摘要：近年来，一些国家主张“以规则为基础的国际秩序”。但是，这些国家并未明确“以规则为基础的国际秩序”所指“规则”系指“国际法”并据此阐述其关于国际秩序的规则观。事实上，这些国家实施的一系列法律实践表明，其很大程度上追求的是国内法凌驾于国际法，区域国际法凌驾于普遍国际法以及将国际法泛政治化的规则观。这种规则观损害了国际法在国际秩序中的作用，违背了完善全球治理和推动建立更加公正合理的国际秩序的时代要求。为纠正这些国家经由主张“以规则为基础的国际秩序”追求的规则观，中国主张“以国际法为基础的国际秩序”。“以国际法为基础的国际秩序”体现的规则观是，确认以《联合国宪章》为基础和核心的国际法是调整国际关系的权威规则体系，同时不排除不违反国际法的其他规则在国际秩序中的作用。

关键词：以国际法为基础的国际秩序  以规则为基础的国际秩序  国内法  区域国际法  国际法泛政治化

2015年前后，一些国家以个别或集体方式开始主张“以规则为基础的国际秩序”（Rules-Based International Order, RBIO），RBIO已经成为一些西方国家的共同国际关系政策，日益影响着这些国家的法律实践。中国等国家以及一些学者认为，这些国家主张的RBIO将极大地损害国际法在国际秩序中的作用。针对一些国家主张的RBIO，在2021年9月第76届联合国大会一般性辩论上发表演讲时，习近平主席指出：“世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”这是中国领导人首次明确提出“以国际法为基础的国际秩序”（International Law-Based International Order, ILBIO）。2021年6月中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）通过的《反外国制裁法》第2条明确规定：我国“维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”，从而将ILBIO以法律规范的形式确立为我国的一种法律政策，该法也是全国人大常委会通过的法律中首次纳入“国际法”的表述。然而，也应看到，使用RBIO表述的不只是一些西方国家，还包括一些发展中国家。这表明，不能只是简单地否定RBIO，还应在深入分析这些国家主张RBIO所追求的规则观及其风险和危害的基础上，阐述有利于人类共同福祉的国际秩序规则观。

RBIO和ILBIO代表了当前国际社会关于国际秩序的两个重大叙事。较之RBIO，ILBIO主张的必要性与重要性在于，其体现了更符合全人类共同福祉的国际秩序规则观，纠正了一些国家追求的造成重大风险和危害的国际秩序规则观。进而，ILBIO有助于维护与提高国际法在国际秩序中的作用，并通过国际法完善全球治理和推动建立更加公正合理的国际秩序。为此，有必要讨论三个重要问题：第一，经由主张RBIO，一些国家所追求的是一种什么样的国际秩序规则观，尤其这种规则观会对国际法在国际秩序中的作用造成哪些风险和危害；第二，经由主张ILBIO，中国在国际秩序方面体现的规则观为何更加符合人类福祉；第三，中国如何更好地理解和践行经由ILBIO所体现的规则观。

一、“以国际法为基础的国际秩序”提出的背景

ILBIO并非中国提出的全新的国际法律政策，而是中国针对近年一些国家主张RBIO，并通过一系列法律实践损害了国际法在建立与维护国际秩序中的重要作用而提出的。为揭示中国提出ILBIO的背景，有必要深入、准确地认识一些国家经由主张RBIO所追求的国际秩序规则观的本质。

（一）一些国家经由主张RBIO所追求的规则观

在2015年七国集团首脑会议宣言中，七国集团声称，其致力于维护“以规则为基础”的贸易秩序与海洋秩序。据考察，这是七国集团首次集体地使用RBIO表述。该宣言指出，七国集团致力于维护“在海洋领域中基于国际法原则——尤其体现在《联合国海洋法公约》——建立的以规则为基础的秩序”。2021年6月七国集团首脑会议指出，最强大的国家在维护“以规则为基础的国际体系和国际法”方面负有特殊责任。2021年2月，欧盟委员会同欧盟外交与安全政策代表共同提交的一份文件指出,欧盟及其成员国坚定支持“以规则为基础，以联合国为核心的国际秩序”。美国是主张RBIO最积极的国家。在2021年5月联合国安理会举行的视频会议上，美国代表再次提及RBIO，但并未准确说明其中所指“规则”的含义，只是指出各国都应履行承诺，尤其具有法律拘束力的承诺，包括《联合国宪章》（以下简称《宪章》）、条约、安理会决议以及各国在国际组织主持下制定的规则与标准等。

应当指出，仅从概念的使用而言，RBIO并非只是西方国家在使用。在2007年9月第62届联大会议上，多米尼加代表指出，“只有一个强大的联合国”才能成为国际社会实现“有效的多边主义和以规则为基础的国际秩序的基础”。在2009年9月第64届联大会议上，南非代表指出，“国际法是创造一个以规则为基础的国际体系的重要手段”。在2018年9月第73届联大会议上，墨西哥、马绍尔群岛与波黑等国领导人都主张要维护RBIO。从RBIO 中“规则”意涵而言，虽然这些发展中国家也没有澄清其具体含义，但显然，他们认为RBIO中的“规则”指的就是国际法，尤其是以《宪章》为基础与核心的国际法。

对于一些国家主张的RBIO，俄罗斯保持了高度警惕。俄罗斯注意到，一些国家持续推动RBIO 成为一种耳熟能详的话语。俄罗斯曾经向相关国家提议用“尊重国际法”取代RBIO，但被告知二者并无差别，RBIO只是一种新表述。然而，俄罗斯认为，一些国家使用这一表述意在取代获得普遍同意的国际法律制度与机制，尤其试图用单边和不正当的行动取代需要在各国间达成共识的普遍国际法律框架。直言之，RBIO中的“规则”实则是指一些国家根据其需要创设的规则。因此，俄罗斯认为，一些国家主张RBIO，为国际社会重新陷入冲突与对抗铺平了道路。一些西方学者对于RBIO也提出了批评。斯考特（Shirley Scott）认为，许多人以为RBIO反对的是“以实力为基础的国际秩序”，因而延续了二战后的一种国际秩序修辞，即国际秩序是在国际法——基石与核心是《宪章》——基础上建立的。但她认为，RBIO 实则是要取代以国际法为基础的国际秩序。原因是，这一表述中的“规则”既包括条约等“硬法”，也包括“软法”和其他规范，因而，RBIO会带来重大风险和危害，比如一些国家据此采取的相关行动进一步损害国际法应当获得遵守的普遍认知，国际法的普遍性也将受到损害。塔尔蒙（Stefan Talmon）认为,西方国家没有说明RBIO 与人们通常说的“国际法律秩序”或“国际法”之间有何不同。从使用语境看，他认为RBIO既包括经由国家同意的有法律拘束力的规则，也包括未获相关国家同意的法律规则，还包括没有法律拘束力的“软法”，这表明，国家同意在RBIO中不再是必备要素。据此，他认为RBIO是一个危险的发展。马戈梅多娃（Olga S. Magomedova）也认为，RBIO中的“规则”的范围与含义不清晰，因而RBIO并不构成一个法律规范。但她认为这一表述本身并不存在明显问题，问题在于使用它的人。直言之，由于当前一些国家在使用这一表述时具有特定的议程，比如否认国际法的普遍性，这就暴露出它的缺陷。不过，她同时认为，RBIO表述并非没有价值，否则无法解释何以许多发展中国家使用它。她还认为，如果能够对RBIO施加某些限制，比如应当根据规范性程度区分不同的规则、特定规则不能适用于那些没有参与其制定过程的国家，这一表述是有益的，尤其有助于促进国际法治。

一些国家主张的RBIO具有相当强的欺骗性，这既体现在一些发展中国家也使用RBIO表述，也体现在RBIO被认为反对的是“以实力为基础的国际秩序”，还体现在一些学者认为RBIO本身并不存在明显问题。其重要原因在于，RBIO与亨金（Louis Henkin）和杰克逊（John H. Jackson）等著名国际法学者在20世纪70年代对于国际关系调整模式的理论之间存在某种表面上的相关性。亨金指出，国际关系中文明的进步可以看作“从武力到外交，从外交到法律”的发展。由于《宪章》根本上否定了国际关系中使用武力的合法性，外交和法律成为二战后公认的国际关系调整模式。相较而言，外交根本上基于实力，而法律本质上属于规则，因此“从外交到法律”的发展实际上表明基于实力的模式向基于规则的模式的逐步转变。整体看，二战后国际贸易体制是建立国际规则最成功的领域之一。20世纪70年代，以GATT/WTO法研究著称的杰克逊提出了“实力导向”与“规则导向”的概念。他认为GATT体制体现了从“实力导向”向“规则导向”的转变，原因是，GATT争端解决机制使得贸易小国可以利用该机制解决与贸易大国的争端；尤其是，WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》确立的“反向一致”规则，使得贸易大国无法阻挠WTO争端解决机构审理其与贸易小国的争端。应当强调的是，无论亨金所说的“法律”，还是杰克逊所说的“规则”，本质上都属于国际法。

诚然，一些国家在提及RBIO时并未排除国际法，甚至还专门提及《宪章》等权威国际法渊源。然而，RBIO中明确提及的终究是“规则”而非“国际法”。由此，当一些国家将RBIO确立为国际关系政策时，如何解释RBIO所涉“规则”的内涵、外延、性质及不同“规则”间的关系，就成为一个重大的法律问题。迄今为止，这些国家并未澄清这些问题。直言之，这些国家并未说明其经由主张RBIO追求的到底是什么样的国际秩序规则观。正是由于这种模糊性，塔尔蒙和斯考特认为一些国家主张RBIO对于维护国际法在国际秩序中的作用来说是一个危险的信号。一些国家使用RBIO表述的变迁也表明，这些国家经由RBIO所追求的规则观与亨金和杰克逊等人关于国际关系调整模式理论大相径庭。从西方国家政策话语角度看，RBIO的表述始于2008年3月时任澳大利亚外交部长陆克文提出的建立“一个坚实的，以国际规则为基础的秩序”。.虽然并未说明基于哪些规则建立国际秩序，但陆克文当时主张根据“国际规则”建立国际秩序，并强调全球合作。2010年11月，时任美国国务卿希拉里提及“以规则为基础的秩序”，并被认为这是借鉴了陆克文的说法。这是美国外交部门负责人首次使用这一表述，该表述进而成为一些西方国家共同接受的政策话语。虽然陆克文和希拉里都没有说明各自表述中的“规则”构成，但前者使用“国际”作为“规则”的修饰词表明，其具有寻求通过广泛国际合作创制规则的意愿；后者删除陆克文表述中“国际”二字可以说潜含着一种不同的规则观，比如可能更多地强调国内法规则而非国际法规则的作用。

更重要地，近年来一些国家的法律实践表明，这些国家经由主张RBIO 所追求的很大程度上是一种国内法凌驾于国际法，区域国际法凌驾于普遍国际法以及将国际法泛政治化的规则观。这显然损害了国际法在国际秩序中的作用。

此外，斯考特和塔尔蒙等人指出，RBIO所指的“规则”包括“软法”规则。对此，有必要从两个方面加以认识。一方面，具有法律拘束力的国际规则是公认的调整国际关系的最权威渊源与方法。然而，由于受到国家间分歧等原因的制约，国际造法尤其是多边国际造法往往未能及时有效地处理特定的国际关系。这导致不具有法律拘束力的国际“软法”的重要性与日俱增。比如，2008年全球金融危机发生后，国际社会在二十国集团框架下通过许多不具有法律拘束力的文件，对于维护全球金融体系稳定与协调各国宏观经济政策发挥了重要作用。因此，RBIO中的“规则”包含着软法是国际关系调整方法发展的应有之义。另一方面，应当强调的是，近年来一些国家致力发展“软法”，并非基于国际法自身的不足进而创新国际合作方式的考虑，而是为了形成某种竞争性，甚至排他性的规则体系。比如，一些国家提出“重建更美好的世界”（Build Back Better World, B3W），企图对冲中国倡导的“一带一路”倡议。

（二）一些国家主张RBIO的基本背景

一些西方国家主张RBIO有着深刻的国际关系与国际法背景。从国际关系背景看，21世纪尤其2008年金融危机爆发以来，国际力量格局变化趋势日益明显，新兴大国改革现行国际法律秩序的能力与意愿不断提高。在此背景下，完善全球治理，建立更加公正合理的国际秩序是大势所趋。新的国际格局图景促使一些在国际秩序长期占据主导地位的国家更加重视规则议题：第一，这些国家试图最大限度地利用目前仍然拥有的强大实力加速制定对其有利的规则，以维护并塑造对其有利的国际秩序；第二，这些国家不断提高规则在对外关系工具箱中的重要性，以应对面对新兴大国其逐步丧失实力优势的现实与趋势；第三，这些国家日益担心新兴大国制定其认为恰当的规则，会改变此前由西方国家主导制定的规则。从国际法背景看，随着国际实力格局呈现“多中心化”，在国际法律秩序中长期发挥主导作用的一些国家发现其主导地位逐步受到削弱。

在这方面，作为最重要的新兴大国，中国对于国际规则的新认知与新实践，尤其在参与甚至引领国际规则制定方面积极作为和不断取得成果，引发一些国家的担忧。中国提出“一带一路”倡议和发起设立亚投行等措施，有助于推动建立更加公正合理的国际秩序，因而受到广大发展中国家的支持。诚然，有论者认为，西方国家应该正视现行国际法律秩序存在不完善、不公正的内容，而中国在国际规则制定方面日益活跃有助于纠正这种状况，因此，人们不应担心中国“已经或者将要成为反对现状的大国”，而应该担心中国“不成为反对现状的国家”。然而，确实也有一些国家认为，中国正在挑战西方主导的国际法律秩序，即便中国目前尚未能有效制定国际规则，但也会“扰乱”现行国际规则。笔者认为，这些判断的目的很大程度上在于，一些国家可以据此贬低现行国际法的权威性与有效性，进而试图推进与制定符合其国家利益的所谓规则。事实上，近年来一些国家的不少国际法实践具有明显的针对中国指向，尤其试图在排除中国的情况下制定新的国际规则。比如，从2018年起，美国、日本和欧盟开始探讨在WTO体制之外针对补贴、公共机构、国有企业、技术转让以及一般意义上的“市场导向条件”制定规则。其目的显然在于，可以针对中国设立新的贸易与投资壁垒，又可以在未来可能进行的WTO谈判中占据先机。特别要指出，与以往大国崛起普遍伴随着对外扩张甚至频频诉诸武力不同，中国的发展打破了“国强必霸”的大国传统崛起模式。据此，中国不会寻求通过军事对抗的方式处理与西方国家的关系。这客观上使得一些国家不得不更加重视利用各种“规则”处理与中国的关系。

与一些国家担心丧失对国际法律秩序的长期主导权相比，全球化滋生的诸多问题是各国共同面临的挑战，也暴露出国际法的不足。比如，在2008年金融危机爆发后，如何维护全球银行体系稳定，协调应对危机采取的宏观经济政策，成为各国共同面临的挑战，但现行国际经济法律框架对这些问题的规定不充分，甚至是空白的。由于这些问题的迫切性，采取传统缔结条约的做法无法及时、有效地控制风险，降低损失。可见，各国在通过创新国际规则，有效应对全球化方面拥有共同利益，然而，这也使得一些国家主张的RBIO具有了欺骗性。

总之，在世界百年未有之大变局的时代背景下，一些国家试图寻求摆脱许多现行国际法的约束，通过制定或适用其认为有效的规则，从而维护其在国际秩序中的主导地位。虽然这些国家在主张RBIO时也提及各国尤其发展中国家坚持的一些规则，但却有意不澄清规则的内涵、外延、性质以及不同规则间的关系。其目的显然在于，当这些国家企图采取某些行动时为其减少法律或法理上的障碍。比如，如果采取ILBIO表述，那么近年来一些国家根据国内法任意采取的单边制裁就面临着是否符合国际法的问题。显然，RBIO现行含糊其词的表述方式有利于一些国家忽视、淡化甚至滥用特定的规则。这是一些国家主张RBIO的根本原因，这也正是中国提出ILBIO的基本背景。

二、“以国际法为基础的国际秩序”：中国的国际秩序规则观

中国作为负责任的大国明确提出ILBIO，不仅重申了中国的国际法律政策和国际秩序观，更重要地，它纠正了一些国家经由主张RBIO所追求的国际秩序规则观，符合全人类的共同福祉。

（一）中国关于国际秩序的规则观变迁过程

新中国成立以来，中国始终坚持以《宪章》为核心的国际规则观，这突出地体现于20世纪50年代中国倡导的“和平共处五项原则”。“和平共处五项原则”是对《宪章》规定的基本原则的坚持与升华。尤其是，“和平共处五项原则”自1975年开始规定于《中华人民共和国宪法》中，从而从根本法的高度确立了一种符合《宪章》的国际秩序规则观。

尽管如此，改革开放40多年来，中国的国际秩序规则观也发生了重大变化。总体来看，21世纪第二个十年以前，虽然中国认为现行国际秩序是不公正不合理的，但为了利用现行国际规则体系促进国家发展，中国采取了接受并遵循现行国际规则的基本政策。“遵循国际惯例”一直是中国社会中耳熟能详的话语。直言之，中国是国际规则的“适应者、遵循者”。

进入新时代，中国对于国际规则的认知发生了重大变化。中国意识到“规则和标准的竞争是最高层次的竞争”。为此，中国更加积极地参与国际规则制定过程。党的十八届四中全会确立了新的国际法治政策，即“积极参与国际规则制定”“增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力”。这一新政策的核心是，努力提高中国在国际规则制定中的参与地位。2016年9月，习近平总书记明确指出，中国要“着力增强规则制定能力、议程设置能力”，从而抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。直言之，中国正努力实现从规则遵循者到规则制定参与者的变化，从而为完善全球治理，推动建立更加公正的国际秩序作出中国的贡献。

（二）准确理解和坚持“以国际法为基础的国际秩序”中的国际规则观

近年来，一些国家频频无端指责中国破坏了RBIO，要求中国要遵守“规则”。2021年7月美国副国务卿舍曼访华期间，中美双方围绕着RBIO进行了正面交锋。舍曼声称，中国的一些行动侵害了美国及其盟友和伙伴的价值和利益，也损害了RBIO。外交部副部长谢锋反驳指出，美国所谓的维护RBIO是少数西方国家企图把他们的“家法帮规”包装成国际规则，以此打压别国；美国抛弃国际社会广泛接受的国际法和国际秩序，破坏其参与构建的国际体系而另起炉灶主张RBIO，只是想篡改规则限制别人、谋利自己，实行弱肉强食、以大欺小的“丛林法则”。在会见舍曼时，国务委员兼外长王毅质疑美国所谓的“规则”所为何指。王毅指出，如果这些规则是指《宪章》和国际法，中国一贯主张各国都应当遵守；如果是指美国和少数国家制定的所谓“规则”，就无权强加给中国，中国没有义务遵守没有参与制定过程的规则。针对2022年8月七国集团成员国外交部长同欧盟外交与安全政策高级代表从RBIO角度发表联合涉台消极声明，中国驻欧盟使团发言人指出，《宪章》没有规定所谓的RBIO，它规定的是诸如国家主权和领土完整不可侵犯之类的内容，以RBIO指责中国的反制措施实际上体现了一种霸权逻辑。王毅明确指出，中国针对美国国会众议院议长佩洛西窜访台湾地区采取的相关反制措施恰恰维护了国际法和国际关系基本准则，尤其是《宪章》规定的不干涉内政原则。这是我国运用ILBIO批驳RBIO，维护国际法在国际秩序中的作用的重要例证。

本质上讲，中国并不反对建立以规则为基础的国际秩序。例如，习近平主席指出“以规则为基础加强全球治理是实现稳定发展的必要前提”，但他接着指出“规则应该由国际社会共同制定，而不是谁的胳膊粗、气力大谁就说了算，更不能搞实用主义、双重标准，合则用、不合则弃”。习近平主席在2021年9月第76届联合国大会一般性辩论上发表演讲时则进一步明确，中国坚持的“以规则为基础”加强全球治理中的“规则”，指的就是“国际法”。

将建立与维护国际秩序的“规则”明确为“国际法”，在三个方面体现了中国关于国际秩序的规则观，由此使得ILBIO具有重大的现实意义。第一，ILBIO以一种更为清晰而可靠的方式确认了国际法在国际秩序中的权威性。第二，ILBIO并未排除国际“软法”以及国内法在国际秩序中的作用。直言之，ILBIO中的“为基础”表明，其可以涵盖不违反国际法的其他规则在国际秩序中的作用。第三，ILBIO体现了主要经由《宪章》确认或承认的国际法内部关系。国际社会中不存在全面规定不同国际法渊源间关系的“国际宪法”。然而，这并不意味着不同的国际法处于无序状态。随着国际法的不断发展，不同国际法之间的关系逐步得到确认。比如，1969年《维也纳条约法公约》第53条规定，违反国际强行法的条约自缔结时即为无效；《宪章》被公认为是现代国际法的基础与核心，并据此确立了国际法的内部关系，即联合国会员国的任何实践都不能违反《宪章》确立的宗旨与原则。事实上，大量的国际条约在序言中都援引了《宪章》规定的宗旨与原则。尤其是，《宪章》第2条明确规定，在维护国际和平与安全所必要的范围内适用于非联合国会员国，第103条规定《宪章》项下义务优先于联合国会员国根据其他条约承担的义务。

鉴于晚近国际关系与国际法律秩序的变迁以及中国参与国际秩序的深化，可以从国际法的普遍性、包容性、动态性、多样性与不完备性等五个方面深入分析ILBIO体现的中国关于国际秩序的规则观。这有助于指导中国开展更加丰富而恰当的法律实践，并且有效地应对一些国家主张的RBIO。

第一，ILBIO体现了中国捍卫国际法的普遍性的规则观。普遍性很大程度上决定了国际法的基础与标准，影响着国际法的发展方向。长期以来，国际社会普遍认为，国际法应当适用于所有国家，并且各国要适用统一的规则。在以主权国家为成员，国家利益构成各国基本行动逻辑的国际社会中，国际法的普遍性对于维护公正合理的国际秩序、遏制强权政治至关重要。当前的国际法律秩序是以《宪章》为基础建立起来的，《宪章》是国际法普遍性的根本体现和根本保障。各国的实践都不能违反《宪章》确立的宗旨与原则。正是在《宪章》指引下，各国建立了大量的普遍国际法制度。当然，由于特定国际关系可能只发生在某些国家之间，要求其他国家加入或接受规范此类国际关系的国际法并无必要，也无法获得其他国家的同意，这类情形在现实中大量存在。换言之，国际法的普遍性是有限度的，诚如奥本海所言，真正能够适用于所有国家的国际法并不多。事实上，非普遍国际法——比如1972年5月苏联与美国签署的《限制反弹道导弹系统条约》——在维护与促进国际社会的共同利益方面往往具有重要的作用。《宪章》《WTO协定》等多边条约的产生以及基于这些多边条约进行的大量国际法实践表明，国际社会一方面致力于确立某些具有普遍约束力的制度与机制，另一方面也允许甚至鼓励部分国家间开展符合自身需要的国际法实践，包括区域国际法。

捍卫国际法的普遍性可以说是中国主张ILBIO体现的最重要的规则观。一方面，中国一再表示，作为以《宪章》宗旨和原则为核心的国际秩序的维护者，主张用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。比如，《中国关于世贸组织改革的立场文件》（以下简称《WTO改革立场文件》）指出，WTO改革应当维护多边贸易体制的核心价值和主渠道作用。又如，《反外国制裁法》第2条明确规定，我国“维护以联合国为核心的国际体系”，这从法律上确认了中国关于国际法的普遍性的主张。特别是，中国反对滥用甚至否定国际法的普遍性，主张国际社会中“没有只适用他人、不适用自己的法律，也没有只适用自己、不适用他人的法律。适用法律不能有双重标准。”《WTO改革立场文件》也指出，中国反对个别成员方“以新概念和新表述‘偷换概念’‘另起炉灶’，混淆并否定多边贸易体制的权威性”。另一方面，进入21世纪以来，我国大力加强区域国际法实践。发起建立上海合作组织是这方面的重要例证。上海合作组织以处理非传统安全为核心，遵循《宪章》确立的不干涉内政等基本原则。因而，上海合作组织非但没有挑战联合国在国际和平与安全领域的权威，而且弥补了联合国在应对非传统安全方面的不足，可谓是区域安全机制实践的典范，这与下文所述的北约形成鲜明对比。

第二，ILBIO体现了中国坚持国际法的包容性的规则观。二战以来，随着国际社会成员数量不断增加，国际关系内容日益复杂，尊重各国的差异性变得日益重要，这就要求国际法更加具有包容性。事实上，包容精神广泛地体现于《宪章》中。1970年10月联合国大会通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》（以下简称《国际法原则宣言》）进一步规定，各国“均有权利自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度”。客观上讲，国际法的普遍性与包容性之间存在着紧张关系。然而，国际关系的历史已经有力地证明，否定各国间的差异性或者说否定国际法的包容性必然导致国际纷争、冲突乃至战争。当然，与普遍性一样，国际法的包容性也是有限度的，否则将否定国际法的普遍性，进而损害国际法在国际秩序中的基础作用。

国际法的包容性是中国始终坚持的规则观。中国始终主张“世界上没有放之四海而皆准的发展道路”，要尊重彼此的发展选择。随着中国崛起成为新兴大国，中国并未将本国的意志强加给任何其他国家，始终尊重各国的差异性，倡导国际法的包容性。比如，在推动“一带一路”倡议过程中，中国始终坚持“开放包容”“不会输出社会制度和发展模式，更不会强加于人”的原则。尤其是，鉴于晚近一些国家试图否定发展中国家在多边贸易体制中的特殊地位，中国更加积极地坚持包容性。比如，中国向WTO提交的关于WTO改革的文件大量明确使用了“包容性”一词。同时，近年来，我国不断推进高水平的制度性开放步伐，这表明中国日益用发展的眼光理解国际法的包容性。比如，2021年9月，中国正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），这意味着中国在国有企业等多个方面考虑根据CPTPP的规定加速推进改革。

第三，ILBIO体现了中国理解国际法的动态性的规则观。国际法能否有效地调整国际关系，很大程度上取决于各国能否根据国际关系变化更新既有的国际法。换言之，国际法是动态而不是静态的。20世纪以来，国际法的管辖范围日益扩大，更多的国际关系乃至国内治理都受到国际法的约束。然而，由于科技的不断发展与国际交往方式的不断创新，国际关系的内容日益丰富和复杂，如果各国不能通过合作制定新的国际法以及更新既有的国际法加以回应，国际法就难以维持并扩大在国际秩序中的重要作用。

中国对于国际法的动态性的理解日益深刻。这表现在晚近中国对于各种国际谈判持更加开放的态度。比如，在2018年5月WTO总理事会会议上，时任中国驻WTO大使张向晨指出，中方愿意在WTO框架下与各方讨论如何使WTO规则与时俱进，以及如何更好地保障WTO成员方公平合理的利益，但“这些新规则需要经过谈判并以协商一致方式达成，而非由某个成员单边实施”。事实上，中国的确积极参与甚至发起多边规则讨论与谈判，比如，中国在WTO内发起成立“投资便利化之友”。

第四，ILBIO体现了中国尊重国际法的多样性的规则观。如前所述，由于国际关系日益复杂，传统的诸如条约之类的国际“硬法”日益显示出不足，国际社会日益借助于国际“软法”。就中国而言，目前我国签署的约200份涉及“一带一路”倡议的文件采取的都是不具有法律拘束力的备忘录等形式。但很大程度上正是由于采取“软法”而不是作为“硬法”的条约形式，“一带一路”倡议才能迅速获得大量国家参与，大量项目迅速得到实施，惠及更多的国家。“一带一路”倡议可以说是我国运用“软法”形式开展国际法实践的最成功案例之一。鉴于百年未有之大变局的复杂国际形势，国际“硬法”造法尤其多边国际造法日益困难，我国有必要坚持国际法多样性的认识，继续开展国际软法实践，以便务实地开展国际合作。

第五，ILBIO体现了中国体认国际法的不完备性的规则观。国际法是调整国际关系最权威的法律。然而，在以主权国家为基本构成单位的国际社会中，各国都不能否认国际法不可能是完美的。各国既无法制定所有必要的国际法，也无法确保业已制定的国际法全部获得充分实施。因此，在尊重《宪章》确立的宗旨与原则前提下，国内法在塑造国际秩序方面可以也应当发挥一定的作用。事实上，国内法实践为许多国际造法奠定了基础；尤其是，国家实践更是习惯国际法的构成要素。

近年来，我国更加重视国内法在维护国家利益中的作用。在2020年11月中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出，将坚持“统筹推进国内法治和涉外法治”作为全面依法治国的重点工作，为发挥国内法在对外关系方面的作用确立了方向。在此指导下，我国加速推进涉外法治实践，通过了《阻断外国法律和措施不当域外适用办法》《反外国制裁法》等一系列重要法律文件。我国通过的这些法律文件坚持尊重以《宪章》为核心的国际法的权威。比如，《反外国制裁法》第2条规定“维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”。在国际关系日益复杂，尤其一些国家打压中国发展客观上削弱了国际法在国际秩序中作用的背景下，我国有必要在尊重以《宪章》为核心的国际法的权威前提下，积极发挥国内法的作用。这不仅有助于维护我国的正当权益，也有助于迫使一些国家回归通过国际法处理国际关系的正确轨道。

三、“以国际法为基础的国际秩序”视野下的重大法律实践

ILBIO之所以具有重要意义，很大程度上是它揭示出主张RBIO的一些国家近年来的若干重大法律实践存在的风险或者造成的危害。诚然，这些法律实践并非在一些国家主张RBIO之后才开始，但RBIO显然强化了这些法律实践。

（一）ILBIO视野下一些国家的国内法律实践

如前所述，根据亨金的总结，国际关系调整模式逐步从以实力为基础转向以国际法为基础。这一模式发展还可以进一步理解为各国日益运用国际法而非国内法处理国际关系，或者说同意国内法日益接受国际法的约束。众所周知，20世纪以前，为证成殖民扩张的合法性，西方国家不承认许多非西方国家具有国际法主体资格，据此与这些国家交往时往往拒绝适用国际法，而强行适用其国内法。其结果是，产生了许多严重损害非西方国家主权的法律实践，比如领事裁判权。显然，将国内法凌驾于国际法的法律实践是强权政治的一种体现。从法律上讲，联合国的成立很大程度上改变了这种状况。《宪章》在确立国家间和联合国与会员国间关系的法律框架的同时，也为各国国内法实践提供了指南。《宪章》序言规定会员国应当“尊重由条约与国际法其他渊源产生的义务”。《宪章》第1条规定会员国应当“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”。《宪章》第2条规定了国家主权平等原则、善意履行国际义务原则以及不干涉内政原则等。这些规定要求（1）一般而言，各国国内法不得违反国际法基本原则，破坏国际合作；（2）具体而言，各国国内法不得违反其承担的特定国际法义务。鉴于条约对于调整国家间关系的特殊重要性，各国于1969年5月签署了《维也纳条约法公约》，该《公约》规定缔约国不得以国内法规定为由拒绝履行条约义务。二战结束以来，各类国际法制度与机构的数量急剧增加，管辖范围日益扩大，拘束力不断增强。这表明各国国内法受到国际法越来越多的约束，国际法的权威性不断提高。

诚然，特定国家的国内法实践违反国际法的情形并非罕见。尤其是，一些国家在联合国成立后并未停止企图利用国内法改变他国行为的做法。然而，近年来一些国家采取诸如单边制裁之类的国内法措施，无论从所涉范围还是从措施严厉角度看都是前所未有的。从ILBIO的角度看，一些国家的此类国内法实践损害了国际法的普遍性与包容性，从而损害了国际法在国际秩序中的作用。在这方面，典型的例子是2017年8月起美国根据《1974年贸易法》第301节（“301条款”）对中国发起的“经济史上规模最大的贸易战”。事实上，早在1999年12月，WTO争端解决机构专家组就裁定“301条款”实践不符合WTO规则。换言之，美国援引“301条款”对中国发起贸易战是明知故犯，与杰克逊总结的“以实力为导向”向“以规则为导向”的多边贸易体制演进趋势背道而驰。针对美国无视WTO规则，利用国内法发动贸易战的做法，中国坚决采取反制措施，包括诉诸WTO争端解决机构。2020年9月，WTO专家组认定美国的做法违反了WTO协定。

从行为性质看，无论是针对弱小国家还是像中国这样的大国，一些国家采取的相关国内法实践并无二致，但它们对国际秩序的危害程度是不同的。事实上，正是鉴于中美两国在国际贸易体系中的特殊重要性，中国政府一再指出美国针对中国采取的一系列违反WTO规则的措施严重损害多边贸易体制，严重干扰全球产业链和供应链，损害市场信心，给全球经济复苏带来严峻挑战，对经济全球化趋势造成重大威胁。

应注意，在国际法律网络不断扩大的背景下，一些国家显然意识到根据国内法采取的措施违反其承担的国际法义务的可能性在增大。为此，近年来一些国家往往以保护国家安全为由采取相关措施。由于国家安全事务素来被认为属于所谓的“高级政治”，国际法制度与机制普遍规定或承认各国在这方面享有“自判断”（self-judging）权。由此，一国以国家安全名义采取措施可以降低其面临的法律风险，但这导致国家安全法极易被误解甚至滥用。比如，2018年3月，美国根据《1962年贸易扩展法》第232节对从中国等国进口的钢和铝加征关税。

还应注意，虽然二战后国际法律网络日益增强，但针对相当数量的事项仍然缺乏相应的国际法规范。针对这些事项，一些国家在根据国内法采取相关措施时可能更加肆无忌惮。比如，由于中美之间没有签订双边投资条约，因此，虽然近年来美国对中国投资者实施的各种限制性措施破坏了中美经济关系，但中国投资者难以援引国际法维护正当权益。然而，如前所述，《宪章》第1条第2项以及《国际法原则宣言》都确立了国际合作原则。换言之，虽然一些国家的一些国内法实践并未违反具体的国际法义务，但仍然违反了国际法基本原则，因而仍然可以认为这些国内法实践违反了国际法。这些不公正不合理的国内法实践显然也破坏了国际秩序。

（二）ILBIO视野下一些国家的区域国际法实践

普遍性对于维护与扩大国际法在国际关系的作用无须赘述，同时，非普遍国际法，尤其区域国际法也在发挥重要的作用。至少从数量上讲，二战后国际法中发展最快的并不是普遍国际法而是区域国际法。比如，截至2022年3月，已生效区域贸易协定达到354个，而各国向WTO通报的区域贸易协定则高达577个。

随着新兴大国在联合国安理会中更加坚定地表达与捍卫在国际和平与安全问题上的主张，一些国家在安全领域可能更加侧重发展与利用区域国际法。显然，区域国际法发挥建设性作用的一个重要前提是，存在着有效的普遍国际法规制其发展，否则区域国际法就会损害普遍国际法的权威性或普遍性。然而，普遍国际法对区域国际法约束不足的问题并非少见，这尤其体现在《宪章》关于“区域安排”的第八章。第八章是《宪章》中条款最少的一章，只有3条，这一定程度上表明各国在谈判《宪章》时不够重视区域安排或者未能意识到其后续发展。第52条规定，为了处理涉及国际和平与安全的事项而适合在区域层面上采取行动的考虑，《宪章》不禁止在遵守其宗旨与原则前提下成立相关区域安排及其运作。第53条规定，区域安排在未获安理会授权情况下不得根据该机制的自身规定采取执行行动。第54条规定，相关区域安排应及时向安理会报告已经或考虑采取的行动。然而，第八章对于安理会与区域安排的关系的规定并不充分，比如谁认定构成第八章所指的区域安排，以及“地方性争端”和“执行行动”所为何指。不仅如此，较之GATT针对区域贸易协定设定严格的要求，WTO成立后更是强化了对于区域贸易协定的监督，联合国在区域安排方面的工作重点仍然是如何发挥其作用，而在如何约束方面几乎毫无作为。其结果是，一些国家建立的区域安全机制日益坐大，削弱了以联合国为核心的国际和平与安全体制。

众所周知，作为冷战的产物，北约是当前国际社会最重要的区域安全机制。成立伊始，对于北约是否属于《宪章》第八章所指的区域安排就有不同意见。时任英国外交部法律顾问贝克特（Beckett）认为，与其他区域安全机制明确提及根据《宪章》第八章采取行动不同，《北大西洋公约》并没有这么做。因此，北约不属于《宪章》所指的“区域安排”，而是“集体自卫组织”。实践中，虽然北约也根据安理会的授权采取行动，但它倾向主张其是“集体自卫组织”。显然，北约自我定性为“集体自卫组织”而非区域安排旨在摆脱《宪章》第八章的约束，从而开展第八章之外的法律实践。冷战期间，由于面临华约的压力，北约在采取行动时颇为谨慎，其潜在危害并未充分暴露。冷战结束后，北约没有像华约一样解散，反而日益扩张。其结果是，北约对于《宪章》，尤其以联合国为中心的国际和平与安全体制和国际安全格局的风险与危害日益显现。

北约的做法主要包括：第一，不断扩大成员国数量，同时吸收“伙伴国家”。1997年7月，北约启动冷战后的首轮扩张，截至2022年成员国已经增至30个。2022年7月，瑞典和芬兰签署了加入北约的议定书，北约有望在近期内再增加两个成员国。同时，由于受制于《北大西洋公约》中有关成员国只能来自北大西洋地区的规定，北约于1994年1月启动“和平伙伴”计划。截至2022年7月，已经有40个国家参加该计划，其中与日本等国的合作更为密切。这一做法恶化了国际安全态势。尤其是，北约的“和平伙伴”计划日益具有明显的中国指向。第二，北约不断突破根据《北大西洋公约》只适用于北大西洋地区的规定，开展“区域外”行动。以介入美国以反恐为由发起的阿富汗战争开始，北约“区域外”行动日益活跃。值得注意的是，除在北非等地区开展“区域外”行动之外，亚太地区也被纳入“区域外”行动区域，目标直指中国。此外，一些国家还在谋求建立新的具有强烈对抗性和排他性的区域安全机制。比如2021年9月，美国、英国和澳大利亚着手建立三方安全伙伴计划，即“奥库斯”（AUKUS）。这些计划都恶化了地区安全局势，增加了亚太地区陷入军备竞赛的风险。进而，虽然北约采取的诸如扩张成员国等措施并未违反特定的国际法义务，但这些措施因其明显的对抗性和排他性也违反了《宪章》确立的宗旨与原则，对于以联合国为核心的国际和平与安全体制构成了威胁。更遑论，1999年4月北约未获联合国安理会批准对南联盟进行狂轰滥炸，这种武力行动则是确定无疑违反了《宪章》第七章的规定。

（三）ILBIO视野下一些国家的泛政治化国际法实践

国际关系史表明，意识形态斗争往往会损害国际法在维护国际和平与安全、促进国际合作与繁荣方面的作用，甚至使国际法沦为实施强权政治的工具。19世纪，一些西方国家提出所谓“文明国家”理论，以许多非西方国家法治水平低下等为由，否认其具有国际法主体资格，进而拒绝将国际法适用于这些非西方国家。20世纪，意识形态斗争也严重制约了社会主义国家与资本主义国家间的合作。诚然，意识形态斗争很大程度上是与国家利益联系在一起的，在很多时候只是特定国家追逐国家利益的工具。但是，意识形态仍然具有一定的独立性，构成某些国家的国际法实践的重要动力。冷战结束后，民主与人权成为一些国家外交政策中的重要意识形态话语，尤其成为它们在一些发展中国家煽动政权变更的重要理由。显然，操弄意识形态使得国际法被泛政治化了，这损害了国际法的包容性，进而也损害了国际法在国际秩序中的作用。近年来，“威权国家”或“威权主义”成为一些国家新的意识形态话语。

更重要的是，近年来，美国等一些国家的政府和相关人士积极考虑建立制度性的意识形态斗争框架。比如，一些国家正在试图以意识形态为基础重组涉及关键技术的全球供应链。应当注意的是，从意识形态的角度看待中国等新兴国家在一些国家有趋于流行的迹象。诚然，由于中国并不寻求意识形态对抗，而是持续参与全球化进程，积极支持与所有国家的合作。因此，一些国家采取的一系列意识形态措施不太可能导致国际秩序像冷战期间那样陷入两极状态。尽管如此，一些国家不断强化操弄意识形态议题使得国际法日益泛政治化，从而增加了形成相互竞争乃至对抗性的不同国际规则体系的风险。

余论

由于主权国家是国际社会的基本构成单位，不同国家对于国际秩序持有不同理解进而形成不同的规则观是正常的。据此，随着国际实力格局的变化，各国开展旨在重塑国际秩序的实践并不当然是不合理的。在国际关系内容日益丰富，全球化面临更多不确定性背景下，各国也有必要重视审视既有的规则观。当前，国际关系处于百年未有之大变局，这突出地表现为西方大国已经无法像以往那样主导国际关系与国际法律秩序，新兴大国谋求完善全球治理，建立更加公正合理的国际秩序的能力与意愿不断增强。在此背景下，一些国家在主张RBIO时并未明确其中所指“规则”就是国际法，这使得它们经由主张RBIO所追求的规则观是不明确的，由此也使得RBIO具有较强的欺骗性。事实上，这些国家主张RBIO的根本目的是，试图寻求摆脱许多现行国际法尤其普遍国际法的约束，通过制定或适用其认为有效的规则，从而维护其在国际秩序中的主导地位。而这些国家以一种含糊其词的方式主张RBIO目的在于，可以便利其根据需要忽视、淡化甚至滥用特定的规则。

根本上讲，ILBIO重申了中国一贯的国际秩序观和国际法律政策。然而，在一些国家大力主张RBIO的背景下，中国提出ILBIO具有特殊的重大意义。原因在于，ILBIO明确将调整国际关系的“规则”建立在“国际法”基础之上，从而确认国际法是调整国际关系的权威规则体系，进而确认了以《宪章》为基础与核心的国际规则体系的内部关系。这种立场和规定对于纠正一些国家经由主张RBIO所寻求的国际秩序规则观，揭示这种规则观存在的风险与造成的危害十分必要，有利于维护和提高国际法在国际秩序中的作用，增进全人类的共同福祉。

蔡从燕，复旦大学法学院教授（上海200438）。

来源：《中国社会科学》2023年第1期P24—P43