个人偏好与集体选择的制度安排，公共政策的目的是追求、实现、维持和保障公共利益。

记者：政府作为公共政策的制定者和执行者，其行为对公共政策的结果有很大的影响。陈先生在政府行为方面的研究也比较多，在《政府信用失范与政府信用建设》中，您谈到怎样建设政府信用，目前企业和个人要想快速建立信用可以采取担保的方式，但政府信用是没有任何机构可以担保的，除了依靠政府自身整理整顿之外，是否还有其他的规则或力量可以引导和规范政府信用呢？

陈潭：问得太好了，这确实是一个不容小视的问题！政府信用建设一方面需要自律——道德自觉，另一方面更需要他律——制度约束。我们的预设是“善政府”，其实还有“恶政府”的存在。如果连政府都不守信，企业、公众、社会还有谁能守信呢？政府信用体现的是政府的德性，是政府的主观言行和社会评价的反映。政府信用是社会信用系统的核心和支柱，政府应该是遵守公共伦理的典范和表率。但是，我们不能忽视由于政府强势性与自利性的存在所导致的失信行为，比如贪污腐败、随意行政、不守诺言等，这也是老百姓对于政府或者政府官员们意见最大的地方。确实，个人和企业可以采取信用担保，政府信用以什么来担保呢？鄙人认为，这种“担保”就是法——特别重要的是宪法。由此，要加强政府信用建设，就必须实施政府行为法定化、改进行政执法作风、规范行政执法行为，努力实现依法行政。

为什么总是把政府部门作为批评的靶子

记者：构建和谐社会是十六届四中全会以来我们面临的一个奋斗目标，而构建和谐社会的核心就是要有一个稳定和谐的社会关系，这其中公共政策的实现至为重要。公共政策对构建和谐社会的作用体现在哪些方面？

陈潭：构建和谐社会，公共政策的确可以起到重要的作用。我觉得应该从两个方面来分析：首先，从一个大的社会背景看，中国发展到今天，已经形成了多个不同的利益集团。不同的利益集团，不同的社会阶层，在面对同一个政策的时候，利益取向、价值取向就可能是不一样的。因而，在制定公共政策的时候，就要考虑怎样让不同的利益群体参与到制定过程中，表达出他们的意愿和思想。所以说，制定和执行公共政策的过程，实质上就是融合各个社会阶层关系的过程。

其次，和谐社会的提法，隐含着很多价值观的选择。而作为一个社会，追求公平正义的价值观是非常明确的，这也需要公共政策来实现，可以说，公共政策实际上在调整着人与人之间的关系。如果我们对公平问题处理不好的话，或者说，对社会中的弱势群体关注不够的话，很显然，这就不是一个公平、诚信和友爱的社会，也不是构建一个和谐社会应该出现的现象。因此可以说，公共政策就是要把这些构建和谐社会中的基本价值取向具体化。

记者：在政策的具体实施中往往出现一些这样或那样的问题，最近，人们对教育不公平问题又发出了不平的声音。现有的公共政策与建立和谐社会的构想之间是否合拍？

陈潭：我觉得在基础教育和公共医疗方面，步子还不够快，明显显示出政策的滞后和落后。例如，从现在我们所处的经济发展状况看，我们完全有能力做到在基础教育上完全不收费，让更多的孩子享受到一种公平教育，但现在教育“短板现象”依然存在。关于“教育公平”，我认为，它应该是社会起码的底线公平，它是社会机会公平的应有形式，但是许多农村贫困的孩子打出生就输在起跑线上了，结果当然就更难说公平了。所以，我支持“义务教育必须是全免费教育”的观点，这也是世界一百多个国家的通行做法，有人计算“实行免费义务教育可使农民增收2%”也是有依据的。

记者：现在，政府在制定公共政策上，经常出现一些把非公有产品公有化，把公有产品市场化的错位现象。因而，政府某些部门总是成了人们批评的对象，为什么会出现这种现象呢？

陈潭：这说明制定科学合理的公共政策已经成了当务之急。至于人们为什么总是把政府部门作为批评的靶子，我想，这可能与一些政府部门对公共产品的理解不够到位有关。还有一种情况就是，政府对政策的分析和调研不到位，他们往往从经验出发，习惯于拍脑门，决策仓促，因而会出现这样或那样的政策走样现象，甚至会好心做成了坏事。这就提醒政府部门在制定公共政策时一定要加强政策的分析能力。或者充分借助“外脑”的作用，如得到一些独立分析和研究机构、高校和科研院所的帮助。

“上有政策、下有对策”并非都为贬义

记者：公共政策也有地方和全国之分，从受众上看地方的公共政策是比较符合当地民众需求的，但国家作为一个整体它也有一个整体的公共政策规范，当地方符合当地需要的公共政策与国家不太符合当地民众要求的公共政策相遇时，作为地方应该执行哪个政策？

陈潭：中央的政策一般是全局的政策、宏观的政策，地方的政策一般是局部的、微观的政策。当地方政策与中央政策相冲突的时候，当然要服从中央的政策，这是我们假定地方政策为“坏”、中央政策为“好”的前提。如果地方政策为“好”、中央政策为“坏”，那当然需要“政策变通”了，“上有政策、下有对策”并非都为贬义。政策变通所追求的应该是“去形似，求神似”，而不是“去神似，求形似”或“形似神不似”。在此，需要指出的是，多数“好”的地方政策有点从地方利益出发寻求地方保护主义和本位主义的倾向，这样的地方公共政策当然可以满足暂时的地方利益最大化，但它却破坏了“全局”和“宏观”，“铁本事件”就是一个鲜活的案例。

记者：说到中央政策，过去有沿海开放，有西部开发，有东北振兴，到了“中部崛起”至今还只是停留在提概念和喊口号上，尽管今年“两会”热议，但还是没有动静。这是不是公共政策的公平性失准呢？

陈潭：关于“中部崛起”，我有一个中国非均衡梯度发展的“子女成长论”观点。中国是一个大家庭，最早实现改革开放的沿海地区显然是“靓女”，由于其优越的自然资本和天然条件，所以最早受到追求而“靓女先嫁”，这是实际的和符合人之常情的；西部地区是“满子”，他要受到家长和兄弟姐妹的更多照顾，比如大哥、大姐穿剩下的衣服就常常受惠，所以政策倾斜和多方面的“转移支付”也是必然的；东北老工业基地是“长子”，长子是家长刚开始“喜得贵子”时最疼爱的、也是最先依赖的对象，兼顾老少对家庭的贡献最大而自己可能却所获不丰，所以要“振兴”；剩下的该是“丑女”了，由于天然条件不优越而“谈婚论嫁”机会少，只能在家中默默地干活和奉献，于是中部地区成为了政策阳光惠及较少的“政策洼地”，所以为自己的前途考虑而把自己嫁出去可能需要家长丰厚的嫁妆和彩礼——政策层面的更多支持。

其实，湖南在能源原材料、农产品深加工、装备制造、高新技术、旅游产业等方面具有相当的基础和巨大的发展潜力，只要有适当的扶持，就能够形成很强的竞争力。经过多年的发展，湖南已形成了一些具有很强带动力的城市群和产业带，通过一定的政策支持，能够实现更快发展，形成具有全国意义的增长极。