一、问题缘起：风险演变与治理挑战

现代化与现代性一样，其内涵特征具有动态性、连续性和适应性。在乌尔里希·贝克看来，19世纪的现代化消解了等级僵化的农业社会，20世纪80年代以后的现代化同样消解了工业社会的轮廓，在现代性的连续性之中，另一种社会形态正在形成，即风险社会的到来。步入21世纪，这种趋势非但没有丝毫退缩，反而愈演愈烈，风险的不确定性与复杂性，随着技术迭代、社会发展，日益凸显，风险的叠加、耦合、漂移、扩散突破了过去风险的简单边界，呈现动态、立体、多维特征，对安全治理体系构成巨大冲击与挑战。党的二十大报告指出，要健全国家安全体系，增强维护国家安全能力，提高公共安全治理水平，完善社会治理体系。新的安全境遇呼吁国家安全治理能力现代化，为国家安全提供保障。由此展开对“国家安全治理能力”的研究，对构建新安全格局有着重大现实意义。

近年来，学术界对国家治理能力的探讨比较充分。就国家治理能力概念界定而言，迈克尔·曼将国家治理能力界定为专断性权力和基础性权力，王绍光在此基础上又将基础性权力分为强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力。俞可平将国家治理能力概称为“一个国家的制度执行能力”。薛澜等将国家治理能力定义为“国家通过制定、执行规则和提供服务而与社会实现双赢的能力”。就国家治理能力构成要素而言，竺乾威认为维护社会秩序的能力、合作治理能力、公共服务能力、创造公共价值的能力应是构成国家治理能力的主要组成部分。杨光斌指出国家治理能力包含国家——社会关系、政体、政策三个维度，由“体制吸纳力——制度整合力——政策执行力”构成。刘建军认为国家治理能力即战略规划能力、执行能力、发展能力、分配能力、保障能力、统筹能力以及参与全球治理的能力。

而作为国家治理体系核心构件的国家安全治理能力的相关讨论则尚未形成体系，散见于各自议题领域，未形成系统性、规模性和整体性共识。总体国家安全观问世前，很多治理事务并未被视为“国家安全”问题，之后随着“安全化”视角的推进，逐渐纳入安全治理视野之中。就传统安全而言，国家安全治理研究多见于政治安全、军事安全以及边疆安全等。如维护政治安全，应建立国家主权独立机制、政治制度整合机制、政治秩序生成机制、政治功能平衡机制、政治文化凝聚机制、政治危机监控机制、政治冲突消融机制、政治矛盾缓冲机制、政治风险预警机制进行保障；维护军事安全需要加强军事理论研究，将军事理论的系统创新作为思想和智力保障；维护边疆安全必须强化边境军民的国家、国土、国民、国安、国防等意识，建立健全党政军警民五位一体合力治边体制机制，主动经略和塑造周边安全环境。从非传统安全角度来看，国家安全治理研究多见于网络安全、食药安全和公共安全等。如维护国家网络安全，需要妥善处理网络管理和网络发展、宏观管理和微观管理、网络法律和网络伦理、国际竞争和国际合作四对关系；维护食药安全需提升社会参与中的协同性、政府治理中的协同性和市场决定中的协同性；维护公共安全需要以个体能力建设为基础、以组织能力建设为中枢、以环境能力建设为保障。

无论是聚焦于何议题，也不论是主张哪种路径，国家安全治理能力建设首当其冲的便是直面风险挑战。安全与风险正如硬币之两面，相生相克、相依相伴。贝克曾言，“一个社会越现代化，其所制造的无法预测的结果就越多”。20世纪80年代以来，随着全球化、现代化进程的加快，人类社会发生了深刻的系统性转型，进入了一个高度不确定性和高度复杂性的“风险社会”，风险逻辑发生着演变和转化。

其一，风险要素的类型趋于多样化。冷战结束前国家安全风险往往与政治、军事、国防、外交等传统安全议题相随。其风险应对方式往往聚焦于如何运用战略策略化解危险、威胁，谋取国家利益，具有典型“国家中心主义”倾向。如汉斯·摩根索所言：“一个爱好和平国家的国家利益，只能根据国家安全予以确定，而国家安全的定义，只能被理解为国家领土和制度的完整”。冷战结束后，经济全球化的迅猛发展，经济安全、社会安全、生态安全、科技安全、文化安全等非传统安全风险日益凸显。传统与非传统安全风险的常态化并存带来治理对象的复杂化，非传统安全风险的分散性、隐蔽性、交互性加剧了安全治理难度。

其二，风险模式从相对静态转向持续动态化。在工业社会中，风险受时间与空间的约束，影响范围大多集中于一时一隅。而风险社会时代，大多风险往往具有穿越和突破时空界限的能力，存在转化为系统性、整体性风险的可能，且其影响机制往往缺乏精确的时间节点，难以预测其演化路径，作用过程是持续的、动态的。在全球化的时代，世界经济社会交流更加密切，国家的边疆不再成为阻碍风险流动的界限，任何一个事件都可能沿着网络链条向全球迅速蔓延，形成连锁联动的“蝴蝶效应”。发端于一国一地的微小扰动都可能影响世界其他国家的基础设施网络和供应链网络，产生同频共振。正如亚洲金融危机、福岛核泄漏等，风险虽然产生于单个国家和地区，但其影响范围却随着各种载体和机制形成全球性或区域性系统风险。

其三，风险效用的社会影响力持续加深。从现实主义视角来看，传统社会，风险主要来自自然界，风险具有单一性与局部性。现代社会，技术的进步带来许多足以毁灭人类社会的能力，如生化武器、核技术、基因编辑、人工智能武器等。“从来没有任何一个文明，能够创造出这种手段，能够不仅摧毁一个城市，而且可以毁灭地球……由于人类贪婪或疏忽，整个空间可以突然一夜之间从地球上消失”。从建构主义视角来看，风险不仅是实质性风险，也包括观念中的风险。在主体风险感知的意义上来说，有时风险并未有本质性变化，但人们风险感知体系发生了变化，人们可能开始意识到过去忽略与无视的风险内容，同时这些风险也由政府部门、技术专家、新闻媒体协同建构，运用各种媒介、信号和机制勾绘出来，对大众安全感知产生重大影响。在这个意义上，“风险事件的直接后果是由风险源头事件本身造成的，而风险事件的高级别影响和整个事件后果的严重性则是部分的由风险的主观建构和放大效应造成的”。

在此情境下，为更加积极有效地推进“中国式现代化”的历史进程，必须直面当前风险冲击与挑战。“现代性孕育着稳定，而现代化的过程中却滋生着动乱”。尤其是处于贝克所说的“压缩的现代化”中，中国作为后发国家，寻求“跨越式发展”的努力，往往需要共时性地解决发达国家在发展过程中面临的历时性问题，大量的矛盾和问题被挤压在有限的时空内，国内外安全风险因素交织、利益冲突和矛盾分歧集中呈现，风险的复杂性、多样性、不确定性与日俱增。这就要求国家安全治理能力必须拥有系统性、整体性、协同性思维，以回应客观情势的治理需求。

二、国家安全治理能力的构成

在风险治理的全生命周期视角下，国家安全治理能力的构成可分为议程设置的引导力、政策规制的决断力、紧急处置的权变力、组织合作的协调力和适时变革的领导力五个方面。

（一）议程设置的引导力

安全风险进入政策议程是国家安全问题得到解决的先决条件。在公共政策议程设置的阶段，决定哪些社会问题、公众议程能够进入政策视野、成为政策议程，往往比决定这些问题的解决办法更为重要。安全议题的议程设置多由政府主导，以权威发动型和内在创始型为主。风险进入政策议程需历经风险识别、风险评估、风险交流与预警三个阶段。风险识别需要找出所面临的各种风险，识别并确认可能潜伏的风险，将风险和隐患控制在萌芽之中，这是风险治理的逻辑起点。危机出现前往往都有不同征兆的风险信号，治理体系应及时捕捉风险信号，鉴别风险来源、类型和范围。在识别风险后，对风险进行评估，分辨风险发生概率、紧急程度与重要性程度，以此判断是否需要将风险信号向上传递，使风险信号抵达决策中心，触发政策议程，引导安全风险进入政策制定环节。

（二）政策规制的决断力

安全议题在进入政策议程之后需要规划和制定政策予以回应，政策规制是否有效与政策制定的决断力息息相关。决断力是“行政决策主体快速判断、选择、执行及修正决策方案的一种综合能力”，在安全风险出现后，风险极易通过非线性的传导机制，在短时间内实现风险范围和层级的跃迁，增大风险危害。此外，在高不确定性、高信息量、高紧急性的危机情境下，决策时间紧迫，需要快速做出决策以避免进一步损失。由此，治理者需要具有快速做出决断的胆识和魄力，避免陷入“完全信息陷阱”，在不断搜集信息的过程中犹豫不决、优柔寡断、瞻前顾后，甚至以文山会海落实决策，最终导致应急响应决策迟滞，贻误战机。

（三）紧急处置的权变力

风险的随机性、复杂性往往会诱致突发事件的紧迫性。突发事件包括自然灾害、安全生产、公共卫生和社会安全等类型，由于其具有高度的不确定性、突发性和巨大的破坏性，在爆发之时就需要政府和相关社会组织迅速响应，通过统一指挥、协同配合来对突发事件进行快速处置。这就意味着时间较长的常规决策模式无法有效应对突发事件，即使存在应急预案，大多也缺乏情景适用性和风险针对性，需要决策者自行研判。因此国家安全治理能力和体系也就需要紧急处置的权变能力。紧急处置的权变能力受三个因素影响：决策者的处置经验和应急预案、突发事件本身性质与严重程度、决策者和事件受影响者行为。三者相互关联且变化无端，无论前期准备多么充分，在实际紧急处置中都可能存在纰漏。况且现场应急决策中可能会面临互相冲突的方案，需要决策者灵活的权变能力以改善应急情境。这就要求治理者以卓越的临场应变能力，最大限度地发挥主观能动性，敏锐洞察形势、审时度势、快速应变、及时疏导、相机处理。

（四）组织合作的协调力

安全风险的良好治理不仅有赖于紧急处置，更需要治理体系充分调动一切资源来控制危机事态，其中最具挑战性的是治理体系具备足够的协调能力以应对危机。一般而言，组织协调能力主要指的是行政主体运用各种手段统筹政府上下左右内外各主体间关系，使其在治理体系中有效沟通、有序合作。从纵向府际关系来看，需要中央与地方政府通力配合。突发事件多始发于地方，作为第一责任人的地方政府，其应急处置能力就显得尤为重要。在“重心下移”的原则下，基层政府负有先期处置职责，可在第一时间相机处置。即使地方政府未能实现有效控制，但第一时间干预可掌握更多信息以供后续上级政府介入时参考。而更高层级的应急部门应为之提供资金、技术、物资等方面的支持，为基层政府建立较为完善的应急体系，提供专业的应急设备和专门的应急队伍，保证基层政府的权责匹配，从而夯实事件发源地“属地管理”和“就地消化”的能力。从横向部门关系来看，各部门应形成网络化的协作机制，通过对话合作交流保证各部门间信息的对称，提高适应风险的能力，避免“九龙治水而水不治”。从横向政府间关系来看，各地方政府应建立一种区域协作机制和应急预案，明确对事件承担主要应对职责的地方政府并赋予其统一指挥权，以应对跨地域、流域性的安全风险。

（五）适时变革的领导力

风险的有效应对往往喻示着组织变革。常态组织秩序下，组织很难发现其自身问题。安全风险成为激发组织进行积极变革的外部动力。安全风险暴露的问题可改变领导者的观念，使其在机构建设、政策安排、制度框架等方面做出改变。无数次的应急管理失灵才有了“一案三制”框架以及制度化的新闻发布会。只有及时实现自我变革与更新，才能让治理更具弹性与包容性，以应对不断演变的风险情境。不过，政府组织天然具有保守性，受路径依赖作用和组织惯性影响，容易沿着既有行为模式与发展轨迹，形成“组织惰性”，缺乏变革动力。决策者也习惯于采用既有思维与行动模式解决问题，不考虑创新提升绩效。如何有效克服组织惰性，恰恰需要治理者具有革新精神和战略眼光，以卓越领导力推进适时性变革。

三、国家安全治理能力的约束性

国家安全治理能力的建设在实践中存在一些挑战与潜在风险，集中表现为风险预警的梗阻、政策规制的迟疑、紧急处置的僵化、合作治理的窘境、组织变革的约束。

（一）风险预警的梗阻

风险的识别与预警是风险治理的原点。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》建立了突发事件预防与应急准备，监测与预警制度。然而，现代社会风险普遍存在，且因其复杂性、不确定性和易变性导致风险识别的困难，以至于危机已然出现，却还未料及风险。此外，某些危机信号在日常生活中的出现频率较高，一定程度上降低了政府对该信号的敏感度和重视度，致使该危机升级时政府可能产生疏忽和麻痹，这一点在公共安全危机中尤为明显。即使识别了风险，但是囿于科层制的负面消减效应，负面消息往往会在层层上报中受到一定程度的阻碍，致使风险信号传递不足，无法引起决策层的有效关注并做出预警决策。在安全治理实践中，当安全风险转化为亟待解决的安全问题时，更易引起政策系统的反馈，并进入政策议程。过往安全风险应对中侧重于对结果进行表彰或者问责，忽视常态下的风险防范，从而呈现出风险治理成本的确定性和政绩收益的不确定性现象，促使地方政府更加注重事后风险处置，疏忽于风险识别。

（二）政策规制的迟疑

国家安全风险涉及各领域、全方位、多层次，仅总体国家安全观提到的就有20种，且不同安全风险容易相互叠加、传导，演化成风险综合体。治理对象的复杂性与不确定性，安全政策的设计范围跨度极大，也给政策的制定带来了困难，且针对解决单一目标的安全政策，往往会引发其他有待解决的问题。由此，安全政策需要具备及时性才能有效应对风险。决策者往往面临权衡困难，如启动应急响应将可能造成社会不稳定性，而不启动应急响应则有可能错过处置的最佳时机。同时，也需要在社会稳定、公共安全、经济发展等多元价值之间取舍，决策者难免迟疑。在安全议题进入政策议程后，危机信号的模糊性、零散性、陌生性降低了决策层信心，高度的社会关注或安全风险的严重程度使风险决策的成本预期升高，容易造成决策进程的迟滞与摇摆。根据损失厌恶理论，即使绩效概率与问责概率相当甚至较大，相较于获得奖励，公务员更厌恶被问责，因此决策者赋予预期损失的权重要远高于预期收益。再加优柔寡断的个人性格等个体特征，使得领导者倾向保持现状，或向上级汇报，等待并执行上级的指示，将决策的主动性转为执行的被动性。

（三）紧急处置的僵化

在突发安全事件中的决策属于非程序化的危机决策，往往没有可以参照的经验，且危机情境千变万化，没有一个应急预案可以囊括所有情境，需要领导者拥有因时因地权变决策的能力。然而，实践中领导者的权变能力受到极大制约。首先，行政组织的刚性和官僚机构的非人格化要求，需要领导者服从法律法规和上级行政指令，在面对突发事件时，应按照应急预案的内容严格执行，否则容易被问责、追责。但风险的不确定性决定着现场处置人员难有确切方案，只能根据经验性判断进行相机处置。而权变本身意味着突破甚至背离原有规矩，倘若紧急处置权变失败便需要承担重大责任。其次，在信息高度不确定的决策环境中，事件的复杂性和应对难度也会降低领导者的应对信心，这就使领导者存在着权变的担责预期，而倾向于按程序办事。最后，低自我效能感的领导者更有可能倾向于低估自身能力，认为权变行动无法控制事件的发展，不如照规矩办事，以免除自身责任，导致处置方式方法的僵化。

（四）合作治理的窘境

从纵向府际关系来看，在安全风险治理中，根据“属地管理”原则，地方政府是风险发生后的第一治理主体。但安全风险尤其是突发事件的暴露会对地方政府的形象和政绩产生较大的负面影响，并且大部分突发事件都有可能会继续暴露出地方政府日常工作中的失职及其他负面消息，由此带来的问责后果使地方政府倾向对安全风险能瞒则瞒。在这种问责规避的逻辑下，地方政府会尽可能隐瞒风险以期自身能够独立处理，但地方政府安全治理能力有限，倘若安全风险超出地方治理能力且地方不请求上级政府支援，只会让安全风险不断累积，最终成为重大事件。此外，在面对地震、洪涝等影响严重的安全风险时，地方无力应对，需要上级甚至中央政府的介入，进行统一调度指挥。但科层体系中，信息上报存在滞后性，上级政府无法及时掌握最新情况，其决策也有一定程度的延迟。

从横向部门关系来看，国家安全范围涉及广泛，在具体执行过程中往往涉及多个地区与部门，而各地区与部门由于职责差异，风险治理关注重点不同，存在“信息割裂”“信息孤岛”现象。首先，在机构改革后，应急管理部门取代了之前设在政府下的应急办成为应急协调部门，使得应急管理的部门协调趋于扁平化，应急管理部门与其他部门在应急事务的处理关系上从纵向支配变为横向联动，导致应急管理部门引导协同治理的牵引力不足，约束力度不够，造成协同调度困难。其次，在面对跨区域的安全风险时，如山火、传染病、水污染等，根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定，指挥权交由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，如果是跨小区域的治理协作较为容易，但如果涉及跨大区域的安全风险，由中央政府进行协调显然不现实，由多个地方政府共同负责应对的话，很容易出现沟通不畅、协作不灵的情况，乃至发生尖锐摩擦。最后，在突发事件的实际指挥协调中，党政领导人亲自奔赴第一线视察指挥已成为免除问责的“潜规则”，一些领导人在事故爆发后都奔赴现场，导致后方指挥部缺乏领导坐镇，协调组织无法有效进行指挥。

（五）组织变革的约束

适时的变革是政府组织适应风险社会的必要措施，但组织变革受制度、成员、利益、个人特质等条件约束。从制度来看，政府组织中的制度既包括法律、规章、规定等硬制度，还包括一些惯例、传统等软制度。这些制度是经过组织环境的筛选后留存下来最具有适应性的思想行为习惯，强适应性给这些制度带来极强的生命力和延续力，实践中具有自我强化的路径依赖。从成员来看，和政府中的领导者相比，一般政府工作人员往往认识不到组织变化的必要性、迫切性和潜在的效益，组织变化的不确定性会使他们对新变化产生一种不安的抵触情绪。况且普通工作人员为了适应组织变化的新环境，需要改变长期的处事习惯，并且还要投入时间、金钱和精力成本来学习新的知识和技能。如地方应急管理办改为应急管理局后，原有的办事机制发生改变，纵向支配下的行政命令转为横向联动的行政协调，使行政人员需要抛弃以往的简单的命令式工作，学习新的协同式工作。因此，管理者需要让工作人员明确了解组织变革的理由，以及变化可能会产生的潜在收益，这样能尽可能获得支持。从利益上看，变革会影响到人们为取得现状所做的投资。此外，政府组织作为一种特定的组织结构，其中也形成了特定的利益分配方式，组织变化往往意味着利益分配方式的重新调整，利益的享受者利用和保护现有的组织结构，并抵制任何改变它的意图和行为。最后，从领导者个人特质来看，由于认知的有限理性，很多管理者在面对外部环境的巨大变化时，往往无法预测未来的发展方向，并且也很难判断组织变化决策是否正确，缺乏勇气和决断力的领导者往往会选择坐观其变，消极变革。

四、国家安全治理能力的优化

为促进国家安全治理能力的现代化，需从议程引导力的优化、政策决断力的提升、紧急权变力的塑造、组织协调力的完善以及变革领导力的培育五大路径入手。

（一）议程引导力的优化

现代社会普遍存在的风险使安全环境日益复杂，风险的识别困难和政府包办的单一安全风险监管模式所带来的极高成本都是亟须解决的问题。

一是发挥大数据在风险感知中的作用。政府可以利用人工智能对微信、微博中的舆情大数据开展安全情报感知研究，提前预知可能发生的社会安全事件，感知潜在的危险，并为社会安全事件接下来的可能发展提供战略情报，实现预测、预警、预防，从而对社会环境实施监控，及时推动安全风险进入政策议程并予以解决，防范社会问题转化为安全问题。

二是构筑风险识别的协同机制。社会民众是风险的最先接触者，在社会力量广泛参与公共事务管理的今天，政府应建立政府与社会间的风险交流沟通机制，调动社会力量如非营利组织、大众传媒、社会公众参与安全风险识别，扩大安全治理的主体范畴，以社会共筑对风险进行前瞻识别与提前预防。

三是开展风险识别培训。针对某些缓释型的风险，其危机信号出现频率较高且增长缓慢，但最终的积累可能导致安全风险的级变，需要对决策者和各部门相关人员进行培训，了解此类灾害出现的苗头、可能引发的严重危机，通过国内外的案例使决策者积累灾害记忆，从而提升对此类风险的重视程度，及时推动此类风险进入政策议程。

四是推动全过程风险治理问责。政府出于风险治理的成本确定性和政绩收益的不确定性，往往重风险处置而轻风险识别，因此需要调整政府的激励机制，将风险识别预警能力与准备能力纳入考核体系，将过去侧重的“事后问责”延伸为全过程的风险治理职责监督，强调常态问责，使地方政府的政策重心由事后的应急向事前的风险治理平移。

（二）政策决断力的提升

与常规的拉锯式决策不同，安全风险的复杂性和突变性使得政策规制需要具备及时性，这就使得政策规制需要果决，领导者需要拥有应对未知或陌生事件的决断能力。可以通过模拟演习使领导者适应高度不确定状态下的决策情境，以及在价值冲突情况下进行取舍的能力。当领导者存在两个或两个以上的备选政策时，需要果敢地进行评估与选择，分析和估计实施中存在的不确定因素，快速确定相对满意可行和适合的方案。针对领导者担心决策失误而不敢决断的情形，还应为领导者提供适当的容错机制，并引入人工智能辅助决策技术，在政策规制过程中帮助搜集海量信息数据，构建相应的模型，捕捉各类风险因子，并对风险进行科学的概率推演与综合研判，如判断某类安全风险是否可能引发其他领域安全风险的相继发生，从而为政策制定提供依据，并预测政策成本和收益，为领导者提供重要信息参考，提升领导者信心。此外，还应继续推动国家安全学一级学科发展，直面国家、社会存在的安全问题，培养出一批能够解决实际问题的国家安全人才，在突发紧急情况中制定全面、专业的安全政策，提升政策的科学性，从而为国家安全风险治理提供智力支撑。

（三）紧急权变力的塑造

安全风险所导致的紧急事件范围广泛、类型庞杂，没有一种放之四海皆准的应对经验，在应对突发事件时需要领导者因时因地因人而调整，这就对领导者的紧急权变能力提出了要求。一方面需要完善激励相容约束机制，为紧急处置的权变提供正向激励，鼓励一线决策者根据具体情况灵活处理。受决策者自身能力、经验影响，紧急处置中的权变不一定正确，也有可能导致事态的恶化，这种情况固然无法避免，但此时不应追究决策者的责任，否则容易形成逆向激励，导致紧急处置的僵化。因此，除非事后有确凿证据表明，决策者在采取权变处置措施时因故意或重大过失而犯错，否则就不应当追究其责任。即使决策者因过失导致事件应对失败，也应当适当减轻其责任。另一方面需要对领导者进行培训。以往的经验表明，应急处置效果与领导干部的应急意识、水平和能力、应急处置方式方法有很大关系。

（四）组织协调力的完善

政府的组织协调能力体现在确保政府间上下协同左右一致，其完善也需从中入手。从府际关系来看，最核心的症结是信息不对称。在既定“信息属地管理”原则中，地方政府生产和占有危机信息，在信息传播速度较慢的年代，政府是天然的危机信息发布的垄断者，这也是其能够“瞒报”的权力基础。但随着互联网时代的到来，公众和自媒体改变了信息的所有权配置，公众可以借助互联网让危机信息低成本快速传播。因此可以引入信息多方来源竞争机制，拓宽上级政府信息来源渠道，使上级政府对媒体、公众所传递的信息进行甄别性吸纳，打破地方政府独自垄断信息的权力格局。另一方面，可以通过现代信息技术建立上下级政府的信息共享平台，增强上下级政府的沟通与协作，减少中间层级对于信息向上传递的干扰，降低层层瞒报的风险。

从横向政府关系来看，需要建立良好的常态化跨部门协同机制。特大突发事件的应急离不开卫生、公安、气象、交通等部门的大力配合，在与外部同级其他部门协同过程中，应急管理部门可能存在一定困难。因此，在平时实践中，应急管理部门必须强化同卫健、公安、政法、交通运输、网信等部门的协作沟通。通过建立标准化、制度化、常态化的沟通机制，经常开展共同学习、交流、对话、培训、演练等活动，强化应急管理部门的牵头能力和协调权威，理顺应急处置时相关部门之间的指挥关系，促进应急管理工作协调和有序。此外，还需建构地方政府横向合作网络，促进资源共享与优势互补，摒弃地方本位思想，从而整合不同地区安全资源。

（五）变革领导力的培育

受组织惰性和路径依赖的影响，行政组织的变革面临着较大的约束，唯有当组织面临危机时，才能激发出组织寻求变革的倾向。但显然不能等到政府组织发生危机的那一天才开始行动，而行政本身的保守又意味着组织的变革需要依靠领导者的出色领导力推动。为此，需要培育领导者的变革领导力。首先，领导者个人需要有敏锐的洞察力，从社会发展趋势中，判断未来可能出现的变化，及时发现差距与不足，前瞻性布局变革策略。其次，领导者需要设计合理明确的变革方案、变革步骤、目标。在选择变革方式的同时，要注意选择好变革时机，做好各方面准备。要明确从何处发动变革，选择好变革突破口，始终把握好变革进程，循序推进，稳步进行，从而让组织成员对变革有着充分的了解，消除他们的疑虑和不信任。同时，要考虑到政府各方工作人员的利益，处理好利益分配问题，减少他们抵制变革带来的惰性。再次，领导者需要奖励变革的合作者，让政府工作人员参与到变革之中，同时也需要在日常工作中树立自己的“领导权威”，使自己能够超越抵制者推动变革。最后，领导者需要培养一种学习型的组织文化，树立组织的创新进取精神，使创新变革之风深入人心。

杨华锋，国际关系学院公共管理系主任、教授、硕士生导师

郑嘉瀚，外交学院政治学理论硕士研究生

注释和参考文献略，完整版本详见《社会治理》2023年第1期。