摘要: 行政主体是行政法学上的基础概念之一，我国从大陆法系行政法学引入了这一概念，却在不同时期在内涵和功能上有很大的不同。国家法人说自清末传入我国，逐渐成为民国时期的通说。国家是法人，行政主体是国家法人在行政上的表现，行政机关是国家的机关，没有人格。但进入新中国之后，作为整体的国家法人或行政主体不复存在，取而代之的是国家行政机关。即便行政主体在1980年代末再次被引入，也只是行政机关能成为行政主体，国家、省、市、乡等再也没有成为行政主体。理论上对这种机关的行政主体化多有批评，但那种将行政主体与分权、组织法建设关联起来的做法，亦属不必。我们应在法学国家观的指导下恢复行政主体的本来面目，确立国家与私人之间的法律关系，但可以在行政主体内部承认机关人格。
关键词: 国家法人 行政主体 行政机关 机关人格
行政主体在过去和现在都是我国行政法学的重要概念之一，其所涉及的都是国家-行政主体-行政机关三者之间的关系，行政主体概念是总体把握这种关系的重要抓手。近代行政法学和当代行政法学讨论行政主体概念的着重点存在很大差异，前者侧重于谁具有行政主体地位或者谁享有行政权，法人及其机关的人格问题是重点，后者侧重于谁能以自己的名义行使行政权，行政诉讼的被告资格问题是重点。行政主体概念的这种时空错位，该如何理解、如何调试，值得深究。
一、国家法人说在清末的传入
国家观，毫无疑问，中国自古有之，但从法学上整体观察分析国家的性质却是近代之事。清末，有关国家性质的介绍从政治学、国家学、宪法学、行政法学等多个角度传至尚为君主制国家的中国。
1899年，梁启超主持的《清议报》自第11期开始连载德国伯伦知理的《国家论》，伯伦知理的国家有机体说也随之传入中国。[1]1903年，梁启超又撰文《政治学大家伯伦知理之学说》，介绍了国家有机体说。伯伦知理认为，国家不仅有府库制度，也有意志和行动，可称作有机体。国家与寻常的有机物有相类似之处，不同之处在于国家系人力创作而成而非天造。梁启超指出，国家有机体说不起于伯伦知理，但完备于伯伦知理。“自国家有机之说出，而知凡人造物与国家相类者，无一不属于有机，即法律上所谓法人者皆是也。故欲组一团体而不具其机，未有能成者也。”[2]
1903年，汪荣宝、叶澜编纂的《新尔雅》在“释政”部分指出：“有人民有土地而立于世界者谓之国。设制度以治其人民土地者谓之政。政之大纲三，一曰国家，二曰政体，三曰机关。”“有一定之土地，与宰制人民之权力，而为权利义务之主体备有人格者，谓之国家（所谓人格者，谓人之所以为人之资格也，有伦理上之人格，有法律上之人格……权利义务之主体即于法律上得完全之人格，若不能全其法律上之权利义务者，即于法律上不能有完全之人格也。以国家有人格者，盖拟国家以人也。国家为权利义务之主体，故有人格。国家对臣民有权利有义务，对外国有权利有义务，此国家之所以为权利义务之主体备有人格也。国家所行之权力，自国家成立时即有，非若个人之权利，必依法律而始得）。”[3]《新尔雅》以简要的文字说明了国家、人格、权利义务与法律之间的关系，国家是权利义务的主体，在法律上具有人格。
在教材方面，1903年，作新社编译的《行政法》在“官厅之性质”中指出，官厅是机关，官厅没有自主自存的目的，也没有固有的意志，其存在是为了统治者而非自身。官厅所决定意志的效力的直接利害不及于其自身。官厅是统治者的股肱。不过，在便宜上也不是没有例外，赋予其人格，例如日本行政裁判以官厅为被告。[4]该书虽然没有使用法人的概念，但将官厅定位于机关，并实际上认为统治者具有人格。
1906年，夏同龢编辑的《行政法》将“行政机关”设为一编，其下分设“行政组织”“行政官厅”等章。“行政官厅以一人或数人组织之，循一定之范围，膺委任而处理国事，对于外部行使命令权，尽其权限内之义务，盖有机关而无人格者也。”与公共团体的机关人格不同，官厅无人格。官厅发表皆为统治者之意，而非己意；其处理皆国家之事，而非己事；其所增进的是人民积极的幸福，而非为自己的生存。[5]这里虽然没有扩展探讨国家、国家机关的人格性问题，但其立场也是清楚的，肯定国家法人说，而否定机关人格说。
在清末，我国学者对国家、国家机关与法人的关系已有一定的探讨。宪法学者保廷梁认为，国家是一个合成的人格，国权的本体唯一而不可分割，国权的效用则有两面，对外表现为主权，对内表现为统治权。君主是国权的主体，国权的事务可以区分、作用可以分配，但仍不失为意思统一，立法、行政、司法均为国权，三者相辅相成。保廷梁认为，国权机关是以有公法人格的自然人所组成的公法人。公法上的人格为公法所拟制，是无形体的。有形体的自然人被冠以公法人格，便可职司机关的任务、成为机关的代表。只有公法人格才能组织国权机关，否则只是普通的机关。先有国权主体，而后有国权机关，国权机关由国权主体设置，受国权主体支配。国家的权力由主体总摄、机关分掌，两者为主从关系而非对抗关系。有公法上人格的自然人，对于国权主体的君主一方面有执行机关权力的责任，另一方面有尽忠国权主体的义务。[6]保廷梁的思维不可谓不缜密，其理解既契合了其所处的君主（立宪）时代，也清晰地把握了国家―国家机关―国家机关的代表（具有公法人格的自然人）之间的关系。当然，他认为国权机关是公法人，相应地，行使行政权的国权机关也是公法人。这种理解或许是因为他将行政理解为国权的一种作用，行政方面的国权机关是国权主体的一种表现，既然国权是一个合成的人格，那么国权机关当然也是公法人。但是，这种理论构成并未为民国时期的学者所接纳。
二、民国时期的行政主体与行政官署
民国时期，国家法人说被广泛接受，成为行政法学的通说。在国家法人说的支配下，行政官署作为最重要的一种行政机关，成为行政法学的重要研究对象，行政法学界对行政机关的人格性亦有所讨论。这一时期，“行政主体”的概念也在行政法学上得到使用。
（一）国家、行政组织与行政官署
民国早期的行政法学教材通常都是从国家论开始讲述的。只有讲清楚了国家及其地位，才能明确国家权力之间的关系、行政机关在其中的地位等。换言之，国家论构成了行政法学的基础和前提。
钟赓言认为，行政是国家作用的一种，故而，行政的观念必以国家的观念为基础。他在其行政法讲义的绪论中单列“国家”“国家之作用”作为第一章、第二章，详尽地介绍了国家论的基本内容。钟赓言首先指出，国家有两种观察方法，其一是以国家为社会现象之一，从社会方面观察，其二是以国家为法律现象之一，从法律方面观察。后一种研究要以前者为基础。从社会角度看其性质，国家是多数人的集合团体，但国家不同于其他团体的显著特征在于，国家是领土团体，有统治权的团体，有固有的统治权。要成立国家，多数的人类（国民）、土地、统治权三个要素必不可缺。在社会理论上，关于国家的性质，存在国民即国家说、君主即国家说、统治状态说、国家有机体说等观点。而从法律角度观察国家，不外有三种见解，其一是以国家为权利主体说（国家法人说），其二是以国家为权利目的说（国家客体说），其三是以国家为权利关系说（统治关系说）。钟赓言详细分析了三种学说的内容及其问题（在国家法人说之下详细介绍了法人拟制说、法人否认说、法人实在说三种法人学说），他认为，国家在法律上的性质，以三者中的国家人格者说最为得当。他从法律方面法律下定义：“国家者，以一定地域为基础之法人，而有原始之统治权者也。”[7]国家为法人，是说国家乃意思能力、行为能力的主体。国家的意思之所以不同于其他人格者的意思，仅在于其有统治力，亦即可命令其他人格主体，可违反其意思而强制，使其服从命令。国家为不可分的单一体，则统治权也当然唯一而不可分。统治权不可分，未必说行使统治权的机关不可分。行使统治权的机关只要有统一的方法，仍足以维持国家意思的统一，而无碍于统治权的唯一而不可分的性质。通常将统治权的作用分为立法、行政及行政三种。近世立宪国家采取权力分立主义，就是由不同性质的国家机关分别行使这三种作用，但各种机关之间也并非绝对分立。[8]钟赓言的国家论显然受到了耶利内克的很大影响，其结论是，国家是法人，行政机关是国家的机关。
钟赓言在行政法总论中专设“行政组织”一章，着重就行政官署作出阐述，而未对行政机关作出说明。钟赓言指出，国家的行政组织通常合行政首长、行政官署及自治团体三种而成。行政权原则上由行政首长掌握，但行政事务繁多复杂，不可能由行政首长一人悉皆躬亲。在行政首长之下，必有诸多下级机关，各分任行政事务的一部分，这种机关就是行政官署。“行政官署（Verwaltungsbehörde）者，国家之机关隶属于行政首长之下，受一定之委任，就行政事务之一部分有决定国家意思之权限者也。”行政官署是国家的机关，故而在法律上不能有人格。构成该机关的个人虽然必为权利主体，但当其处于官署地位之际，其所行使的恒属于国家的权利，官署自身不得为权利主体。学者中也有以国家机关为不完全的人格，而称为机关人格的做法，但不能说是正确的见解。人类处于国家机关的地位而表示的意思，并不是构成此意思的自然人的意思，而是国家的意思。国家机关与国家的关系，犹如耳目手足与人类的关系，机关与国家之间并没有两个人格。构成机关的自然人并非以其固有的人格而为他种人格的国家代理，实际上是国家的人格经由此机关来表现。大部分行政机关都无自行决定国家意思之权，而只是在内部为国家意思决定以前做准备，这可称为官署的辅助机关。官署的意思在法律上被认作有效的国家意思，自然有一定的范围，此范围称为官署的权限。只有在其权限范围内的事务，官署才有国家机关的资格。若超越权限，则不得称作国家的机关，其行为也不是国家的行为，而是绝对无效的行为。[9]
如此，钟赓言所形成的概念体系是，国家是一种法人，行政机关是一种国家的机关，行政官署是一种有权就行政事务决定国家意思的行政机关。在实定法上，“行政官署”是《诉愿法》《行政诉讼法》上重要的法律概念，行政官署的处分是诉愿、行政诉讼的事项，行政官署是行政诉讼的被告。如此，行政官署既是行政组织法上的重要概念，也是行政活动法、行政救济法上的重要概念。
（二）行政主体概念的出现
与钟赓言不同，范扬没有在其《行政法总论》中设置国家论的绪论，而只是在“行政组织”一章中简要谈及国家-行政机关的关系。范扬指出，法人是组织体，须有一定组织才能活动。国家是法人的一种，亦须有一定的组织。国家的统治组织有多个单位，各个单位即为国家机关。行政机关是国家机关的一种。国家机关是国家的构成部分，用以表现国家的人格，无独立人格可言。国家机关所能表现的国家行为的范围，实为机关的权限，而非自身所有的权利。依权限所为的行为是为国家目的而发动，并不含有为机关自身目的而实行的素质。个人在机关地位上所表现的行为，在国法所承认的限度上归属于国家，是国家的行为。机关与国家并无两个人格存在。但国家机关与构成机关的个人是有区别的：机关由法规设立，法规未修正，机关绝不变动，而机关的构成员则有死亡或调动的问题；机关的构成员居于国家机关的地位时，其行为归属于国家，否则不能视为国家的行为；国家机关的构成员仍保有独立的人格，可与国家之间构成法律关系。[10]
行政机关依其权能可分为行政首长、行政官署、咨询机关、营造物或公企业机关、补助机关、执行机关。其中，行政官署是隶属于行政首长之下就一定行政事务有决定并表示国家意思于外部的权限的机关，是国内最重要的一种意思机关。行政官署是一种国家机关，仍不具有法律上的人格。行政官署有一定权限，其他行政机关虽然也能处理行政事务，但能独立以其作用归属于国家者，除行政首长外，只有行政官署而已。其他行政机关的作用范围可称为机关权能，而不能称为权限。[11]
值得注意的是，“行政主体”概念一次都没有出现在钟赓言的行政法讲义中，但在范扬的《行政法总论》中已广泛使用。不过，范扬并没有对行政主体作出界定。范扬认为，凡公法上有人格者，皆可为公法关系的主体。公法关系的主体不外为个人的人民与团体的法人。国家是法人的一种，作为统治组织，也要有国家机关才能活动。国家机关是国家的构成部分，用以表现国家的人格，机关并没有人格，不得为法律关系的主体。在介绍营造物及公物部分，范扬指出，营造物是行政主体为达一定目的以人及物构成，而继续设置的设备；狭义的公物是行政主体直接供诸行政目的之用的有体物。在行政作用部分，范扬认为，单方的行政行为、即广义的行政处分是指行政主体就具体事实单方所为的一切法律的行为，不问事实的行为或精神的行为，均可包括在内。但有行政主体，就可能有逻辑对立的行政客体。范扬认为，行政处分一方面有拘束行政主体的效力，凡表现行政主体的一切机关，不问该处分官署或上级官署，乃至其他机关，在该处分本受合法撤废以前，概须受其拘束；另一方面有拘束行政客体的效力，凡受处分的相对人及第三人，皆应受其拘束。[12]综合来看，行政主体应是国家法人在行政上的表现。
（三）国家人格否定说
民国时期，虽然国家法人说是通说，但并非没有否定国家法人或国家人格的学说。留学法国的陶天南就是一例。
在国家的活动上有两种现象，一是国家常常行使其单方权力，二是国家使用公共财产。法学上是以国家人格说及主权说来解释的。国家具有优越的意志，称为主权，主权的前提是存在国家意志，故而国家有人格；国家使用公共财产，是国家以公共财产的主体地位加以使用。陶天南认为，国家人格说不能成立。从实证主义而言，只有自然人方有意志，我们无法观察到国家本身的意志。并且，国家活动假手于单方行为时，国家意志超越于一般自然人及法人的意志，假手于双方行为时，其意志又与其他意志相等。这种双重活动的事实与国家人格说相矛盾。法人只有一个意志，国家亦只应有一个意志。国家意志有时是优越的，有时与其他意志相等，我们势必主张国家有双重人格或意志，或主张国家意志有双重性质。但这种主张是不合逻辑的。[13]
依据法人实在说，法人是有机体，其人格是实在的，表示其意志者是自然人，称为“机关”，机关是法人不可分的部分。机关与法人之间并无代理关系，代理发生在两个人格之间，而机关的人格为法人所吸收，只有法人有人格。陶天南认为，从实证主义而言，国家并无人格，而指导及实施公务的是自然人，具有人格。以机关说适用于国家，使本无人格者具有人格，本有人格者丧失其人格，是不科学的，应予排除。有的行政法学者认为这一学说有其实用上的价值，但在事实上则相反，它与数种法律规则相冲突。其一，按照机关说，机关的意思表示是国家的行为，由国家单独承担责任。但在现实法上，国家固然承担赔偿责任，但公务员也承担赔偿责任，国家承担赔偿责任反而在时间上较晚。其二，按照机关说，机关是国家的一部分，因而，不能与国家发生法律上的关系。但各国现实法莫不承认公务员与国家的权利义务关系。主张机关说者说，这不是机关与国家的关系，而是构成机关的自然人与国家的关系。但机关既无人格，从职务上的地位来说，我们不能识别机关与构成机关的自然人的区别。除去自然人，岂有所谓机关?其三，机关既无人格，只能代表国家作意思的表示，机关与机关之间没有意思表示的可能。但在现实法中，这种意思表示是常有的，例如国民政府就院与院之间不能解决的事项作出决定。而且，机关的意思表示既然是国家的意思，机关向机关作意思表示，无异于国家向其本身作意思表示，这是最不合逻辑的。陶天南认为，国家是一个抽象的概念，并无意志。指导及实施公务者是治者及其所任用的公务员或人民所选举的自治人员。法律规则为使治者公务员达到同一目的，将其形成一个总单位，在我国是国民政府。为实现职务分立，又将其分为各大单位，由此类推直至最低单位为止。形成机关的治者及公务员仍保持其人格或意志，其意志具有共同目的，故成为一个单位。[14]
（四）国家法人与机关人格
陶天南从逻辑与现实的矛盾角度对国家人格说提出批评，这是有力的，但并不是不能回应的，其核心问题就是如何理解机关人格。
1934年，徐仲白的《中国行政法论》引入了凯尔森学派的法人理论，分析了国家法人、机关人格等问题，也将法人理论的视角由意思发生机制转为责任归属机制。徐仲白在行政法关系中也使用了“行政主体”的概念（也使用了“行政客体”的概念）。所谓行政法关系，就是在行政区域内各个法人格者间的个个行政生活关系，依行政法所规律之法的关系。在纯粹法学上，自然人格和法人格是同一的。所谓国家人格或国家意思是以归属终点而表现的。即在国家关系中，特定人的某种行为不认为其人格者的行为，却认之为其人格者以外相异的他人格者的行为，即基于其人格者意思以外相异的意思而行的行为，就是国家的行为。归属系基于一切规范而行，故人类的行为非归属于其行为者，而归属于其背后存在的共通主体，即国家。故一切法秩序是表现归属规定的集合。统一的国家意思或统一的国家人格的观念，就是归属规定的法秩序统一性。虽然主流的理论不承认机关人格，但徐仲白并不认同。《行政诉讼法》第10条既然明定被告为官署，则国家机关具有法人格、国家机关可作为行政法关系的主体，在我国现行法上，已无再行争议的余地。徐仲白认为，机关人格并非和国家人格不能相容。首先，惩戒法律规定的主观化就意味着国家机关的法律义务。国家无为不法的可能，其意思违反法律即违反其固有的意思，违反国家意思的行动即不得归属于国家，否则就违反国家意思的单一性。国家机关在某特定的范围受有应实现国家意思的法律羁束，即有为其实现的必要，其不实现，就是“不法构成事实”。这种不法构成事实应归属于国家机关。这种不法构成事实与规范国家机关应实现国家意思的法律相结合，就是惩戒法律规定的主观化，这意味着国家机关的法律义务。其次，国家机关和惩戒规定相对立时，即以被羁束的主体而具有人格，这时，国家机关成为归属的终点。而实现国家意思的行为不是归属于物理的行动者，而是归属于国家人格者，国家机关是以通过点而活动的，这时国家机关并不存在某种人格。国家人格和机关人格之间的矛盾是因机关和法律规定之间关系的差别而引起的。国家机关以机关义务主体而具有法的人格。机关义务是国家机关的法律义务，因为国家机关是职务义务或勤务义务的主体，机关义务是在其特殊的机关活动而受羁束的规定关系上所保有的地位。机关义务并非国家本身的义务。机关的权限规定让机关受到不得为其他机关权限内行为的羁束，一旦超越职权就构成行政机关职务义务的侵犯。倘若认为职务义务和国家义务是同一的，则侵犯职务义务不可成立。通说不承认机关义务实为误解。羁束国家的法律规定和羁束国家机关的法律规定存在差别，由此可以证明单一的国家人格和国家机关人格的对立。机关义务与人民的法律义务在法的构成上并无差别，但可以从制裁的方法上发现两者的差异。[15]徐仲白运用纯粹法学理论，证明了机关人格的存在，但也确定了机关人格是在机关义务的层面上而存在的。
机关人格说在行政法学中如何定位，1940年代的林纪东也有一定思考。在林纪东的理论中，他接受法人实在说，认为国家是法人的一种，其有一定的机关以行使国家的职权。所谓行政机关，是指某特定人在法律上立于可代国家而作出行政行为的地位，其行为具有作为国家行为的效力时，该特定人即为国家的行政机关。立于机关地位的特定人的行为结果，不及于该特定人自身，而归属于其所代表的国家。因为这时法律关系的主体是国家，而非立于国家机关地位的特定人，该特定人在作为国家机关的立场上并无人格。该特定人所作的意思表示在法律上有拘束国家的效力，其与国家的关系，表面上与私法上代理关系相似，但并不相同。私法上的代理为两个人格者之间的关系，代理人与被代理人之间发生一定的法律关系。而国家机关与国家的法律上人格，则混而为一，其相互间并无法律关系可言，国家机关并非代理国家的行为，而仅表现国家的行为。在这里，林纪东使用的是“表现”一词，用以表达国家法人与国家机关之间的关系；他还使用了“代表”一词表达两者之间的关系。在行政组织法上，最重要的行政机关是行政官署，亦即隶属于行政首长之下就一定事务有决定并对外表示国家意思的权限的机关。在林纪东的理论中，行政机关是立于机关地位的特定人，而非由若干人组成的组织。行政机关的构成员与行政机关的区别在于：（1）行政机关是国家组织的一部分，其设立有法规的根据，法规未修正，机关绝不变动；行政机关的构成员则变动不居，但这并不碍于行政机关的存在。（2）行政机关的构成员仅在其职权范围内所为的行为才有作为国家行为的效力，否则不能认为行政机关的行为而产生效力；（3）行政机关的构成员在其个人地位上，仍与国家发生一定的法律关系；倘立于行政机关的地位，则无独立的人格，即无与国家发生法律关系的可能。[16]林纪东并未使用行政主体的概念，而仅以“国家”来表示（当然，类似的主体还包括公共团体、其他授予国家公权者）。行政机关是国家这一主体的机关，行政机关中的行政官署是行政首长之下有权对外的机关。行政机关没有人格，但行政机关的构成人员相对于国家则有独立的人格，传统学说得以维续。
三、国家行政机关概念在新中国的引入
进入新中国之后，“国家法人”“行政主体”等概念在很长一段时间里是消失的，取而代之的是“国家管理机关”或“国家行政机关”等具体概念。
（一）国家行政机关概念的采用
作为1950年代最有影响的教材，司徒节尼金的《苏维埃行政法（总则）》全书的核心概念是“国家管理”，与此相应，使用的是“国家管理机关”或“国家机关”的概念。苏维埃国家管理机关是国家政权的执行及指挥机关，是执行法律和具有为执行法律所必须的指挥权利的机关。在行政法关系中，司徒节尼金认为，关系的一方主体是国家机关。国家机关是作为国家职能的负担者而出现，它是根据国家的权限，以国家的名义来活动，但不能越过赋予它的权利的界限。“每一个国家管理机关，当实行其所担负的职权时，是代表国家，而它所采取的各项措施均具有国家的性质。这是国家机关与社会组织的主要区别。”[17]国家管理机关与国家之间的关系是“代表”。该书还专设一章介绍了“苏维埃国家管理机关”，此后，无论是制定国家管理法令还是保证执行国家管理法令，都是使用的“国家管理机关”或“国家机关”的概念。“国家管理机关”的特征在于，“（甲）仅能依据并执行法律而进行其活动；（乙）对政权机关负责并受其监督；（丙）服从上级管理机关；（丁）仅在本身权限内解决国家任务；（戊）根据上级机关指示，独立执行其所负之义务”。[18]“国家管理机关”与“国家职员”相对。“凡经选举或任命担任国家机构内常任的或临时的公职而因自己的劳动取得报酬（工资）的人员，统称为国家职员。”“所谓公职，即国家所设置的经常职位，国家确切地规定了担任此种职位的人员的特定权利与义务，以便经常不断的执行某种工作来实现国家的职能。”公职的经常性和实现公职义务的不间断性，是国家职务区别于在一定时期内完成国家委派工作的标志。[19]
司徒节尼金也曾专门批判过“主体，客体，行为”的行政法学体系。[20]苏维埃行政法学之所以只用“国家管理机关”的概念，而不再出现国家法人或行政主体的概念，其可能的原因在于，在苏维埃行政法学体系中，重要的是如何保障国家管理的任务实现，其核心关注不在于国家与公民之间的法律关系，而在于国家管理机关如何实现国家任务，所以，国家管理机关的主体身份、国家管理机关与公民之间的权利义务关系不再重要，所以，国家法人或行政主体的概念并不必要。
不过，我国1954年宪法采用了“国家行政机关”或“行政机关”的概念，而未使用苏联法学上的概念。在1954年宪法起草过程中，是使用“管理”还是“行政”来定性国务院的功能，曾有争议。起初使用的是“国家最高管理机关”的表述。但在宪法起草委员会第三次全体会议上，刘少奇认为，“是用‘行政’两字，还是‘管理’两字?‘管理’用得很多，各部的管理局很多。‘行政’两字和别的不混同，就改为‘行政’吧!”经讨论，大家同意将宪法草案的表述修改为：“中华人民共和国国务院……是国家最高行政机关。”[21]“国家行政机关”的概念在后续中国行政法学上得到普遍采用。
1983年，王珉灿主编的《行政法概要》指出，“国家行政机关是行政法关系最主要的当事人”。行政机关既然是行政法关系的当事人，其实也就是具有主体资格。该书还指出，法律关系的内容是权利和义务，行政法规定国家行政机关可以行使的权力，即作为行政法关系参与人享有的权利，大体可归纳为形成权、命令权、处罚权、管理权四种。这时的“国家行政机关”是指“统治阶级运用国家权力对国家行政事务进行组织和管理的机关，亦称国家管理机关，或简称政府”。[22]这一概念的“国家管理机关”别称也显示出与苏联行政法之间的承继性。该书也专设一章介绍“国家行政机关”，并在行政行为、制定行政管理法规、采取行政措施等方面都使用了“国家行政机关”的概念。“国家行政机关”是贯穿《行政法概要》全书的基础概念之一。
（二）行政机关的内涵转变
过去的行政机关是指国家作出并执行行政作用的机关，是以行政官署（决定、表达行政主体意思的机关）为中心的行政机关，这是来自德国法的概念，重视的是处分权的所在、责任的归属。行政首长会被认为是行政机关，行政官署也是一种行政机关，独任制的官署仅指长官个人，而不及于其他。广义上的官署才包括长官及其辅佐官全部，如某部、某厅是一个官署。陶天南曾明确指出：“机关是法律规则为实现实施公务之目的、为实现职务之分立、为实现分工的及地域的职务之分配，将治者公务员或自治人员所形成之单位。机关与治者及公务员或自治人员所异者，即以前者是个别的、分离的概念，后者是群体的、联系的概念。传统的‘机关’说兼采单独主义及群体主义，前者以单独的个人为机关，如县长是，后者以若干人为机关，如县政府是，而单独主义在理论上则占优势，虽在实际上，群体主义较为普遍。”[23]
但是，在新中国，行政机关一定是组织，而非特定的职位；是一个系统，而非个人。人们对行政机关采取了群体主义的认识。“国家行政机关”与“国家行政工作人员”是一对相对的概念。王珉灿主编的《行政法概要》对“国家行政工作人员”是这样界定的：它“是专指在国家行政机关中工作，担任国家各个方面行政管理工作的国家工作人员”。[24]之所以行政机关现在是组织化的系统概念，不仅是组织系统的直观印象的结果，也可能受到民主集中制观念的影响。行政机关虽然实行行政首长负责制，但却要按照民主集中制的原则来决策，不突出行政首长这一类决定权人，成为一种新的传统。
四、行政主体的概念转用
随着社会多元化的发展，除了国家行政机关之外，还有不少组织被法律法规赋予一定管理的职权。新中国行政法学上所使用的“行政机关”概念日渐显现困境，不足以涵盖行政法所应涵盖的规范对象。行政主体的概念重新进入视野。
（一）行政主体的重现
“行政主体”本是大陆法系行政法学的基础概念之一。这一概念在新中国的传播，有两支源头，但在内容上却是近似的。一个源头是法国行政法学上的行政主体，王名扬在传播上发挥了重要作用。王名扬不仅是留学法国的法学博士，也曾在民国时期的武汉大学学习并讲授过法学，其对行政主体的介绍或许是受到了这双重影响。1984年，在行政法学百废待兴之际，王名扬在介绍法国的行政法和行政法学时，使用了“行政主体”的概念。“各种公务的实施由公务员执行，但公务员行为的效果并不属于自己，而归属于一个中心。这个中心统一众多的先后不同的公务员的行为，承担由于各公务员的行为而发生的权利和义务，称为行政主体，在法学术语上称为法人。”王名扬还简要介绍了法国作为行政主体的三种公法人，即国家、地方团体和独立的公务法人。[25]这也是新中国较早对行政主体的介绍。
1989年，王名扬的《法国行政法》一书对“行政主体”概念的形成产生了决定性的影响。该书在第二章行政组织之首介绍了“行政主体”的概念。“行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”这是一个实施行政职务的主体，不实施行政职务者就不是行政主体；这是一个负担权利、义务和责任的主体，不负担者就不是行政主体。行政主体是公法人。行政机关在一定的范围内以行政主体的名义进行活动，其效力归属于行政主体。法国法律承认的行政主体有三种，首先是国家，其次是地方团体，再次是公务法人，即以实施公务为目的而成立的公法人。行政主体概念是使行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理论基础。[26]王名扬详尽的介绍、再加上其前期讲学的影响，“行政主体”一词得到了广泛传播。但是，王名扬自身并未就中国的行政主体展开说明。
另一个源头是日本行政法学上的行政主体。1988年，南博方的《日本行政法》被译为中文出版。该书在第二章行政组织之首设“行政主体”一节，简要介绍了行政主体的概念和种类。该书指出：“行政主体即是行政权的归属者。在现行宪法之下，行政权属于国家或公共团体。根据国民主权主义的思想，行政权由来于国民，基于国民庄重的委托而归属于国家或公共团体。”首先是国家。行政权是统治权的一种，国家是行政权的归属者。为了行使行政权，国家原则上要拥有自己的行政组织，通过各行政机关进行行政活动。行政机关在其权限范围内进行行为的效果，直接归属于行政主体。行政机关不能成为权利义务的主体，行政机关不具有人格。其次是公共团体，即出于国家并由国家规定其存在目的的法人。公共团体分为地方公共团体、公共组合和行政法人三种。[27]南博方这一关于行政主体的简要说明，代表着大陆法系对行政主体的一般理解，对于行政主体概念的推广起到了推波助澜的作用。
（二）行政主体的转用
在很长时间里，国内行政法学界习惯于使用“国家行政机关”的概念。但是，1989年《行政诉讼法》规定的被告不仅仅是行政机关，还有法律法规授权的组织。如何有效地找到行政诉讼的被告、如何简便地称呼行政诉讼的被告，“行政主体”便是一个可以借用的概念。
1989年，张焕光、胡建淼的《行政法学原理》专设“行政主体”一章，全面分析了行政主体的概念、类型、法律地位。该书认为，“行政机关”这一概念不能穷尽，行政机关如果仅指人民政府，就排除了作为行政机关组成部分的行政机构、经授权享有管理资格的社会组织；这一概念还容易造成误解，不能区分作为民事主体的行政机关和作为行政主体的行政机关，不能反映它在行政法中的特定身份。用“行政主体”来代替“行政机关”，上述缺陷就不复存在。该书借鉴法国行政主体的概念时指出，“在我国，行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织”。其特征在于，是组织而非个人，实施国家行政权，能以自己的名义实施，能独立地承担行为效果。“我国的行政主体主要是行政机关，即从中央到地方的各级人民政府。”该书认为行政机关、人民政府就是行政主体，将机关等同于主体，这是后续错误认识的源头。该书根据行政主体实施行政权的范围，将行政主体分为外部行政主体和内部行政主体，前者有权按照地域对社会上的相对人实施管理，后者按照隶属关系限于对内部相对人的管理，如人民政府对隶属于它的行政机构实施领导和监督。该书还根据行政职权的产生方式，将行政主体分为职权行政主体和授权行政主体，前者的职权随组织的成立而自然形成，后者的职权须经有权机关的授予而获得。[28]但理论上一般认为，行政主体涉及的是一个外部关系，内部行政主体的概念不能成立。此后，有关行政主体概念的认识基本定型。
1994年，王连昌主编的《行政法学》（高等政法院校规划教材）专设“行政主体”一编，取代了行政组织法的内容，对行政主体详加论述。该书认为，行政法的核心问题是行政权，有资格享有并行使行政权的是行政主体。行政组织有行政学、组织学和法学三种研究角度。法学是从主体的角度研究，把行政组织是否具有法律上的主体地位作为研究的基本出发点，认为行政组织作为一种管理公共事务的机构，首先应该具有法人地位。行政机关是行政组织，在具备法律上的人格以后，即称其为行政机关法人。行政组织法的侧重点是行政机关的内部机制，并没有充分回答行政机关如何以自己的名义实施行政职权的问题。但是，行政法学首先要解决的问题是哪一个行政机关能够成为行政主体。“行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。”[29]显然，这种观点受到了《民法通则》所规定的机关法人的很大影响，将行政机关作为法人，并侧重于行政活动法的视角。
1999年，姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》设置了“行政法主体”一编，较行政主体更广，还涵盖了行政相对人、行政法制监督主体等。行政法主体是指行政法调整的各种行政关系的参加人，亦即行政法律关系主体。行政主体是最重要的一种行政法主体。“所谓行政主体，是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响公民、法人和其他组织的权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中通常能作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权的组织。”姜明安还指出，我们使用的行政主体概念与日本等西方国家所使用的行政主体概念有所区别，他们所使用的行政主体通常应具有独立的法人地位，但仅限于整个政府（或中央政府、有自治权的地方政府），还包括非国家的公法人，而不包括作为政府部门的行政机关。而我国的行政机关是最重要的一种行政主体。[30]针对行政机关不是行政主体的批评，姜明安后来回应道，在行政法律关系中，国家是公权力的最终主体，或者说是真正的行政主体。但在实际的行政法律关系中，行政相对人直接打交道的只能是行政机关而非国家，行政机关是行政相对人直接面对的，看得见、摸得着的对方当事人。因此，我国学者研究行政法学，一般都是将行政机关作为行政主体，至少是作为拟制的行政主体，而不是直接将国家作为行政主体。[31]姜明安点明的其实是我们的形象思维习惯决定了行政主体概念的使用方式。
我国行政法学者参照法国的行政主体概念，建立起自身的行政主体概念，却得出了相当大差异的结论。大陆法系行政主体概念注重的是行政权的归属，而我国的行政主体概念则注重行政权的行使和责任的承担。陈新民曾恰当地指出：“目前中国行政法学界普遍把行政主体的概念视为公权力机关，所以行政主体的概念也和行政官署接近。”[32]行政主体原本是一个整体的概念，而我们的行政主体更多地是在探讨特定行政机关是否具有行使职权、充当行政诉讼被告的资格，亦即在行政机关内部进一步辨别机关的属性，的确与民国时期的“行政官署”概念相当（也类似于日本的“行政厅”概念）。大陆法系的行政主体均为国家、地方、公法人等，而我国的行政主体是行政机关（包括政府及其职能部门）和法律法规授权的组织。我们并不注重行政主体法人属性的探讨，并将西方的行政主体概念误解为包含政府，这对后续研究产生了长久影响。
五、行政主体的概念反思
随着国家和社会的多元化发展，承担行政任务的主体呈现出多样化的态势。如何更好地统合、区分、并规范国家行政权和公共组织的行政权能，成为理论界思考的一大重点。在21世纪之交，我国出现了对行政主体概念的诸多反思，对行政主体概念过于侧重于行政救济法上被告认定的研究局限提出批判。这种批判大致形成了两种径路。
（一）与分权挂钩的行政主体
一种径路是承继1980年代以来的行政主体理论，对其展开批判之后再行改造，主张与行政诉讼的被告问题脱钩，而与分权挂钩起来，既有与国家的横向和纵向的分权挂钩，也有与国家和社会的分权挂钩。
1998年，薛刚凌率先对行政主体理论提出批评。她在对比中外行政主体理论后指出，我国行政主体理论存在内在不足：首先，行政主体的概念不科学，隐藏着把管理相对人视为行政客体之意，容易使人形成管理者与被管理者不平等的误解，不符合行政法治的内在要求和时代精神。其次，行政主体的责任定位错误。有管理权的行政机关并不真正承担责任，行政赔偿责任的主体是国家，实施侵权行为的行政机关只是赔偿义务机关。让所有行政机关都能成为独立的责任主体，也不符合行政管理的规律，会削弱政府对行政机关的控制和监督。再次，行政主体的资格条件过低。其核心的条件是依法享有职权。一些企业组织获得法律法规授权而成为行政主体，但可能存在利益冲突、经验和知识不足等问题，而且，会增加管理环节和成本，给相对人带来诸多不便。另外，行政主体理论的存在理由也不能成立：行政主体理论与依法行政没有必然的逻辑联系，依法行政并不意味着由单个的行政机关自己负责而免除政府乃至国家的责任；行政主体理论也并不必然与行政诉讼被告制度相联，被告的设定并不意味着谁做被告谁就一定承担责任；与行政行为的效力确认无关，具有职权要件就能确认行政行为的效力；也不能保证行政活动的统一性，相反却极易造成行政管理中的各自为政。学者们以行政诉讼为出发点来研究，但行政诉讼只涉及行政机关是否有管理资格、对外管理的权限，行政机关的其他法律问题并不会在行政诉讼中显现。现有的行政主体理论阻碍了法学界对行政组织法的全面研究，阻碍了行政组织的法治化进程。[33]
2000年，张树义撰文指出，薛刚凌的批评只是道出了行政主体理论的根底浅薄，而不是对行政主体概念的否定；同时，它只具有批判性，而不具有建设性。张树义认为，主体与法人并不等同，法人在法律上具有主体地位，但具有主体地位者不限于法人。主体理论有助于在体制改革和社会结构变迁之下明确各社会组织的法律主体地位。[34]行政主体直接的意义在于行政诉讼被告的确认，但作用并不限于此，还可以作为行政行为是否有效的判断标准。行政主体的理论根基来自法学方法论，亦即从主体角度观察社会，而其实践基础却在于中国改革，改革中的主体分化是行政主体理论的价值所在。[35]
2001年，薛刚凌再次撰文指陈行政主体理论的缺陷，对张树义提出反驳。她认为，借鉴和引入西方行政主体理论具有必要性与可行性。从整体上说，西方国家的行政主体制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可以及对个人在行政中主体地位的肯定。她坚信，以分权为内涵的行政主体制度迟早会为我国所认可，因为它为直接民主所要求，也是社会发展的必然。[36]
2000年，沈岿也加入到论战中。他将相关研究分为“行政机关范式”与“行政主体范式”两种，归纳总结了对行政主体范式的批评（内在逻辑矛盾、学术功能局限、制度功能缺陷），提出了自己的重构设想：行政主体是行政法上行政权力、义务、责任的归属主体，是享有公共行政权力，通过其所属机关实施公共行政，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织。行政主体有中央政府、地方各级政府和经过特别授权的公务组织。行政主体范式针对的基本问题是行政权力、义务和责任的实质归属，而不是行政诉讼被告之确定。[37]沈岿的行政主体概念展示了主体-机关-私人之间的关系，强调行政主体的核心是行政权的归属，可以在行政主体概念的统引下对行政组织的内在结构问题展开深入细致研究。不过，其将中央政府、地方各级政府列为行政主体，也就与法人要求有所出入。
2008年，章剑生撰文指出，可将因行政诉讼确定被告的需要而构建的中国行政主体理论称作“诉讼主体模式”，而大陆法系国家的行政主体理论可称作“分权主体模式”。我们必须割断行政主体与行政诉讼被告资格之间的必然联系，摆脱诉讼主体模式的行政主体理论，借鉴西方的分权主体模式的行政主体理论，让行政主体理论服务于行政一体性目标的实现。他“结合中国实际情况”将行政主体从两个角度加以重构，其一是由地方分权产生国家（中央人民政府——国务院）与地方组织（包括一般行政区域组织——省、市、县、乡镇人民政府，地方自治区域组织——特别行政区政府，民族自治区域政府，基层群众性自治组织），其二是由公务分权产生事业组织与公营组织。[38]章剑生同样也是将一级政府作为行政主体之一。
2020年，王敬波撰文再对行政主体作出重构：全面回应我国整体政府改革和社会行政扩展的趋势，按照国家行政和社会行政两个层面改造行政主体理论，将国家作为政治意义上的行政主体，各级政府作为法律意义上的行政主体，不应承认各级政府职能部门的行政主体资格；赋予各类从事公共行政的政府外组织“准行政主体”的公法身份。在行政主体的关联问题上，一方面，应解除行政主体与行政复议被申请人、行政诉讼被告之间的连带关系，按照“谁行为谁被告（复议被申请人）”的原则简化行政救济；另一方面，将行政主体作为确定行政行为的一个因素。[39]区分政治和法律两种意义的行政主体，虽有新意，也有助于简化现实中的操作，但行政主体原本就是法律意义上而言的。该文所批评的行政主体的碎片化、独立性、分散性等问题，也都是针对我国当代理论之下所认识的行政主体。
（二）作为法人的行政主体
与改造行政主体、适合中国国情的主张不同，也有部分学者主张恢复行政主体的原有内容，消除特色要求，进而形成另一种研究径路。这些主张更符合国家法人说的传统主张。
2007年，民法学者葛云松撰文指出，公法人和私法人的区分是大陆法系对法人的基本分类，而我国却形成了具有中国特色的法人理论和行政主体理论。民法学上将法人理解为纯粹的民事主体，拒绝以“法人”概念来说明作为公权力主体的组织体，而行政法学上一般不以公法人来说明行政主体的地位。“法人”其实就是对于所有具备权利主体地位的组织体的统称，行政主体是“法人”的结论不过是“法人”概念的一个简单的逻辑适用而已。我国在重新塑造行政主体理论上，应当采用公法人概念。不过，为了大体清楚地表明行政主体的存在目的（达成行政任务），不应当将行政主体定义为行政权力的行使者，而应当定义为行政任务（或者行政职能）的承担者。国家机关不应当具有法人和行政主体地位，国家才是法人和行政主体。[40]
2010年，余凌云撰文指出：我国行政主体理论在形成过程中，形式上借用了法日概念的外壳，实质上却有将民事主体理论、法人学说迁入行政法的痕迹。目前行政主体理论遇到的问题，是与法人制度渐行渐远的结果，但彻底摹写法人就能够让行政主体理论继续运转下去。分权主体模式的行政主体须先有分权之实，即便我们引入了法国式的行政主体理论与结构，也将是形式意义大于实质意义，因为其具体内涵依然有待未来实践的填空，并随未来地方自治的实现而实现。[41]
2012年，王天华撰文梳理了国家法人说在德国和日本的演变，为建构我国的法学国家观完成了一项基础性工作，这也是我国学者自身首次对国家法人说较为全面的梳理。作为国家法人说的法学遗产，尽管国家已经虚构化，但“国家法人”作为一种法的技术概念仍然还在，作为一种法技术的概念，“国家法人”所表达的是“权利的归属”。国家法人说的必然结论是，国家机关不是法人，不具有独立的法律上的人格。国家与国家机关之间的关系、各国家机关之间的关系是国家法人这个人格内部的关系，对其加以调整的实定法是客观法而非主观法。这就是所谓“国家法人说的不渗透性”。[42]王天华虽然没有专门探讨行政主体问题，但结论暗含其中，与我国民国时期的通说应无二致。
六、国家法人、行政主体与机关人格
纵观行政法学的近代和当代历史，“行政主体”概念存在内涵和功能上的重要差别。这种差别很大程度上是源于行政法学的国家观缺失。在我国的近代行政法学上，早期的教材都是先从国家论开始论述，明确了国家的法学属性之后，再展开行政法、行政主体、行政官署的分析。但在之后的行政法学教材中，国家论不再是行政法学的绪论，而是逐渐淡出，在新中国的行政法学教材中更是不曾出现。国家论的淡出有几个可能的原因：第一，国家论自身并非行政法学的内容，只是行政法学的前提，不宜在本已庞杂的行政法学中占据一席之地。将国家论置于宪法学之下、抑或政治学之下即可。第二，国家论已成为大家当然的知识、默示的前提，已无需在行政法学教材中赘述。当然，这种解释目前还只能说是过于自信的表现。第三，国家论的不少定见与中国当下的法制不合，不宜再提国家论，做好当下行政法制的确认和解释工作即可。例如，从《民法通则》（1986）第50条、《民法总则》（2017）第97条到《民法典》（2020）第97条都是将国家机关作为法人，行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等也都是以行政机关为被申请人或被告，而不似国家论那样将国家作为法人。第四，在实现了民主化之后，国家论在法学上的意义已被消解殆尽。例如，国家法人论的早期作用主要在于将君主制国家与人民之间的关系解释为法律关系，但在民主化之后，这种作用就失去了意义，重点变为如何规范国家与人民之间的关系，而这是无法依靠国家的一元论来建构或解释的。
但是，国家-人民之间的关系是整个公法学的基础，不能仅仅将其作为政治问题来对待，而应在法上给出明确的回应。我国现行宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”（第2条第1款），“人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”（第3条第2款），“国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”（第3条第3款）。该规定明确了人民-国家-人大-行政机关之间的基本关系，这理应成为整个行政法学的前提。宪法第2条所处理的人民-国家-人大关系是国家的外部关系，人大是“人民行使国家权力的机关”（第2条第2款），宪法第3条所处理的人大-行政机关关系是国家的内部关系。而现在的行政主体理论其实是在处理行政机关-行政主体-私人这一层的具体关系，很大程度上是让行政机关穿透国家的内部关系而与外部直接联结，忽略了国家-私人这一层的基础关系。
国家法人说，是我国近代宪法学和行政法学的通说，也可相容于现行宪法。宪法第10条第1款规定的“城市的土地属于国家所有”，还有第33条第3款规定的“国家尊重和保障人权”（还有其他以“中华人民共和国”或者“国家”为主语的规定）等，都表明了“国家”的主体性。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第1条规定，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，这也表明了地方的主体性。
法学国家观的缺失，是现今行政主体理论失去方向的重要原因之一。行政机关（包括政府）只是国家的一种机关，而非独立的法人。将国家机关作为法人，源自1922年苏俄民法典的做法。该法第13条规定：“一切享有取得财产权利和能够承担义务，并且能够在法院起诉和应诉的机关、社会团体和其他组织，都是法人。”这是苏俄高度计划经济的产物，国家计划机关决定着谁同谁按何种条件签订具体的合同，从本质上改变了民法的性质、内容、甚至私法术语。[43]这一做法也为同样实行计划经济的中国所接受，[44]甚至在历史的惯性之下为现今的民法典所承继。如同行政法学界对行政主体概念的批评一样，民法学界对于这种将国家机关作为机关法人的做法也多有批评，且批评的理由具有相似之处，废除“机关法人”概念的声音不绝于耳。很显然，民法学界的这种部分主张在民法典之下是无法实现的。但是，即使在民事领域承认机关法人，行政法学也没有必要受此羁绊，行政法领域应当放弃机关法人（行政机关可以成为行政主体）的概念，回归国家法人说或机关说（机关是国家法人的机关）。按照宪法第85条、第105条的规定，政府是“国家行政机关”，亦即国家在行政方面的机关。政府的职能部门是政府在某一职能方面的机关，亦即行政机关的机关。按照实定法的规定，政府职能部门与政府之间存在一级之差，对政府职能部门的行政决定不服，可以向所属的人民政府或上一级主管部门申请行政复议。即便按照新的复议体制改革，取消上一级主管部门的复议管辖，也没有改变政府职能部门与政府之间的等级。这实际上使我国行政管理体制由五级变成九级。但是，按照国家法人说来理解，政府与政府职能部门之间并不存在层级，政府职能部门是政府的机关，代表政府作出决定，所以，仍是国家、省、地级市、市县、乡镇五级主体。至于行政诉讼的被告确定，一定程度上是具有法政策性的问题，如何便于当事人参加诉讼才是关键。即便是沿用现行的行政机关模式，也因其是行政主体的代表，并不会因此而免除行政主体的法律责任。当然，按照国家法人说的要求，由国家、省、市等行政主体作为被告，对原告而言是更为方便确定的，而且，如果存在诉讼类型的转换，也因为其本身就是作为权利主体的“当事人”，在逻辑上也是更为顺畅的。
不过，行政主体与国家法人概念一样，功能是有限的，仅仅表明行政权的归属而已。在此之外，赋予其分权的意义抑或组织法建设的意义，实属强加。在分权的意义上，重要的是中央与地方、国家与社会的分权改革，不是因为有行政主体的概念才有分权的实践，相反，行政主体只是分权结果的确认或名分的认定。在组织法的意义上，重要的是国家与其机关、机关之间的权限分配。推进行政组织法的建设和研究，与采用大陆法系行政主体概念之间没有必然的关系。行政主体是一个旨在表明作为法人的整体概念，而行政组织法却是各个机关的设立及其权限分配的系统概念。在国家系统内部，行政机关之间存在层级、种类、权限上的差异。根据职权法定的原则，某行政机关行使了其他行政机关的权限，也会成为外部法的问题。应用民国后期出现的机关人格说，承认行政机关部分人格，即相对于其他行政机关有法定的权限，在出现权限冲突时，可寻求司法的解决（而不是现在通行的上一级政府协调），亦即承认机关诉讼，应是将来的可行之策。当然，承认机关的人格、乃至承认机关诉讼，其前提是行政组织法的发达和完善，在各个机关的职权分配、相互关系明确之后，才有特殊情况下个别调整的必要。
概言之，行政主体概念的意义在于：第一，明确行政主体与私人的关系，不将行政主体的内部关系外部化，不增加私人面对国家的认识难度。第二，理顺法人与其机关之间的关系，行政主体是法人，行政机关只是法人的机关。行政主体对外强调责任归属，对内则强调一体性，不同机关都同属于同一个行政主体，而不可各自为政。当然，行政机关之间的关系、属性也可以在行政主体之下展开研究，这与所谓国家的不可渗透性并不矛盾。第三，明确行政主体之间的关系。行政主体有国家、地方、公务法人多种类型，地方、公务法人等作为行政主体，就有各自相对独立的权限，就应当作为主体而在法上得到认真的对待。
注释:
[1]《清议报全编》（第三集），新民社1901年辑印，第1页以下。
[2]梁启超：《政治学大家伯伦知理之学说》，载《饮冰室合集2》，中华书局1989年版，文集之十三第70-71页。
[3]汪荣宝、叶澜编纂：《新尔雅》，国学社1903年版，第1-2页。
[4]参见作新社编译：《行政法》，作新社1903年版，第135-138页。
[5]参见夏同龢编辑：《行政法》，中国书林1906年版，第38、40页。夏同龢编著：《夏同龢文辑》，梁光华、饶文谊、张红辑校，凤凰出版社2013年版，第44-45页。
[6]参见保廷梁：《大清宪法论》，江左书林、模范书局1911年再版，第21-24、90-95页。
[7]钟赓言：《钟赓言行政法讲义》，王贵松、徐强、罗潇点校，法律出版社2015年版（原书为1927年版），第6-23页。
[8]同前注，钟赓言书，第24-25页。
[9]同前注，钟赓言书，第144-147页。
[10]参见范扬：《行政法总论》，邹荣勘校，中国方正出版社2005年版（原书为1937年版），第49-51、53页。
[11]同前注（10），范扬书，第51-52、54-55页。
[12]同前注（10），范扬书，第32、49-50、126、137、166、180页。
[13]参见陶天南：《中国行政法总论》，中华书局1937年版，第13-14页。
[14]同前注（13），陶天南书，第22-25页。
[15]参见徐仲白：《中国行政法论》，现代科学出版社1934年版，第301、309、344、356-375页。
[16]参见林纪东编：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第31-34页。
[17]参见[苏]C·C·司徒节尼金：《苏维埃行政法（总则）》，中国人民大学国家法教研室译，中国人民大学出版社1953年版，第6、60-61页。
[18]同前注（17），[苏]C·C·司徒节尼金书，第61页。
[19]同前注（17），[苏]C·C·司徒节尼金书，第85页。
[20]参见[苏]C·C·司徒节尼金：《社会主义国家管理制度和苏维埃行政法对象问题》，载《苏维埃行政法论文选译》（第一辑），中国人民大学国家法教研室编译，中国人民大学出版社1957年版，第43页。
[21]参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版，第385页。
[22]王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第3-4、61页。
[23]同前注（13），陶天南书，第24页。
[24]同前注（22），王珉灿主编书，第79页。
[25]参见王名扬：《法国的行政法和行政法学》，载《行政法概要》编写组：《行政法资料选编》，法律出版社1984年版，第509-511页。
[26]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第39-41页。
[27]参见[日]南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第13-15页。
[28]参见张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第115-121页。
[29]参见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第58-61页。
[30]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第7-8、84-87页。
[31]同前注（30），姜明安主编书，第89页。
[32]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第94页。
[33]参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。
[34]参见张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期。
[35]参见张树义：《论行政主体》，载《政法论坛》2000年第4期。
[36]参见薛刚凌：《行政主体之再思考》，载《中国法学》2001年第2期。
[37]参见沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期。
[38]参见章剑生：《反思与超越：中国行政主体理论批判》，载《北方法学》2008年第6期。
[39]参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期。
[40]参见葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，载《中国法学》2007年第3期。
[41]参见余凌云：《行政主体理论之变革》，载《法学杂志》2010年第8期。
[42]参见王天华：《国家法人说的兴衰及其法学遗产》，载《法学研究》2012年第5期。
[43]参见屈茂辉：《机关法人制度解释论》，载《清华法学》2017年第5期。
[44]对于这一继受史，可参见王春梅：《潮流与现实悖反：我国机关法人之定位与重构》，载《北京行政学院学报》2016年第3期。
作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。
文章来源：《法学评论》2023年第2期。
