英国议会下院3月7日晚就是否在上院引入选举机制举行投票。其中原本被看好80%的上议院议员由选举产生，其他20%仍由政府任命的方案，仅以38票(305比267)的多数过关，而要求所有上议院议席都必须经由选举产生的提案，则以337票对224票的压倒性优势通过。这两项意向性的投票结果，无论最后是哪项主导正式立法，都将动摇英国600多年来上院议员可直接任命和世袭的传统，并可能引发英国宪政机制的改变。英国自民党党魁坎贝尔感慨地说：“在近100年之后，下议院终于采取了改革上议院的步骤，使之符合现代民主。”
通过未来的改革，上议院的代表性及合法性将大大增强，而这又衍生出一个重新与下议院分权的问题。是效法美国参众两院那样上院管人，下院管钱，在重要议案上互相牵制，还是遵循英国的传统，下院独占立法权和财政权，上院只是补充和配合？这不光是议会制内部的调整问题，还牵涉内阁的产生和运作效率问题，可以说是牵一发而动全身。为了弄清这一可能涉及政体转换的改革走向，有必要重新回顾一下英国议会漫长的制度演进史。
议会君主制的确立
“议会”，英文Parliament，来自法文的Parlement，是“讨论”的意思。从形式上看，英国议会最早可以追溯到盎格鲁-萨克逊时期的贤人会议（Witenayemot）和诺曼底时期的大会议（Maynum Concilium）。几乎是摸着石头过河先行步入民主化之路的英国人是靠一系列的事件形成的习俗、惯例或“先例”，艰难而渐进地走上宪政之路的。
1215年英王约翰签署的《大宪章》确立了“王在法下”的原则，奠定了英国宪法政治的基础。约翰儿子亨利三世1258年再次被迫接受“贵族请愿书”即《牛津条例》，承认了议会独立于国王并定期开会的法定存在。1265年贵族孟福尔在内战中获胜，他召开了英国历史上第一次议会，除有贵族和主教参加外，还邀请了骑士和市民代表，从此形成了英国的等级议会制。1295年，爱德华一世为筹集战费又召集了“模范议会”并使之成为惯例。由于贵族议员和市民、骑士议员的利益、要求各不相同，从1343年开始，在议会内部逐渐区分为上、下两院，即贵族院（House of Lords）和平民院（House of Commons）。等级会议是近代议会的前身。1327年议会通过了《斥国王书》，全体议员一致同意废黜爱德华二世，立其长子为国王，从而开创了议会弹劾国王的先例。1688年的“光荣革命”推翻复辟的斯图亚特王朝，议会于1689年通过《权利法案》，议会的最高权力终于以成文法的形式固定下来，成为议会与国王权力关系史上的转折点。
但“光荣革命”后的国王仍掌控行政大权，议会成为完全主宰尚需时日。1690年3~4月，英国议会《财政法案》将“国王靠自己生活”转变为“国王靠议会生活”；1694年的《三年法案》限制了国王召集、解散议会的随意性；1701年颁布的《王位继承法》旨在通过规定王位继承问题，实现资产阶级对王权的控制。同时又规定，国王无权干涉立法和司法，无权赦免国会弹劾的案件，这就意味着司法权与行政权的分立即司法独立。1714年，乔治一世即位，因不通英语，逐渐不出席内阁会议。1721年，下院多数党辉格党领袖、内阁首席大臣兼财政大臣沃波尔取代国王成为内阁首脑。沃波尔内阁是英国首届正规内阁。但“内阁”一词，直到1900年才见于官方正式文件，而首相直到1905年才开始接受国王的委任状。1742年，沃波尔因失去议会的支持而辞职，他这一行为开创了内阁得不到议会信任时必须辞职的先例。1784年小皮特首相遭到议会下院反对时，提请国王解散下院，提前大选，获胜后仍继续任职。他的做法也成为惯例。这样，随着议会、内阁的职能和制度进一步完善，责任内阁制最后形成。经过一个多世纪的变革，到1832年议会改革后，议会不但成为实际的最高立法机关，而且也取得了决定内阁人选，监督内阁施政，决定内阁去留及干预司法工作的大权。国王的行政权力被剥夺净尽，成为“统而不治”的“虚君”，议会君主制宣告形成。
应该看到的是，英国作为人类现代化的滥觞之地，其政治现代化如同其经济现代化一样，没有可以遵循的现成范例甚至失败的教训只可以借鉴，英国人几乎是摸着石头过河先行步入民主化之路的:“当欧洲宗教机构和封建割据势力肆虐之际，他们已经建立了独具特色的司法陪审制和地方管理体制；当欧洲封建专制主义普遍加强时，他们又发动资产阶级革命，摧毁封建主义根基”，并在封建专制制度的一片汪洋中独辟蹊径，确立了一种全新的政治体制---资本主义君主立宪制，用宪法的权威给国王套上了羁勒，使国王的权力与行为受到约束。而后，当欧洲诸国启动资产阶级革命时，他们又率先以新政权为杠杆，实施广泛的政治改革，创立了资本主义责任内阁制、两党制和文官制，最终在“议会至上”原则之下克服了与宪政水火难容的专制，把国王变成了统而不治的虚君，英国人也由此成为人类政治现代化的开拓者!可以说，其意义无论如何评价也不为过。
下议院改革上议院
尽管英国国王成为“虚君”，但贵族在上院和选举方面的影响犹存。直至20世纪初，上院与下院的权力仍旗鼓相当，不相上下。除财政立法外，上院有权否决下院的任何立法。但上院是世袭的，下院是民选的；上院代表较富有的阶层，下院则声称代表普通民众；上院总是为保守党所控制，下院则由选举结果决定。由于这些原因，人们把上院看成是特殊的利益集团，与现代社会的民主格格不入。更有甚者，每当其他党派在下院占多数、企图进行某些方面的改革时，保守党占多数的上院总是要阻挠，常与下院发生冲突，造成严重的政治危机。
于是，英国再次发生了静悄悄的革命。1832年《议会法》取消了上院提名下院议员的权力，结束了上院凌驾下院的历史。1911年《议会法》使上院丧失了对下院通过的一切决议的否决权，而只有延搁权；1949年《议会法》又对延搁权进一步加以限制。在削减上院职权的同时，还通过改变上院自身的构成来改造上院的世袭性质。1958年通过的《终身贵族法》规定可以册封“终身贵族”，这致使上院议员到1997年竟多达1223人。另外，通过1918年《国民参政法》、1928年《国民参政法》、1948年《人民代表法》统一选民资格等改革措施，英国妇女获得了与男子平等的选举权，而贵族在选举方面的优势也不复存在。至此，管理国家最重要的立法权和财政权已经完全转移到下院。
下院作为英国权力的真正重心，它由直接普选产生，在理论上获得了充分的合法性。因此，它自称是全体英国人民的代表，具有最高的权威，拥有最大的权力。按照惯例，下院多数在英国政治制度中具有无与伦比的威力，没有这个多数，政府就不能运转，法律就无法制定，一切政治机构都将瘫痪；而拥有了下院多数，就可以在英国做出任何想做的事——制定法律，废除法律，下达行政命令等，如果它愿意，甚至可以改换政体、废除君主制，以至于法国人端洛姆( Delome) 曾有一句名言来说明英国议会的万能：“在法律上它什么都可以做， 除了把女人变成男人外。”而下院权力的扩大，实际上是以首相为核心的内阁成为当代英国真正的权力聚焦点。这样，英国议会和政府的关系实际上是颠倒的：不是议会控制政府，而是政府控制议会。所以有些学者说它是“内阁独裁”或“行政专制”。早在1950年5月17日，上院在辩论一项决议时就指出，“内阁正在增长的权力对国家的民主宪政是一个威胁”。
与此同时，没有实行选举制度的上院也仍然非议不断。其一是数量众多的世袭贵族，成年后无须选举即自然成为上院议员，参与对国家大事的讨论和投票。尽管这仅是贵族阶层迄今保有的最重要的一项特权，但这无疑是英国保守、落后的标志之一。其二是首相利用提名新封贵族的权力进行政治分肥。工党正是利用这一漏洞，提名富有的放贷人担任议会上院议员，才导致了当前的“金钱换爵位”丑闻；其三是大量上院议员长期缺会，有尸位素餐之讥。为彻底解决世袭问题，英国朝野1917年、1948年、1968年均对此作了认真的讨论。1999年10月，工党政府通过法案，取消了2/3世袭贵族的上院议员资格，将议员数量减少到704名。1981年保守党政府甚至还提出一项“上院选举法”，也未获成功。在2003年2月1日连串的公投中，所有的关于改革上院的选项全未通过，尽管“80%民选”的选项距离门槛仅差3票。由于英国上院无权封杀法案，仅能延宕通过，也由于英国议会制弊端的显现及近期的执政工党的种种丑闻，今年3月7日下院通过的上院改革意向很可能推动英国历史上最激进的宪法改革，甚至使英国的议会制度与美国的两院制接轨。
向美国总统制迈进？
当今世界上，几乎只有英国、新西兰和以色列这三个国家没有一个被称作为宪法的单独文件，也没有一份特定的老百姓可以说出来的宪法文件。但英国民主制度具备立宪政体的一般特征，诸如程序上的稳定性、向选民负责、代议制、分权、公开和揭露、合宪性等。18世纪末，英国保守主义之父埃德蒙·伯克曾说过：“我国的政体是约定俗成的体，这种政体的唯一权威性就在于它的存在源远流长。”而在实践中，不成文宪法的好处是可以使统治阶级根据形势变化增删修改，解释和运用起来反倒得心应手。举例来说，1911和1949年两个《议会法》对上院的权力大加削减，使权力集中到下院手中。这明显是英国政治制度的重大变革，但这个过程仅依靠下院的简单多数就得以完成，并不需要启动复杂的修宪程序。
在权力行使上，英国宪政属于“分权”和“混权”兼蓄并存的典型“混合宪制”，即主要政治权力的分割不够清晰，不受单一固定的成文法的限制；行政、立法和司法之间，立法机构的上院和下院之间，不过于强调权力的平等均衡，所以国家高层行政权和立法权可以由同一批人掌握。但这一“集权”特征在英国并没有导致激烈的政治变动，这是因为按照英国的传统，创新也要以“先例”为依据，得不到“传统”支撑的创新很难为多数人接受。正如一名英国学者所说，“英国政治文化的特点在于：在人民方面有合作和信任，在政府方面有温和与节制。由此便产生这样一种情况：政府有几乎不受限制的合法权力，但却以节制的精神行使这种权力”。政党关系上也是如此，每逢政治经济危机或对外冲突与战争，各大党总能偃旗息鼓、自觉休战，所以20世纪的英国政制相对于欧洲其他国家更为稳定。
鉴于英国议会制的表率作用，也由于议会内阁制将立法权与行政权结合，减少了内阁与国会间冲突的机会，且容易由较总统制下纪律更为严密的政党出面运作，所以全球的民主国家多实行议会内阁制。而哥伦比亚大学的阿尔弗莱德·斯杰潘(Alfred Stepan)教授的研究也表明，议会制比总统制更易“使民主巩固”，即“民主生存率”在议会制下（65%）高于在总统制下（20%）。这恐怕也是一直面临政变威胁的菲律宾总统阿罗约近年力推议会制的原因吧！当然，主张总统制优越的学者也说了，在总统制下，选举前选民们知道并直接选自己看好的人，选后选民可在下一次选举中更换领导来事后追究，而在非选举期间，总统可以充当不同政党冲突的仲裁人角色，并受到立法、司法机构的制约，这样的政制设计更能保证政府有稳定的任期和长远的规划。这方面最成功的例子就是美国。美国1787年制定并颁布了世界近代史上首部成文宪法，迄今220年里，美国经历了翻天覆地的变化：从版图上讲，从大西洋沿岸的一个狭长地带的13州，扩张为横跨北美大陆兼及夏维夷群岛的世界第四大国；从人口上讲，从人口相对单一的白人加上数量不多的黑人和没有统计在内的印第安人的360万，增加到今天几乎包含世界所有种族和族裔的3亿。但是美国的宪法没有变；美国的总统权力虽有扩张，但国会和最高法院仍然强大；美国的州权受尊重，没有一个州闹独立。这是20世纪以来海外殖民地不断瓦解，联邦向心力不断减弱的英国值得深思的。
可是美国的总统制是与联邦制、两院制、三权分立制以及后来固定化的两党制联为一个整体的。机械地模仿其中任何一个方面都难以修成正果，这也是世界上许多后发民主国家在启用总统制后水土不服的原因。当然，像人民主权、限权政府、公共福利、共和政体、公民基本权利的不可剥夺性等宪政国家的基本特征，以及在美国政制中体现得最为充分的分权制衡而又互相渗透的政治哲学思想；以及人民主权、限权政府、公共福利、共和政体、公民基本权利的不可剥夺性等与其相匹配的具体原则，还有与这些原则相连的联邦制、分权与制衡、权利法案等制度安排。美国宪政正是根据这些理念原则和机制，结合自己的国情才逐步完善的。另外，美国宪法原文大约只有4300个词，宪法条文具有弹性，用语宽泛模糊，尽可能地避免具体化，给反复的重新解释留下了空间。从历史来看，美国宪法之所以不朽，固然与制宪者的远见卓识有关，但与后来执行、运用宪法的行政、立法部门以及解释宪法的司法部门对它的尊重、呵护和创造性发挥关系更为密切。甚至可以这样说，美国最高法院对宪法的维护、捍卫和阐释，保证了美利坚合众国大厦的稳定和牢固。用美国20世纪初的总统威尔逊的话说：“我们的宪法……是一块奠基石，而不是一座完整的大厦。或者用句老话比喻：它是根，而不是完美的藤。”所以美国在完成带有欧陆理性主义色彩的宪法建构“冒险”后，很顺利地重新过渡到英美经验主义导向的保险的渐进改革老路上，其后来的改革与英国并行不悖。尽管近代宪政始于英国，但美国却有后面居上之势，甚至成为包括英国这样的“议会之母”国家学习、参照的榜样。
如同君主立宪制是英国1688年革命后最好的选择——它遏制了1681年后出现的君主专制趋势，根本改变了英国政治制度的发展方向，同时又没有割断历史，超越传统——今天英国的上院选举制和功能改革也要在世袭制的余威和议会制的框架内展开，而不能求一刀切除，一步到位。英国人也正是这么做的，最近英国下院就上院改革达成共识，这可是98年来的第一次呀！可英国下院议长杰克·斯特劳却淡淡地说：“这是一个进步。”
(原文发表于 《南风窗》2007年4月1日版，作者授权天益发布)
