内容提要：“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的系统论、重点论、基础论和共治论充分展示了习近平法治思想的理论力量和实践逻辑。“一体建设”系统论强调以系统观念谋划推进全面依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。“一体建设”重点论强调法治政府是建设法治国家的重点，用法治给行政权力定规矩、划界限，强化行政执法协调监督体系建设，大力营造法治化营商环境，平等保护各类市场主体，完善产权保护法律制度机制。“一体建设”基础论强调法治社会是构筑法治国家的基础，要不断提升全体公民法治意识和法治素养，深入推进和谐社会建设，加快推进社会治理法治化，走乡村善治之路。“一体建设”共治论强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元化解综合机制，在共建共治中共享治理成果。

关 键 词：习近平法治思想 一体建设 法治国家 法治政府 法治社会

坚持“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是习近平法治思想的重要组成部分。推进全面依法治国是一个系统工程，必须运用系统思维、整体思维和协同思维，做好顶层设计，加强战略统筹。习近平指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”①这充分体现了全面依法治国的工作布局，深刻反映了中国特色社会主义法治发展的整体观。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，推动政府权力在法治轨道上运行，加强行政执法活动的有效监督，践行“法治是最好的营商环境”②。法治社会是构筑法治国家的基础，要不断提升全体公民法治意识和法治素养，加快推进社会治理法治化，创新乡村治理体系。这是加快建设法治社会、加快建设社会主义法治国家的必由之路。同时，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，充分发挥共建共治共享在基层的作用，促进社会和谐稳定。“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”重要论述的系统论、重点论、基础论和共治论充分展示了习近平法治思想的理论力量和实践逻辑。

一、“一体建设”的系统论：全面依法治国需要共同推进、一体建设

中国特色社会主义法治事业是一项前无古人的开创性事业，涉及党的建设、国家发展与社会生活的各个方面，需要统筹协调、整体谋划、合力推进。习近平强调，“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”③“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。”④因此，习近平“一体建设”重要论述的系统论体现在以下几个方面。

(一)坚持系统观念，谋划推进全面依法治国

系统观念是辩证唯物主义的重要认识论和方法论，系统论是人类的高级思维模式，系统思维是以系统论为基本模式的思维形态。中国共产党领导人民在进行革命、建设和改革的伟大实践中，把马克思主义法治理论和中国具体实际相结合，坚持全面、系统、辩证地谋划和推进法治建设，推动中国特色社会主义法治事业取得重大历史性成就、发生深刻历史性变革。在当代中国新的历史条件下，中国共产党人始终把建设中国特色社会主义法治国家作为宏大系统工程来统筹兼顾、系统谋划。党的十八大以来，面对全面推进依法治国的新形势、新任务，习近平坚持和运用马克思主义唯物辩证法，坚持系统思维，把全面依法治国放在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局之中来把握，加强全面依法治国的战略统筹和顶层设计。2035年我国将基本建成法治国家、法治政府、法治社会，这一远景目标给全面依法治国提出了新的要求。

全面依法治国涉及国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设各个领域，关系改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个方面。2012年12月4日，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上第一次明确提出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”⑤在此后的一系列重要讲话中，习近平进一步强调，要“准确把握全面推进依法治国工作布局，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲。”⑥共同推进、一体建设体现了全面依法治国的整体部署、协同推进的系统思维，清晰地展示了新时代全面依法治国全局性谋划、战略性布局和整体性推进的鲜明特色。党的十八大以来的实践充分表明，法治建设各环节、各领域彼此关联、相互影响，牵一发而动全身，零敲碎打、单兵突进已经不能适应事业发展需要。只有在国家、政府、社会各个层面，治国、执政、行政各个方面构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，才能实现法治建设各个环节相互配合、协同运转，从而最大限度地将制度优势转化为治理效能。

(二)坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进

依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，旨在把国家事务和社会事务纳入法治化的轨道。依法执政是中国共产党治国理政的一个基本方式，坚持在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，善于运用国家法律处理国家事务。依法行政就是运用法律手段规范政府行为，规制政府权力在法治的轨道上运行，是政府正确行使行政权力的基本准则。因此，在当代中国法治发展进程中，依法治国、依法执政、依法行政是一个内在统一的有机整体。在这个有机整体中，“关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政”。⑦坚持依法执政，就是执政党要紧紧抓住制度建设这个带有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法治化、规范化，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。坚持依法执政，是中国共产党在新的历史条件下领导方式和执政方式的重大转变，是坚持全面依法治国基本方略、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求。作为执政党的中国共产党是否依法执政，直接影响坚持全面依法治国基本方略能否得到贯彻实施，影响社会主义法治建设的成效。习近平指出：“我们要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化。”⑧因此，要善于运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。

法律的生命力在于实施，而行政机关是实施法律法规的重要力量。习近平指出：“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”⑨坚持依法行政，推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明及不作为、乱作为等突出问题。政府和行政机关工作人员要从巩固党的执政地位、维护国家政权的高度，充分认识依法行政的重大意义，增强依法行政的自觉性，不断提高依法行政的能力和水平，切实做到依法办事、严格执法。依法治国、依法执政、依法行政的内在统一性，要求把党的意志上升为国家意志，使之成为国家法律；要求党通过法定的程序实现对国家和社会生活之领导；要求党善于运用法律机制设定国家权力运行结构，配置社会资源，调节社会关系，促进社会变革；要求党和国家把坚持依法行政作为落实全面依法治国基本方略、推进依法执政重要组成部分，进而夯实依法治国、依法执政的基础。很显然，把依法治国、依法执政、依法行政作为一个有机整体共同推进，是中国特色社会主义法治发展的必然选择。

(三)坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

在全面推进依法治国的进程中，法治国家、法治政府、法治社会这三者之间相互联系，各有侧重，构成一个有机的整体。习近平指出：“法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。”⑩一般来说，法治国家主要是指确立法律统治、维护法治权威的国家，是推进法治建设的基本目标。在当代中国，加快建设社会主义法治国家，意味着从立法、执法、司法、守法的每一个法律实践环节都必须有严格的法定程序，意味着将国家权力纳入法律设定的轨道，并且不同国家机关的权力均由法律加以明文规定，也意味着依法维护人民的合法权益。法治政府是指严格按照法定权限和程序行使行政权力、履行管理职责的政府，这是法治国家建设的主体。它表明，遵守宪法和法律是政府一切工作的根本原则，必须按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求，加快政府治理体制机制改革，推进依法行政，转变政府职能，规范行政行为，努力做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。法治社会是法治国家的基础，表明社会是一个信仰法治、依法治理的社会。在法治社会中，法治是社会生活健康运行的重要条件，社会有机体建立在坚实的法治基础之上；意味着要严格依法办事，把社会治理活动纳入规范有序的法治化轨道，在法治的框架下推动各项工作；意味着引导社会组织健康有序发展，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；意味着基层社会自治得到更加充分的发展，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；还意味着各级党组织和广大党员领导干部要带头遵守宪法和法律，同时要教育和培养全社会成员对宪法和法律的信仰，大力弘扬社会主义法治精神，在全社会形成崇尚宪法和法律、维护法治尊严和权威的良好氛围。在推进全面依法治国的历史进程中，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深刻反映了中国特色社会主义法治发展的内在机理。党的十九大确立了到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的战略目标，党的十九届五中全会进一步强调，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为新时代法治中国建设指明了前进方向。

二、“一体建设”的重点论：法治政府是建设法治国家的重点

在当代中国，加快法治政府建设，是一场深刻的政府革命。习近平强调，各级政府要“在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。(11)党的十八大和十八届五中全会都把“法治政府基本建成”确定为2020年全面建成小康社会宏伟目标的重要内容。2015年12月，中共中央、国务院制定了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，强调要围绕全面推进依法治国的总目标，坚持从中国的实际出发，依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标；提出了法治政府基本建成的衡量标准，对加快建设法治政府的7大主要任务、40个具体措施作出了部署安排。党的十八大以来，党中央、国务院采取有力措施，积极推进以简政放权、放管结合、优化服务为主要内容的行政审批制度改革，大力推进权力清单、责任清单和负面清单制度，深入开展法治政府建设示范创建活动，进一步规范重大行政决策程序，当代中国的政府治理革命正在向纵深发展。2021年8月，中共中央、国务院制定的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》进一步明确，“到2025年，政府行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升，突发事件应对能力显著增强，各地区各层级法治政府建设协调并进，更多地区实现率先突破，为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础”。(12)作为全面依法治国重点任务的法治政府建设，需要在推进“一体建设”中强化主体地位，发挥主体作用，具体体现在以下几个方面。

(一)用法治给行政权力定规矩、划界限

法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。各级人民政府从决策、执行到监督的整个过程都纳入法治化轨道，权力与责任紧密相连，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身。因此，要大力推进法治政府建设，通过完善行政主体法律制度、行政行为法律制度、行政监督与救济法律制度、国家公务员法律制度，以及重大决策听证制度、重要事项公示制度、重点工作通报制度、政务信息查询制度等等，给行政权力定规矩、划界限，制定政府部门权力和责任清单，建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。要健全行政机关内部重大决策合法性审查机制，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。要全面推进政务公开，强化对行政权力的制约和监督，从而建立起权责统一、权威高效的依法行政体制。法治政府建设要求各级政府全面推进依法行政，进一步厘清政府与市场、政府与社会的边界，推动有效市场和有为政府更好结合，加大政务公开力度，强化对行政权力的制约和监督，不断提高政府公信力和执行力。习近平深入分析了法治政府建设领域存在的突出问题，指出：“现在，法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决。要用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，健全政府守信践诺机制，提高依法行政水平。”(13)

(二)加强行政执法协调监督

行政执法是国家行政机关执行宪法、法律、法规的过程，直接关系到人民群众对党和政府的信任、对法治的信心。因此，要加强全覆盖的行政执法协调监督体系建设，强化全方面、全过程监督，提高执法质量。习近平强调，“政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。”(14)在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为给国家和社会公共利益造成侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有、也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法和加强对公共利益的保护。因此，要探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度，并科学合理界定诉讼范围。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。此外，要坚决排除对行政执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，从而做到有权必有责，用权受监督，违法必追究。

(三)法治是最好的营商环境

新时代法治政府建设的一项重大任务，就是要加快转变政府职能，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。习近平多次强调，“要根据新发展阶段的特点，围绕推动高质量发展、构建新发展格局，加快转变政府职能，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，打破行业垄断和地方保护，打通经济循环堵点，推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。”(15)在现代社会，建立法治型经济体系，打造法治化营商环境，是现代市场经济发展的必然产物。“社会主义市场经济本质上是法治经济，经济秩序混乱多源于有法不依、违法不究，因此必须坚持法治思维、增强法治观念，依法调控和治理经济。”(16)党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出优化市场化、法治化、国际化营商环境这一重大战略决策，这是推动经济高质量发展的重大举措，也是加快建设法治经济的题中应有之义。从法权意义上讲，营造和优化稳定、公平、透明、高效、可预期的法治化营商环境的核心要义，在于释放作为市场主体的企业的创造力，加大制度创新和制度供给力度，降低市场交易费用，依法调控经济运行，为激发市场主体能动作用创设坚实的法治基础。因此，习近平鲜明提出“法治是最好的营商环境”(17)的重大法治命题。“市场经济是法治经济，要用法治来规范政府和市场的边界。”要加快转变政府职能，“用法律和制度遏制一些政府部门不当干预经济的惯性和冲动，解决好政府职能越位、缺位、错位的问题。无论是化解地方隐形债务，还是处理‘僵尸企业’、淘汰落后产能等，都要依法依规解决，不能简单依靠行政命令和手段。”(18)要将营商环境建设全面纳入法治化轨道，把依法平等保护各类市场主体产权和合法权益贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。打造法治化营商环境，科学立法是前提。良法善治是政府行使经济职能的制度性安排和权威性表达，具有稳定性和可预期性，是企业投资兴业的主要参考和决策依据。目前，我国已经基本上建立了以《优化营商环境条例》为主干、以各类政策文件为补充、以地方优化营商环境立法为支干的优化营商环境立法体系。在新的时代条件下，要继续完善契合现代化经济体系需要的法治体系，以期更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

(四)推进产权保护法治化

产权是现代市场经济的基石，是激励市场主体创新发展、改革经济发展环境的制度安排，也是法治经济的价值所在。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视产权保护工作，把完善产权保护制度作为全面深化改革、全面依法治国的重要内容，把产权得到有效保护确立为全面建成小康社会的目标之一，明确提出要推进产权保护法治化，加快形成有利于创新发展的产权制度。习近平强调，“各类市场主体最期盼的是平等法律保护。一次不公正的执法司法活动，对当事人而言，轻则权益受损，重则倾家荡产。”因此，“要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施，把民事纠纷刑事化，搞选择性执法、偏向性司法的，要严肃追责问责。”(19)2016年11月，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，对完善产权保护法律制度机制提出了顶层设计方案。民法是调整市场经济关系的基本法律，是产权保护法治化的法典化样式。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议审议通过的《中华人民共和国民法典》，贯彻公平原则，强调民事主体的财产权利受法律平等保护，依法保护各种所有制经济产权和合法权益。对此，习近平强调，这“是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典，是一部具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的民法典……是新时代我国社会主义法治建设的重大成果”。(20)

三、“一体建设”的基础论：法治社会是构筑法治国家的基础

从广泛意义上讲，法治社会是依法治理、依法而治的社会。推进法治社会建设，是全面依法治国、建设法治中国的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，也是推进国家治理现代化、提升国家治理效能的重要方面。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把加快建设法治社会确立为全面依法治国工作布局的有机组成部分，确立为建设社会主义法治国家的重要基础，提上党和国家的重要议事日程，使全社会法治观念不断增强，新时代法治社会建设取得了重大进展。

面对广大人民群众日益增长的民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的美好生活需要，习近平深刻阐述了推进法治社会建设的重要性及其工作重心，指出：“全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。要在全社会树立法律权威，使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境，自觉抵制违法行为，自觉维护法治权威。”(21)党的十八届三中全会提出，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；健全全社会普法教育机制，增强全民法治观念；坚持依法治理，改进社会治理方式，激发社会组织活力，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。党的十八届四中全会对增强全民法治观念、推进法治社会建设作出了全面部署，强调要推动全社会树立法治意识，推进多层次、多领域依法治理，建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷的机制。党的十八届五中全会进一步强调，要加快建设法治社会，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法、学法、守法、用法观念，在全社会形成良好的法治氛围和法治习惯；加强和创新社会治理，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。党的十九大将法治社会建设纳入深化依法治国实践的总体部署之中，强调要加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，并且提出要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。党的十九届四中全会对加快推进法治社会建设作出了新的部署，使之成为新时代国家制度和国家治理体系建设的重要内容。党的十九届五中全会明确将基本建成法治社会作为到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标的重要内容，将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”确立为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，强调要完善社会治理体系，推动社会治理重心向基层下移，推进市域社会治理现代化。2020年12月，印发的《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》，深入贯彻落实习近平法治思想中的法治社会建设理论，提出了推进法治社会建设的指导思想、主要原则、总体目标、重点工作和组织保障，是新时代法治社会建设的纲领性文献。在习近平法治思想的指引下，当代中国法治社会建设要深入开展，需要在以下几个方面下功夫。

(一)不断提升全体公民法治意识和法治素养

培育全社会的法治信仰，推动全社会增强法治观念，是建设法治社会的基础。习近平引述近代法国著名启蒙思想家卢梭的名言，“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”，藉以强调“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律”。(22)法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。只有全面增强全民法治观念，让法治成为广大人民群众的思维方式和行为习惯，才能加快建设法治社会。因此，要确立问题导向，加大法治宣传教育工作力度，引导全体人民树立法治观念，自觉维护法治权威，确立遇事找法、解决问题靠法的法治意识，逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象，努力培养社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好法治环境。在这一过程中，要逐步在广大干部群众中树立法律的权威，使大家都相信只要是合理合法的诉求，通过法律程序就能得到合理合法的结果。新时代社会主要矛盾的新变化，对增强全民法治观念提出了新的要求。要适应新时代我国社会主要矛盾的变化，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面采取更多更有效的举措，深入推进全民普法，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在法治宣传教育中的积极作用，充分调动广大人民群众投身中国特色社会主义法治建设的积极性、主动性、创造性，努力为法治国家建设奠定更加坚实的社会基础。

(二)和谐社会应该是法治社会

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性之一。建设法治社会，是构建和谐社会的必然要求。早在浙江工作期间，习近平就明确指出，“现代社会是法治社会。”“和谐社会，是民主法治的社会。”和谐社会是秩序良好的社会，它要求社会依照既定的规则有序运行，反对无序化和无序状态。实现社会和谐有赖于人们对法律的信仰和遵循。“只有把社会生活的基本方面纳入法治的调整范围，经济、政治、文化和谐发展与社会全面进步才有切实的保障，整个社会才能成为一个和谐的社会。”“在推进和谐社会建设中，无论是人与社会的和谐关系、人与人的和谐关系、人与自然的和谐关系，还是公共权力与个人权利的和谐关系，都在一定程度上表现为法律关系。从这一意义上说，构建和谐社会与建设法治社会是有机统一的，同时法治也为社会和谐提供重要保证。法治通过调节社会各种利益关系来维护和实现公平正义，法治为人们之间的诚信友爱创造良好的社会环境，法治为激发社会活力创造条件，法治为维护社会安定有序提供保障，法治为人与自然的和谐提供制度支持。”(23)2014年10月，在党的十八届四中全会第二次全体会议上，习近平进一步强调，“和谐社会应该是法治社会”。(24)在现代社会，法治的价值目标是多层次、多方面的。实现社会和谐，无疑是法治社会建设所追求的主要价值目标之一。只有人人遵纪守法，才能形成良好的社会秩序和社会环境，社会生活才能和谐安定。因此，“和谐社会应该是法治社会”这一重大论断，科学揭示了和谐社会的法治属性，意味着法治社会与和谐社会具有内在的统一性，必须把和谐社会构筑在坚实的法治基础之上；意味着坚持全面依法治国基本方略，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，就必须把国家和社会生活纳入一个规范有序的法治化轨道；也意味着要在全社会大力弘扬社会主义法治精神，在全社会形成维护法治的尊严和权威的良好氛围。诚如习近平所强调的，“法治建设需要全社会共同参与，只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。”(25)

(三)加快推进社会治理法治化

社会治理是国家治理的基础，社会治理法治化是国家治理现代化的重要内容。新时代中国法治社会建设的重要任务，就是要深入推进社会治理法治化，全面提升社会治理法治化水平，依法维护社会秩序、解决社会问题、协调利益关系，推动社会事业发展，促进社会充满活力又和谐有序。习近平强调，“要加快实现社会治理法治化，依法防范风险、化解矛盾、维护权益，营造公平、透明、可预期的法治环境。”(26)健全社会治理体制机制，是推进社会治理法治化的重要保证。党的十九大提出，要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”党的十九届四中全会将“科技支撑”确立为社会治理体制的重要构成要素，并且进一步强调，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(2021年4月28日)进一步提出，要大力推进基层治理法治建设，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。因此，深化对社会运行规律和治理规律的认识，善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能，增强社会治理整体性和协同性，完善中国特色社会主义社会治理体系，不断提高社会治理法治化水平，是加快推进法治社会建设的内在要求。诚如习近平所强调的，“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安”。(27)“社会治理法治化”既是十九届五中全会顶层设计的远景目标，也是“十四五规划”的近景目标，更是实实在在加强权利保护、维护社会秩序的个案目标。(28)

(四)坚持走乡村善治之路

创新乡村治理体系，推进乡村法治发展，是加快建设法治社会、加快建设社会主义法治国家的必由之路。党的十八大以来，随着中国的国家发展与现代化建设进入新时代，当代中国的基层乡村治理亦开启了新的历史征程。党的十八大报告明确提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。”党的十八届三中全会基于全面深化改革的时代要求，强调要创新社会治理体制，改进社会治理方式，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。党的十八届四中全会从建设中国特色社会主义法治体系的战略考量出发，对推进多层次、多领域依法治理、推进基层治理法治化提出了具体要求。党的十九大在深刻总结新中国成立以来乡村治理实践经验的基础上，基于实施乡村振兴战略的现实和长远的考量，强调要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党的十九届四中全会进一步提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。这些都充分表明，在新时代国家现代化进程的大格局中，政府与乡村之间的关系正在发生历史性变化，乡村治理体系显现出历史性变革的运动方向，实现从传统的乡村控制体系向法理型的现代乡村治理体系的转型发展，已经成为新时代推进乡村治理现代化的必然选择。习近平作出了“创新乡村治理体系，走乡村善治之路”(29)的重要论断，指出“要加强和创新乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序”。(30)在构建当代中国乡村治理体系、走乡村善治之路的新时代，自治、法治、德治这三种治理方式相辅相成、相互促进，缺一不可。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径。在新型乡村治理体系中，党的领导是保证，自治是核心，法治是保障，德治是灵魂。因此，在党组织的领导下，将自治、法治、德治三者贯通相融，构成了当代中国乡村治理革命的内在特质。习近平所强调指出，“要以党的领导统揽全局，创新村民自治的有效实现形式，推动社会治理和服务重心向基层下移。”“法治是乡村治理的前提和保障，要把政府各项涉农工作纳入法治化轨道，加强农村法治宣传教育，完善农村法治服务，引导干部群众尊法学法守法用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。”“要加强乡村道德建设，深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民爱党爱国、向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。”(31)

四、“一体建设”的共治论：完善社会矛盾纠纷综合化解机制

基层是社会和谐稳定的基础。要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，把党员、干部下访和群众上访结合起来，把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。在中央全面依法治国工作会议上，习近平明确提出，“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定”。(32)对此，我们需要着力在完善共治机制上出真招、出实招。

(一)坚持和发展新时代“枫桥经验”

诞生于1960年代的“枫桥经验”，是党领导人民创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的行之有效的基层社会治理方案，其本质和核心即就地化解矛盾、解决纠纷，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。(33)1963年11月，毛泽东亲自批示，“要各地仿效，经过试点，推广去做”。近60年来，“枫桥经验”成为当代中国基层社会治理的重要方式和成功经验，这是党的群众路线在社会治理领域的集中体现。早在2003年11月25日纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年暨创新“枫桥经验”大会上的讲话中，习近平就指出，要“始终坚持‘枫桥经验’的基本精神不动摇，并根据形势的变化，不断丰富和发展‘枫桥经验’，赋予其新的时代内涵，使‘枫桥经验’与时俱进，显示出持久的生命力”。(34)总结推广和创新发展“枫桥经验”，至为重要的就是要坚持党的群众路线，相信、依靠群众，不断创新密切联系群众的制度机制，充分发挥群众自我教育、自我管理、自我约束的力量，健全矛盾纠纷排查调处工作机制，努力做好组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前，全面提高正确处理人民内部矛盾的能力和水平。党的十八大以来，习近平高度重视坚持和发展新时代“枫桥经验”，反复强调要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新，努力建设高水平的平安中国。

坚持和发展新时代“枫桥经验”，必须高度重视化解农村社会矛盾纠纷，要从完善政策、健全体系、落实责任、创新机制等入手，正确处理好政府和群众利益关系，及时反映和协调农民各方面利益诉求，从源头上预防和减少农村社会矛盾纠纷，做到“发现在早、防范在先、处置在小”，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。(35)坚持和发展新时代“枫桥经验”，必须进一步加强和创新基层社会治理，加强城乡社区建设，强化网格化管理和服务，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾纠纷化解在基层。坚持和发展新时代“枫桥经验”，必须进一步营造法治环境，运用法治思维和法治方式畅通社情民意渠道，疏导理顺群众情绪，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。

(二)完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制

我国正处于发展的重要战略机遇期，也处于社会矛盾凸显期。随着利益格局调整、社会结构变化、社会组织形式变动加快，如何维护群众合法权益，疏导群众不安情绪，解决群众合理诉求，维护社会和谐稳定，已经成为摆在我们面前的一个突出问题。习近平强调，“我国改革进入攻坚期和深水区，社会稳定进入风险期，各种一般矛盾和深层次矛盾交织、叠加，一些重大问题敏感程度明显增大，处理不慎极易影响社会稳定。同时，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识不断增强，对促进社会公平正义、实现安居乐业的要求越来越高。”(36)因此，建立健全社会矛盾纠纷多元化解机制，依法有效化解社会矛盾纠纷，就显得尤为重要。完善和发展社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，就必须着力构建诉讼与非诉讼相结合的多元解纷机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，完善诉源治理机制。要充分发挥人民调解的第一道防线作用，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系；完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。习近平深刻指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负!”(37)

“抓前端”就要强化矛盾纠纷源头预防，大力弘扬“法为上、调为先、和为贵、让为贤”的调解文化，引导群众理性表达诉求、依法化解纠纷。一要建立重大矛盾源头风险评估机制，把矛盾纠纷源头发现及其预警研判工作纳入社会稳定风险评估体系建设，作为抓稳定风险评估机制和大调解层级管理机制建设的重要基础。二要健全矛盾纠纷预警研判机制，健全定期与不定期、综合研判与重点研判相结合的矛盾纠纷研判常态工作制度。三要按照层级管理、“谁主管、谁负责”和就近就快的原则，对排查受理的突出矛盾和问题，依照分析研判明确的调解措施和责任，第一时间、第一地点调处化解矛盾纠纷，防止新产生的矛盾纠纷激化。四要深化“诉调衔接”工作，拓展司法调解范围，建立“诉调衔接”工作常态机制，在承办主体、办理程序、工作流程、运转机制、信息联络、处理效力等各个方面实现有效衔接。五要发挥社会组织的辅助作用，建立健全社会力量参与矛盾纠纷调处化解机制，吸纳党员代表、人大代表、政协委员、律师和社会组织、新闻媒体等第三方参与矛盾纠纷调处化解工作。六要综合运用矛盾调处、权益保障、法治教育、心理疏导、困难帮扶等方式，及时化解和有效管控社会矛盾风险，最大限度发挥矛盾纠纷多元化解机制整体作用。

(三)发挥共建共治共享在基层治理中的作用

基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，治国安邦重在基层。习近平强调，“依法治国的根基在基层。”(38)完善社会矛盾纠纷多元化解综合机制，要更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用。党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须持续加强和创新基层社会治理。推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强基层治理和服务体系建设，是当前一项重要任务。要完善基层社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。要完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用，要通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律，发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯。”(39)要加强社区治理体系建设，形成基层治理新格局，要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性。改善民生是发挥共建共治共享在基层中的作用、加强和创新社会治理创新的重要环节，实现社会治理现代化，就是为了不断满足人民日益增长的美好生活的需要，让广大人民群众实现治理成果共享。有效的制度安排是实现全体人民共享发展成果的根本保证，因此，要不断完善民生保障制度，建立覆盖城乡、政府主导、可持续的公共服务体系，建立民生制度落实的督查、问责机制和公共服务监管制度，着力健全和不断夯实保障群众基本生活的制度基础，促进公共资源着力向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，切实织就密实的民生保障网。

五、结语

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，部署了加强中国特色社会主义法治建设的战略任务，描绘了法治中国建设的宏伟蓝图。作为一项宏大法治建设系统工程的全面推进依法治国，涉及法治建设的全过程和各方面。《法治中国建设规划(2020-2025年)》描绘了法治中国“一体建设”的宏伟蓝图：到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，中国特色社会主义法治体系基本形成，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》对法治政府、法治社会的建设进一步细化了目标和要求。推进全面依法治国，必须运用系统思维、整体思维和协同思维做好顶层设计，从加强党的领导与执政能力和国家的长治久安的战略高度，把全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系作为一个庞大的系统工程，深入贯彻习近平法治思想，系统总结运用新时代中国特色社会主义法治建设的鲜活经验，不断推进理论和实践创新发展。要坚持法治建设为了人民、依靠人民，促进人的全面发展，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，加强人权法治保障，非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利。坚持形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境；坚持“法治是最好的营商环境”，在共建共治中共享治理成果，在法治轨道上不断提高国家治理体系和治理能力现代化建设水平，为全面建成法治国家、法治政府、法治社会打下坚实的基础。

注释：

①习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第4页。

②习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第254页。

③同上注，第4页。

④习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第11页。

⑤习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第16页。

⑥同上注，第112-113页。

⑦习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第113页。

⑧中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国重要论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第61页。

⑨同上注，第61-62页。

⑩习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第11页。

(11)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第150页。

(12)《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》，中国法制出版社2021年版，第3-4页。

(13)习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第11-12页。

(14)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社 2020年版，第97页。

(15)习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第12页。

(16)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国重要论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第115页。

(17)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第254页。

(18)同上注，第255页。

(19)同上注，第254-255页。

(20)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第279、277页。

(21)同上注，第113页。

(22)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国重要论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第88-89、88页。

(23)习近平：《干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社2006年版，第247、256、354-355页。

(24)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国重要论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第10页。

(25)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第275页。

(26)同上注，第234页。

(27)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第137页。

(28)参见刘艳红：《网络时代社会治理的消极刑法观之提倡》，载《清华法学》2022年第2期，第175页。

(29)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第190页。

(30)同上注，第190页。

(31)同上注，第191-192页。

(32)习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第13页。

(33)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第684页。

(34)习近平：《干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社2006年版，第275页。

(35)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第683-684页。

(36)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第145-146页。

(37)习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第13页。

(38)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第116页。

(39)同上注，第91页。