摘要：国家治理能力主要由国家秩序能力、国家赋权能力和国家创新能力构成。数字革命对于包括数字秩序能力、数字赋权能力与数字创新能力在内的国家数字能力建设提出了新的要求。基于自主性和嵌入性的评价体系，国家数字能力可区分为双强平衡型、国家强力型、社会灵活型、双重脆弱型四种类型。当前，加强国家数字能力建设已成为一个全球性问题。中国的国家数字能力表现出社会灵活型的特征，主要通过平台型企业的委托治理以及激发社会大众的数字参与来实现数字领域的治理目标，因此也面临委托治理的危机。朝向双强平衡型的国家数字能力建设，要注重自主性与嵌入性的动态平衡。
关键词：国家数字能力 创新能力 赋权 自主性
通常，四次工业革命分别被概括为蒸汽革命、电气革命、信息革命和智能革命。目前人类社会刚刚进入第四次工业革命，即智能革命阶段。智能革命的一些先发性特征已经部分呈现。数字革命作为一个宽谱系概念，不仅包括信息革命后半段的内涵，还包括智能革命的部分内涵，并正在对人类社会以及国家治理产生极为复杂的系统性影响。在此背景下，数字化转型成为近年来学术界和产业界的一个热门概念。数字化转型需要深刻思考“从何处来，到何处去”的问题。此前，在信息革命第一阶段即计算机革命的基础上，人类社会产生了初级数字化，并通过互联网和移动互联网增加了各个单元之间的相互连接和信息共享，这是数字化转型的起点。未来数字化转型的重点是，进一步运用人工智能、区块链等新型数字技术并拓展其对社会改造的可能性。数字化转型的未来是数字世界和物理世界的深度融合。目前人类社会已通过互联网、移动互联网、VR、AR以及全息影像等一系列数字技术，搭建了一个日益庞大的数字世界。例如，数字孪生和元宇宙等热门概念反映的都是人们对数字化未来的畅想和思考。数字孪生是通过打破数字世界和物理世界之间的界限，来实现两者的深度融合，并使得数字世界的功能可以反哺物理世界。
有鉴于此，数字革命对国家治理能力将形成何种影响？如何通过国家治理能力建设来充分应对这场深刻且具有颠覆性的数字革命？本文将从国家治理能力的基本概念出发，讨论数字革命的核心内涵和特征，探讨数字革命对国家治理能力的复杂影响，进而对国家数字能力的核心内涵加以概括，并提出推动国家数字能力建设的基本评价原则。
一、国家治理能力及其组成
随着党中央提出“国家治理体系和治理能力现代化”的时代命题，国家治理能力成为学术界讨论的重要概念。从学术脉络看，国家治理能力与此前学术界使用的“国家能力”在内涵上基本一致，两个概念可以说是前后贯通的。国家能力主要涉及对国家各方面能力的综合性评估，国家治理能力则更多关注国家在治理过程中的实际绩效与评价。这两个概念之间的差别非常细微，因为绝大多数的国家能力都是在治理过程中体现的。所以，下文的讨论统一使用“国家治理能力”这一概念。
能力一词主要包含三层内容。第一，行为体在某些任务中所掌握的综合素质或资源要素。第二，行为体在实践过程中所实现的实际效能。第三，行为体在完成任务中所展现出的较为积极的心理特征。这三点分别指向综合素质、实际效能和心理特征。关于前两点，比较容易达成共识。关于第三点，除了心理学会特别强调能力所反映的心理特征或人格特质，如心理学家阿·阿·斯米尔诺夫将能力看作“成功地完成某些活动的条件的那些个性心理特征”， 经济学家阿玛蒂亚·森也特别将能力（capability）指向一种行为体在心理层面的主动性，把能力看成是一种基于主动性的实质自由的状态。
相应地，国家治理能力体现为国家在应对治理任务时所掌握的综合资源要素、在具体任务的实际治理效能以及在心理特征上所呈现出的自由度和主动性。学术界对综合资源和治理效能已多有强调，如王浦劬认为，国家治理能力是国家对各种治理资源经过特定机制的合成和转化所产生的国家治理效能。需要特别强调的是，国家在治理实践中的自主性和主动性，即国家治理能力还体现为以积极的心理状态，主动塑造对其发展有利的治理结果。同时，国家在社会中形成的广泛认同构成其积极心理状态的基础。
关于国家治理能力（包括国家能力）的构成要素，学术界已有诸多讨论。例如，查尔斯·蒂利在研究欧洲国家形成时，将国家能力定义为国家执行其政治决策的能力。米格代尔总结了国家能力的四个维度：从社会中汲取资源的能力、将影响扩展至社会基层的能力、调节社会关系与规划权利义务关系的能力，以及按既定方式分配与调控资源的能力。乔纳森·汉森等人在测量国家能力时，则将其分为汲取能力、强制能力和行政能力。孔飞力则以中国为研究案例，提出国家能力是国家对社会的渗透和控制能力。国内关于国家能力的讨论最早始于王绍光和胡鞍钢的《中国国家能力报告》，他们认为国家能力包括汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。杨光斌则从系统性的角度考虑国家治理能力的问题，并认为国家治理能力包括体制吸纳力、制度整合力和政策执行力。
整体来看，国内外学术界对国家治理能力的构成要素尚缺乏足够共识。这些分类的复杂性也会给研究者带来困扰。基于此，笔者尝试对这些分类做进一步厘定，将国家治理能力的内涵概括为国家秩序能力、国家赋权能力和国家创新能力三部分。从这个三分视角来看，目前多数学者在讨论国家能力的构成要素时，更多强调秩序能力和赋权能力两方面内容，而缺乏对创新能力的关注。例如，米格代尔区分的四种能力中，前两种涉及秩序能力，即汲取资源和扩展影响；后两种涉及赋权能力，即调节社会关系和分配资源。再如，在汉森等人的定义中，汲取能力和强制能力都属于秩序能力，行政能力则更多属于赋权能力。
早期国家形态往往只涉及秩序能力，而现代政治（如民主政治的发展）恰恰与赋权能力的发展相结合。随着第三次工业革命的推进，社会创新能力得到了极大释放，创新能力主要侧重于社会价值的再创造和再分配。换言之，秩序能力和赋权能力更多反映了前两次工业革命的特征。进入第三次工业革命后，传统的社会结构和利益结构不断重组，创新能力对于国家的意义进一步凸显，这恰好是学界此前论述中所缺乏的。需要指出的是，国家能力与政治发展程度密切相关。在新的背景下，国家创新能力愈显重要。因此，从国家构建、国家发展和国家创新角度出发，可以对国家治理能力的实际表现进行动态追踪考察。
关于国家秩序能力，思想渊源可以追溯至托马斯·霍布斯和亨廷顿等人。例如，霍布斯强调通过社会契约的方式建立一种权力集中体制，以避免“一切人反对一切人”的自然状态。亨廷顿则进一步讨论了在现代化过程中，由于社会大众政治参与扩大可能导致的秩序问题， 并将政治秩序视为政治发展的核心要素。国家秩序能力主要涉及政治秩序的初始构建，需要通过建立基本的暴力机器和财政系统来实现对社会资源的获取，从而维持政治机器的基本运作。因此，秩序能力主要涉及国家构建的问题，更多体现为一种政治控制能力，可以通过权力集中和协调来实现某些政治目标。换言之，国家是一个“以执行权威加以良性协调的行政、政策和军事组织”。
关于国家赋权能力，核心内涵主要受到约翰·洛克思想的启发，即通过对政府权力的分割、向社会大众提供公共物品和增加其社会权利的方式，来赋予大众充分行使政治参与的能力。这一观点同样可以在让·雅克·卢梭、罗伯特·达尔、罗纳德·德沃金等人关于民主的讨论中找到理论来源。国家赋权能力主要涉及分配。政治系统建立之后，必然面临社会财富的分配，以及社会大众权利的进一步保障等问题。赋权能力的理想状态是，为社会大众提供更多的公共物品以及更为合理的社会分配机制，同时可以通过对社会大众个体权利的保障，使得社会大众更加积极地参与政治过程。达尔就认为，政治平等的程度取决于如何分配资源。
关于国家创新能力，思想渊源更多来自约瑟夫·熊彼特的政治理论。熊彼特强调通过创新增加社会财富， 国家在此基础上通过再分配使得社会大众的诉求得到相对满足。国家创新能力主要涉及社会财富的再创造及再分配。由于国家治理和经济发展是不断动态演进的，因此在传统分配体制中自然会产生既得利益群体和弱势群体之分。而那些处于分配弱势的群体，往往容易对政治体制产生不满。因此，较为理想的情况是，通过社会财富的再创造以及帕累托改进式的再分配，使得全体社会大众在相对满意的情况下推动社会变迁。
二、数字革命对国家治理能力的深刻影响
为进一步讨论数字革命对国家治理能力的影响，还需要对数字革命的内涵特征进行总结。数字革命主要体现为三个特征：第一，变动性。革命本身就意味着对传统社会秩序形成较大的冲击。新的社会和政治秩序需要在各方利益的冲突中重新构建，而新秩序的构建则不可避免地对传统利益结构形成挑战。第二，碎片化。在数字技术的强大影响下，每个个体都变成自己所处的数字世界的中心。例如，通过千人千面的算法，每个个体都可以形成以自己为中心的个性化新闻消费界面。另外，用户创造内容的方式进一步加剧了数字世界的碎片化特征。第三，平台化。数字革命中最为重要的一些要素，如算法、数据和算力等都掌握在平台型企业手中。关于数字化转型的方案以及领先性实践也往往是由平台型企业率先做出的，这使得数字革命表现出非常强的平台化特征。整体而言，后两点特征是存在冲突的。碎片化表现为分裂性趋势，而平台化表现为一种整合化趋势。然而，数字革命恰恰就是这样一种悖谬性存在。一方面，多方行为体在嘈杂的数字广场中发出各种复杂的声音。另一方面，平台型企业在数字化转型中拥有了巨大的资源和影响力。
在某些方面，数字革命会加强国家治理能力。例如，数字治理的精准性和高效率可以提高国家治理能力。数字治理的基础是量化和标准化。在量化和标准化的基础上，传统的工作流程可以被固定下来。正如朱莉·科恩指出的，数字技术可以通过一系列行为线索，实现行为的微定位。同时，数字技术可以高效推动数字治理，并对数字治理中的可能堵点进行精准定向爆破，大大提高国家治理现代化的效率。再如，数字治理的刚性可以避免传统因素的干扰。在传统治理方式中，人际关系等传统因素往往会对治理过程和内容形成干扰。然而，数字化监督方式可以有效应对这一问题。例如，在区块链基础上形成的智能合约框架，使得合约能够在相关条件达成之后自动执行，由此避免其他传统因素对治理过程的干扰。这种数字化方式可以大大提高国家治理现代化的标准化程度。
然而，数字革命对国家治理能力的影响是极为复杂的。数字革命在帮助解决国家治理难题的同时，也在多个方面制造新的挑战和问题。
第一，传统社会向数字社会转型的过程可能会出现剧烈变动，这对国家秩序能力是一种新的挑战。数字革命的革命性在于其在一定程度上将打破由前两次工业革命所形成的传统秩序，从而使得数字时代社会的复杂程度和演进速度都远超农业和工业时代。同时，在数字技术的基础之上，会形成一个数字世界与物理世界密切交互的新秩序。在这种秩序转换过程中，国家需要发挥重要的稳定器功能。国家存在的合法性在于保护国民的生命、自由和财产。然而，在秩序转换中，不可避免地会发生诸多利益调整，且在进入新秩序后又会重新产生利益分配问题。就如恩格斯所讲，这“需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量”， 即需要诉诸国家。
在数字世界的发展过程中，一方面可能会出现数字虚无主义。希瓦·维迪亚那桑的研究指出，脸书造成的社会享乐化和无意义化本身就是数字虚无的一种表现。另一方面，数字世界中，现实世界中的恶仍然可能延伸。例如，在生成之初，比特币的发明者宣称其是一个去中心化的自由世界，但今天，比特币世界越来越呈现出黑市交易服务以及寡头化等特征。这个所谓的自由世界，已经被现实完全改写。这两点都代表数字世界希望游离于传统秩序之外，而国家则可以通过适度干预的方式重新进入数字世界。这里的国家秩序能力一方面体现为对数字世界中恶元素的管控，另一方面则表现为对数字虚无主义的适度干预，以避免数字虚无主义对正常社会秩序产生消极影响。这里，国家秩序能力在根本上涉及将国家在传统秩序中的能力向虚拟世界进行一定程度的延伸。
第二，数字化发展导致的碎片化和不均衡特征对国家赋权能力形成新的挑战。国家所面对的社会往往会被分割为不同的群体，而不同群体中又会形成不同的诉求。国家的政治智慧和治理能力就体现在解决人类的矛盾与冲突上。在数字革命的背景下，每一个个体的力量都可能被凸显出来。通过社交媒体，个体的声音往往会被放大。同时，在数字化过程中会出现一些明显的利益受损者，如数字弱势群体。珍娜·伯勒尔等人描述了处于优势地位的代码精英和处于边缘化状态的网络无产阶级之间的冲突和对立。南希·埃特林格指出，数字经济催生出“网络无产阶级”和大量的无薪工作，形成了一种新的剥削机制。乔纳斯·勒曼则指出，在平台提供数据服务时，弱势群体的诉求常常被忽略，往往处在数据边缘和被支配的状态。因此，国家需要将利益的协调和整合作为数字革命中的一项重要任务，毕竟，“国家制度只不过是政治国家和非政治国家之间的妥协”。
数字化可能会导致数字的庸俗化、对人性的压抑以及算法统治等问题，这就需要国家在推动数字化时，对利益结构不断地进行协调和整合，并在推动数字化过程中坚持以人为本，进一步实现社会正义。国家的关键是“注定要来确认公共利益和私人利益，并在这两者之间进行协调”。国家介入的目的就是要在一定程度上干预数字的庸俗化，将人作为治理的中心，同时在治理过程中设计适度的弹性框架，并对算法统治进行充分的干预。算法是人类治理的工具，而不能成为治理的目的，更不能成为某些利益群体压迫其他群体的手段。国家作为整体赋权者和利益整合者，就是要调节数字化的刚性，并体现出治理的适度弹性特征，使个体在这种弹性框架内感受到数字化的增益效果。
在数字世界中，弱势群体的反抗很可能会以一种难以治理的方式展现出来。凯瑟琳·哈特曼等人的研究指出，算法在应用中存在的不确定性，在客观上造成了歧视、不透明等道德问题。因此，国家需要推动一种包容型的数字化，要将那些数字弱势群体包含在数字化过程中，同时保障数字弱势群体的帕累托改进。帕累托改进是以意大利经济学家帕累托命名的，指在没有使任何人受到损害的前提下，至少对一个人有利。对于数字弱势群体而言，数字能力和数字参与会变得至关重要。通过包容数字弱势群体，国家与社会之间的关系需要走向一种以正和博弈为特征的“整合的支配”。
第三，数字化发展中日益显著的平台化问题对国家创新能力形成新的挑战。数字化转型的悖谬在于，国家为推动创新不得不依赖平台型企业，而过于依赖平台型企业又会导致创新生态的异化。目前平台化所导致的异化情形已经出现，主要体现在如下方面：
首先，越来越多的资源集聚在平台型企业手中，不可避免地会产生资源过度集中甚至垄断的风险。在西方出现的平台资本主义的讨论已经涉及这一点。平台资本主义的长期发展，不可避免地会导致公平竞争的减弱以及创新能力的下降。由于大量资源集中在平台型企业，中小企业通过创新来获得更多资源的动力就会下降。平台型企业往往会采取收购或控股方式对未来有可能挑战自己行业地位的新兴企业进行阻断，在很大程度上会导致竞争的下降。再者，平台可以通过算法强化对劳动者行为的影响和干预。布鲁克·达菲的研究指出，算法的不稳定加剧了平台时代工作的不稳定，进一步增强了平台在与劳动者博弈中的权力。
其次，平台型企业可能进入与国家主权相关的领域，并在部分领域挑战国家的治理权限。例如，移动支付的出现在很大程度上方便了人们的经济活动，并在一定程度上提高了经济的活跃度，然而移动支付的长期发展在一定程度上可能削弱国家的金融主权。由于移动支付的整个监管和治理框架主要在平台型企业内部完成，国家监管仍然要借助或依赖企业的合作，这本身就是一种新的金融主权分享和让渡。芭芭拉·卡威亚研究发现，平台通过算法评估建立起信用评分体系，实现人的算法分层，这在某种程度上已经进入了国家职能的范围。正是在这种背景下，政府才会大力推动国家法定数字货币发行，正反映了国家金融主权的博弈和竞争。
最后，平台企业获取的数字剩余价值既具有生产性和创新性，也具有剥削性和垄断性。国家在对待平台型企业时往往会表现出相对矛盾的特征。一方面，国家需要依靠平台型企业来参与到世界性的竞争中。从这一角度来讲，国家会倾向于将更多资源在本土平台型企业上集聚。另一方面，当平台型企业可能涉及或进入国家主权范围时，国家往往会表现出警觉。因此，国家对待平台型企业的正确态度是，既要进行适度的干预和指导，保障其算法开发的中立性；又要给平台型企业留出足够空间，因为平台型企业是未来数字化的关键。既然国家不能放任平台型企业对整个数字化进程的掌控，那就使得国家自身的数字能力变得至关重要。这要求国家对未来整体发展进行充分的规划。
三、国家数字能力的核心内涵
在数字化转型背景下，国家治理能力的三个方面——国家秩序能力、国家赋权能力和国家创新能力都面临全新挑战。国家数字能力正是国家在数字领域的综合能力，也可以从秩序、赋权和创新三个角度来观察。因此，国家数字能力具体表现为数字秩序能力、数字赋权能力和数字创新能力。
第一，数字秩序能力要求国家以自身为中心来构建新的数字秩序。尽管国家是整个政治经济社会系统的主导者，但在数字世界中，平台型企业更强势地主导了算力、算法和数据，可以说是数字世界中真正的“主权者”。尚塔尔·墨菲提出竞争性多元主义，认为平台型公司间的算法竞争会导致多元观点并存。然而，凯特·克劳福德的研究显示，在算法竞争中由于缺乏对平台型公司的问责机制，在某种程度上增加了平台型公司的垄断能力。那么，在数字世界中需要何种秩序，由谁来维护这种秩序就变得至关重要。要构筑新的数字公共文明，离不开国家与平台型企业及社会的合作，而要构建这种共享价值，则离不开国家数字治理能力的强化。换言之，国家数字治理能力的彰显，不只是国家嵌入社会的程度，而需要更注重国家将自身权威默示地注入其他行为者的过程， 需要国家与社会力量在公共领域中合作并形成公共文明，再重新强化国家。
第二，数字赋权能力旨在实现更为公平的社会分配和权利赋予。赋权能力体现在国家如何在整个人口中对于经济增长的收益和成本进行有效分配。孟天广的研究表明，对于公民、组织和社会，数字革命都发挥着显著的赋权功能。数字技术在丰富信息流、提升信息透明度的同时，激发了不同主体的政治参与能力，推动了旧的社会结构的转变。数字革命对于多元主体的赋权具体表现在：其一，数字革命延伸出的信息自由使得普通人在公共议题上获得了一定程度的话语权，互联网平台促进公众意见在个体之间的广泛传播，进一步扩大了公民个人意见的影响力。其二，数字技术的进步推动社会组织的自治形态和自治能力不断更新。在数字技术的影响下，越来越多的社会组织发展出形态虚拟化、边界模糊化等特征，进而倒逼传统企业转向一种平台化运营、全球化整合、自组织管理的智慧数字型组织。
不容忽视的是，数字革命在实际上也产生了数字化的优势群体和劣势群体，如一些老年人或残疾人在数字系统中就处于某种被剥夺的地位。因此，赋权能力建构的重点就是要使得数字系统更多涵盖这类群体，而不是将其排斥在外。另外，对于数字化与平台化结合可能导致的包容性排斥，在很大程度上可能导致数字化怨恨。那些在数字化过程中没有享受过“帕累托改进”的群体，可能会将这种怨恨变成反对数字化的理由，甚至导致极化的后果。所以，在数字革命背景下，赋权能力的重构要以包容性为核心特征，将各类数字弱势群体包容进来，通过数字技能和素养的培养来推动更具包容性内涵的数字化，以此应对在不同应用场景中数字化产品存在的算法或内部结构的不透明。
第三，数字创新能力旨在激发社会参与技术创新的积极性。在之前的工业时代，由于尚未摆脱前工业社会极度的资源贫乏状况，创新系统的比重相对较弱。在现代化初期国家治理能力的构建中，秩序能力和赋权能力具有优先地位，创新能力相对处于次要地位。进入数字时代，创新系统的意义被激发出来，原因在于：首先，创新行为的非规划性意味着国家在整体规划时要避免过强的刚性，需要为创新型组织和个体提供足够的空间，鼓励创新行为的发生。其次，国家数字创新能力是对平台化新挑战的一种可能回应。国家一方面需要依靠平台型企业来参与世界性的竞争，因此要给其足够的空间；另一方面，国家对平台型企业要进行适度的干预和引导。最后，由于许多创新性活动首先表现为经济活动，因此需要在原生性规则和制度创新方面进一步努力，更加积极主动地设定相关的制度规则，从而推动数字经济的高质量发展。这也是国家创新能力中非常重要的一面。
此外，正如马里恩·福卡德等人指出的，随着数字技术的进步，社会系统和机器学习算法之间将形成相互的递归动力，用户、平台与算法通过多元互动实现系统创新。由于社会中的绝大多数工作（特别是重复性工作）可能逐步由人工智能来完成，那么整个社会就可以在创新活动上投入更多的资源。马克思所讨论的“自由人的联合体”，就是“在生产者自由平等的联合体的基础上按新方式来组织生产的社会”， 这一设想在很大程度上是与创新系统结合在一起的。在生产力高度发达、每个个体最基本的生活物品得到保障的前提下，个体就可以根据自己的意愿更加主动和创造性地工作，这便是数字创新能力的核心内涵。
四、想象中的数字能力幻觉
尽管国家看似在数字革命的背景下拥有更强的能力，例如，在秩序能力方面，国家可以借助数字技术对政治、社会和经济的发展进程进行掌控，然而，由于自身的数字能力并不强，这实际从内在结构上对国家的秩序能力提出了诸多重要挑战。因此，笔者用“想象中的数字能力幻觉”对此加以概括。人们可能会认为，国家会在数字技术的加持下出现自然而然的治理能力增长。在数字技术的影响下，尽管国家对企业和公民个体行为的直接干预能力进一步加强，然而，国家数字系统是一个复杂巨系统，而在这一复杂巨系统中行动最为灵活的并非国家，而是在技术和人才方面都有长期积累的平台型企业。换言之，平台型企业对数字技术的应用及对未来新兴特征的反应要远快于国家。平台型企业拥有的强数字能力以及规则塑造能力在很大程度上会影响国家的自主性。具体而言，国家治理能力在应对快速数字化变迁中出现的不适应主要表现为如下三方面：
第一，国家构建数字秩序的相对被动性和滞后性。政府形态的数字化转变是数字革命进程中的关键议题之一。然而，数字化转型过程涉及诸多创新要素，国家作为一种整体性力量，行动往往相对缓慢，甚至对于一些新理念采取较为保守或是排斥的态度。较之于此，平台型企业往往具备很强的创新潜能，通常以打破传统秩序为目标，推动一些重大变革，以助其成为新治理方式的发起者和号召者，从而推动整个社会的数字化发展。因此，在数字化转型的实践过程中，国家作为一种整体性力量，往往很难主动塑造数字化进程，而更多表现出刺激—反应型的特征。马里恩·杨森等人指出，政府的数据开放虽然本身可以促进透明化，但由于政府在隐私保护和透明度等方面的努力不够，导致数字化转型的优势没有得到完全发挥。
此时，国家在数字行动中的被动和滞后反应可能成为一个致命问题。对此，薛澜认为，国家在数字革命中应当采用一种敏捷治理，这要求国家承认技术变化比以前更快、更复杂，并由此增加国家的应对速度，以更加动态和敏捷的方式促进社会福利和技术开发。由此，国家的数字化转型往往具有被动性。实际上，在许多地方的数字化转型实践中，不乏部分平台型企业主导的情况，地方政府更多扮演的是发包者或确认者角色。这种被动型的数字化，会导致国家在数字化转型中表现出控制无力的特征。
第二，国家面临对社会力量进行充分赋权与系统性整合的双重困难。由于不同主体间的权力不平等，数字化本身并不会消除公共空间中的两极分化，反而可能造成新的分裂与碎片化。因此，国家一方面需要对多元社会力量进行充分赋权，尽力消弭“数字鸿沟”。从战略规划层面来讲，国家应强调一种数字包容，这既能有效消除数字技术排斥弱势群体所造成的数字鸿沟，也是实现社会公平的基本需要。同时，在具体操作层面，还数于民是赋权社会的重要手段之一。当前，数据的流转和使用多掌控在政府和企业手中，公民个人在数据的可得性和可及性上仍面临诸多障碍。此外，国家需要对公民现实生活和数字生活之间的平衡进行宏观调控，减少数字依赖所导致的社会疏离和冷漠问题。另一方面，国家还需要应对数字世界的分散性，尤其是在应对重大突发事件中的快速反应力和系统性整合能力。詹·施拉迪的研究表明，数字行动主义催生了许多狂热小组，不同的社会团体可以利用新媒体绕过不再代表他们的传统媒体。实践中，这种广泛性社会动员与一些平台型企业形成某种合谋，可能放大集体的非理性，加剧民粹主义式政治动员的发展。当国家行动与数字化发展所要求的快速反应和极强适应性之间形成紧张时，强社会舆论的干预可能使得国家对这类进程进行整体性干预变得尤为困难。
第三，国家通过对数字资源的再分配来激发社会活力面临诸多限制。斯考切波认为，国家能力的来源在于主权完整、国家对特定领土稳定的行政军事控制、忠诚且有技能的官员以及丰富的财政资源。实际上，斯考切波概括了国家的三个要素：主权、人才以及资源。在目前的新数字世界中，这三个要素都在向平台型企业倾斜，这在西方资本主义国家尤其如此。可以看到，算法、算力和数据这三大数字要素更多地被平台型企业掌握。以算力来看，最重要的算力设施是云计算中心或大数据中心，中国目前云计算实力最强的是阿里、腾讯、华为等企业。再看算法，一方面涉及与数学相关的架构，同时涉及关键核心人才，而这些人才绝大多数都服务于平台型企业。数据也是如此，尽管公民个体享有数据的所有权，但数据实际却是掌握在平台型企业手中，企业为了实现算法的优化会不断进行数据的抽取和占有。这些都将导致国家在数字化转型中出现内在困难和窘境。换言之，尽管平台化意味着算力、算法和数据等资源要素的集中，并能够在此基础上进一步扩大规模效应，从而整体提升经济运作效率和治理效率，但其很有可能造成罗德·罗兹提出的“国家空心化”后果，即国家的部门功能正在被其他行为体所替代。目前，“国家空心化”在数字化过程中已经开始展现。科恩的研究表明，西方的平台型企业正在通过算法实现对国家功能的部分替代。平台型企业在数字化转型中掌握的“通过算法的权力”，使其行为越来越表现出类似国家的特征。相比之下，政府则扮演着确认者的角色。例如，各地的智慧城市项目中，由于地方政府在数字能力方面非常薄弱，因此往往发包给平台型企业进行建设，平台型企业在完成建设后将设施交给地方政府，再由地方政府成立国资背景公司进行运营。而这种公私合作往往出现运营效果不太理想、民众参与度较低、应对突发事件无力等问题。
五、国家数字能力建设的评价框架
在数字时代，国家治理体系和治理能力都需要再造，国家治理的流程也需要再造。在国家治理现代化进程中，要根据现实的治理需要、结合具体国情来推进实体制度的创新，坚持“从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”。数字化转型为治理优化提供了机会，如数字化可以增加国家精准干预的能力。但是，如斯蒂芬·拉维图所指出的，由于国家自身的数字能力不足，绩效评估、政策有效性等方面出现了不少错误测量的问题。因此，国家数字能力的构建还需要在科学的评价框架下推进，具体可从两个维度展开。
第一，自主性。斯考切波将国家追求与社会力量不同目标的特征概括为国家自主性。从国家自主性的角度来思考，数字核心资源需要更多地掌握在国家手中。自主性涉及的数字核心资源主要包括两类：数字基础设施和数字人才。数字基础设施的自主性意味着，某些关键领域或者核心技术设施应该由大型国有企业来提供支撑。这里要做一个区分。如果仅仅涉及社会大众的消费或娱乐产业，可以完全交由民营公司来提供数字设施。然而，涉及关系国家安全或国计民生的核心领域，不可避免地需要由国家的自主数字能力来支撑。另外，自主性还体现为数字基础设施的国产化。之所以强调国产化，一方面是因为国产化将根本性地决定自身数字能力的强弱。如果一国数字化转型所依赖的数字设备大量依赖国外供应，一旦遭到他国的技术封锁和限制，那么该国的整体性数字能力都会受到影响。这种趋势在中美摩擦中已现端倪。另外，国产化还可以大大提高数字系统的安全性。一些国际设备提供商在数字设备中往往会安插后门，这可能会成为干扰或影响他国数字化安全的关键因素。
目前，由于数字技术相关人才的薪资水平较高，人工智能、区块链等方面的优秀人才往往会优先选择平台型企业。这导致的长期效应是，大量优秀人才进一步向企业集聚，而国家数字化人才的储备则越来越匮乏。当然，国家在一些突发事件或特殊情境下也可以向相关企业借调人才，但数字化是一个长期的、持续性的过程，这种人才资源的不平衡在根本上会影响到数字治理能力。数字化转型的关键是人才，只有在政府、科研院所及国企有充分数量、质量的数字化人才，以国家为中心的自主性数字化转型才能真正启动。总之，国家需要通过政策平衡或资源倾斜来确保相关国家研究机构或大型国企拥有充足的数字化人才，并通过这些人才的工作和努力来保障国家关键数字资源的自主性。
当然，国家数字能力的自主性并不是绝对的越强越好，而是要与经济社会发展的基本条件相契合。数字能力的基础是各种数字资源和人才资源，会涉及大量成本，而追求绝对规模和绝对能力，可能造成两个负面后果。一方面，绝对能力可能会因为成本过高而不可持续。因此，数字自主能力在建设时要以基本的经济社会发展条件为基础，即“它的存在和发展归根到底都应该从社会的经济生活条件中得到解释”，必须考虑数字化成本。另一方面，绝对能力可能导致绝对权力，而绝对权力可能引致强烈的社会反弹。因此，过强的数字权力可能最终影响治理效果。
第二，嵌入性。嵌入性逻辑的关键在于要将国家数字能力与企业数字能力和社会数字能力整合在一起，即发展一种对经济单元和社会单元的嵌入性数字能力。国家要充分贯彻整体意志并达到公共政策的目标，同样需要将嵌入企业和社会中的数字能力与国家自主数字能力结合起来。这样的嵌入性能力可以减少国家在数字领域的投入，同时可以通过适度授权以及选择性激励等方式激活企业和社会大众的创新潜能。嵌入性能力的建设要求国家与平台型企业合作，并通过对平台型企业的适度干预和政策创新，与平台型企业形成一种嵌入性的关系，以此来获得一定程度的数字能力。嵌入性能力意味着国家同平台型企业进行充分合作，并在已有的数字设施基础上实现自己的治理意图。福卡德指出，一方面企业在数字时代需要像国家一样来思考社会问题，在建立数据搜集框架和分析模型前形成良好的道德标准，另一方面国家也需要像企业一样行为。这两种观点看似矛盾，但实际上反映了国家与企业在未来治理中加强合作的必要性。
此外，嵌入性逻辑还体现为对社会的嵌入，即对少数群体的包容性。国家要具有宽谱系的普遍性，正如列宁指出的，“对我们来说，重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家”。因此，要发展包容性的数字化，将人文关怀注入数字化进程，就需要更多考虑弱势群体在数字化中的处境和感受。玛丽亚·巴卡捷娃指出，国家可以通过推动生活世界与政治的互动，来扩大弱势群体在数字化时代的政治参与。通过数字技能的培训以及数字使用习惯的培养，少数群体可以逐步增强数字化手段的运用。这种整体性还意味着，不能一味地强调数字化的线性发展。西方关于加速主义的讨论表明，加速策略往往会导致问题的集中爆发。因此，笔者主张一种复合调速主义，对数字化发展应进行一种复合化的调速。在一些领域，如在参与国际竞争时，可以适当地推动加速，而在一些生活领域，则可以适当地强调减速。这种多速度复合才能够形成一种多样化的数字化，更多地保护弱势群体在数字化过程中的利益。
以自主性和嵌入性为横轴和纵轴，可以进一步区分出国家数字能力的四种类型。
第一，双强平衡型。这是一种理想类型，要求国家的自主性能力强，同时其对经济和社会单元的嵌入性能力也较强。由于自主性和嵌入性在某种程度上会形成一定的紧张关系，这意味着要在两种能力之间不断进行动态平衡。在现实的数字领域中，这样的理想类型尚未出现。
第二，国家强力型。这一类型的特点是，国家在基础设施和人才方面都有较强的自主性，因此可以有效摆脱经济单元和社会单元的影响而直接进行数字领域的治理。同时，由于其对经济和社会单元的嵌入性较弱，在治理过程中不可避免地存在“自上而下”的强力主导特征。此外，这种治理方式的行政成本较高，实际效果可能大打折扣。目前，这样类型的国家案例还较少，因为绝大多数领先的数字实践都由平台型企业来推动。从世界范围来看，绝大多数的国家在数字领域的投入都相对较少，反应也相对缓慢。国家整体的自主性数字能力较弱是一个全球性的问题。
第三，社会灵活型，表现为一种以社会为中心的灵活应对体制。一方面，国家在数字领域的自主性较弱；另一方面，国家对社会的嵌入性较强，即通过积极地干预经济和社会单元，以委托治理的方式来实现国家治理目标。然而，委托治理的方式可能同时导致国家能力产生系统性危机。这也是美国当前面临的问题。由于资本主义国家的特点，美国国家数字能力深受平台型公司的影响，近年来美国国会对平台型公司的多次听证都反映出这一特点。因此，美国面临着从社会灵活型向双强平衡型调整的必要性，当然这个过程中可能会面临利益集团巨大的干扰。
第四，双重脆弱型。这种类型的国家在数字领域的自主性较弱，对经济和社会单元的嵌入性同样较弱。这也是目前世界上绝大多数发展中国家的状况。一方面，在数字革命快速发展过程中，由于经济发展水平和发展阶段的限制，国家缺乏较强的数字能力。另一方面，国内缺乏有力的数字类民族企业，因此数字治理多依靠平台型跨国公司。与交给国内的数字类民族企业的委托治理相比，这种委托治理是一种完全外包式的、弱嵌入型的治理方式。这种双重脆弱型是最为糟糕的类型，国家在数字治理中缺乏有效设施、人才以及工具来应对数字革命中极为复杂的变化和诸多挑战。
结语：在动态平衡中构建国家数字能力
目前，中国的国家数字能力建设更多地反映出社会灵活型这一特征，主要通过平台型企业的委托治理以及激发社会大众的数字参与来实现数字领域的治理目标。这种类型的优点是治理目标的实现成本较低，可以有效地借助平台型企业来实施治理；缺点是在数字秩序构建中可能出现委托治理面临的困难。由于平台型企业在委托治理过程中越来越多地占有基础性的数字设施和大量人才，因此要推动国家数字能力从社会灵活型转向双强平衡型，基本逻辑就是要增强国家在数字领域的自主性。当然，这样的自主性也要同嵌入性处在一种动态平衡的状态。所谓动态平衡，指的是对自主性和嵌入性形成准确判断并及时调整。
一方面，自主性是国家数字能力建设的根本。自主性强调国家在建设整体数字架构过程中，具有独立保障数字基础设施和吸引数字人才的能力。没有国家的自主数字能力，就可能会出现数字化转型根基不牢的问题，而在缺乏基本能力的前提之下，国家数字主权可能会受到削弱，国家对整体性目标的掌控能力也可能会受到影响。尤其是当企业拥有较高自主权限时，往往会遵循“私利驱动”原则，将掌握的公共资源向私域或境外延伸，进而增加国家安全风险。因此，国家需要建立明确的责任机制，同时增强自身的数字能力。例如，中国未来可能会构建国家整体的政务平台，而这种平台背后所依赖的云计算资源就需要由国家自身的数字能力来提供，需要国营云的发展。此外，国家还需要积极吸纳海外数字人才，如欢迎在国外工作的华裔数字人才归国，或者是运用更加开放的移民政策吸引他国的优秀数字人才为中国的数字化建设服务。
增强国家在数字领域的自主性，要求从整体角度来推动国家治理体系和治理能力现代化，以系统思维来考虑、设计数字能力架构和数字规则。相较而言，之前的电子政务往往是基于各部门的实际工作来设计数字系统，以至于实际运作中一些部门之间出现紧张。例如，围绕推动科技发展，科技部门更多会考虑科技的落地和应用，而人力资源部门则需要考虑科技创新可能带来的社会失业风险。因此，在全力推动科技发展和数字化的过程中，需要将两者结合起来，在科技发展的基础之上保障一定程度的社会就业。再如数字经济，主要推动部门如工信部门主要考虑的是相关企业的发展和一些示范项目的落地应用，而网信部门或安全部门则更多需要从跨境数据流动以及关键数据的安全性等方面考虑问题。因此，在设计规则时需要多部门共同协调，从整体上提升国家数字能力，为国家加强在数字领域的自主性形成合力。
另一方面，嵌入性要求将国家自身能力与社会和企业的数字能力进行有机整合。在快速发展的数字革命中，国家自身能力往往具有一定的局限性，因此需要纳入大量社会资源来减少数字转型的成本，同时以适度授权的方式激发社会的创新潜能。围绕技术展开的嵌入性能力可以弥合社会风险和治理资源之间的鸿沟，实现国家对复杂社会的回应。这意味着国家可以与平台型企业充分合作，通过“众包”“外包”等多元参与方式实现社会效益最大化。例如，百度上线的“新冠肺炎疫情分布”地图，接入了公安部道路交通安全研究中心和各地方政府，有助于提升医疗信息各级沟通的流畅度。再如，浙江省和阿里巴巴一同建立了数字浙江运营有限公司（简称“数字浙江”），旨在提高政府数字化转型中的社会参与度，探索全新的社会化数字政府模式。同时，国家还需要加强规则制定能力来协调和治理经济社会问题。
嵌入性将国家视为一个系统整合体，这一思路会充分考虑到经济单元和社会单元的主动性和积极性，即通过将国家有效和充分地嵌入经济单元和社会单元来实现国家治理目标。其优点是通过委托治理方式可以大大节省某一领域的治理成本，避免重复投资和重复建设，且可以通过不断试错来避免颠覆性错误。但需要注意的是，由于必须依赖某类经济或社会单元，因此相关单元的利益可能影响国家的整体决策，甚至可能干扰整体性目标。
那么，如何实现自主性能力和嵌入性能力之间的动态平衡？
第一，要坚持辩证法和适度原则。自主性能力和嵌入性能力，两者都不能偏废，也不能过度强调，否则“过犹不及”。在两者的动态平衡中，实际上存在着两组辩证法。一是效率与公平的平衡，一是收益与成本的平衡。在数字治理中，一方面要考虑敏捷治理的问题，并在敏捷治理中体现全社会的公平性。另一方面，要实现这些治理目标，就会涉及成本和收益的平衡。要达到效率和公平、收益和成本这两类辩证法的目标，需要不断地在自主性能力和嵌入性能力间进行动态调整。
第二，及时测量和动态评估。在实现动态平衡的过程中，对自主性能力和嵌入性能力要实现更加有效和精准的测量。掌握比较有效的观测性指标，才能够实施动态监测并适时地给予方向性评估。例如，一旦某些自主性指标变得显著，就意味着目前已经处在过强的状态。当然，这样的观测指标也要根据实际情况进行适时地调整。
第三，进行阶段性微调。动态平衡并不是可以一劳永逸地实现，而是处在阶段性的动态纠正之中。例如，某些自主性能力的指标已经达到一定阈值，同时在实现一些治理任务时行政成本已经过高，此时就要适时地启动朝向嵌入性能力的微调策略，并通过观察治理成本等重要指标来考察阶段性微调的目标是否实现。另外，在阶段性微调过程中，还要准备充足的政策工具箱，使得微调较少地损害相关单元或个体的实际利益。总之，阶段性微调要在较小社会成本的基础上发生，并以一种柔性治理的方式加以运行。
高奇琦，华东政法大学政治学研究院教授（上海201620）。
来源：《中国社会科学》2023年第1期P44—P61
