[摘要] 在一国之内的政治学意义上，主权是人民主权和国家主权的辨证统一。人民主权是一国之内最高政治权威的道德力量与政治合法性，没有人民主权的国家政权必然面临统治的合法性危机；人民主权决定国家主权。国家主权是一国之内最高政治权威的实体表现，其职能在于体现与保障人民主权。人民主权的抽象性、不可分割性与国家主权的具体性、分权制衡性等之间的区别与统一，政治文明运行机制中的宪政由来与本质。
关键词：主权 人民主权 国家主权 政治文明 宪政
宪政主旨即控制政治权力，简言之就是“限政”。“宪法政治秩序的主要功能已经并且仍旧依靠一套加诸执掌政治权力者的规范化约束体系来完成。集中体现在‘制衡’理论上的分权被认为是进行规范化约束的有效方式。” [1]（p15）如果不能厘清最高“政治权力”——主权——的分离与耦合状态，就难以制衡最高“执掌政治权力者”，使之沿着政治文明的发展方向，为最广大人民群众的政治生活提供宪政保障。
一、主权的分离与回归
谈到主权的时候，人们往往联想到“国家主权”（Sovereignty of State），很多时候干脆把主权等同于“国家主权”；确实，“政治思想中的主权概念和自由概念具有类似的含混性” [2]（p220）。在国家形成之初，人类政治生活中活跃的是以血缘、地缘为纽带的政治共同体：土地贵族、商业贵族或者其他类型贵族阶层；这一时期主权并非“国家”专指，更没有“人民”属性——这是后来近代资产阶级革命时期的产物。
一方面，主权本质上指统治权力的本源，即它的统治合法性，而非现行的主宰权力。主权象征着政治合法性时，主权指抽象的统治权，它没有具体的附属物。统治者根据自己的需要，曾经赋予它两种抽象意义：“神权”与“人民主权”（Sovereignty of People）。“神权”与“人民主权”，都关乎统治权力的政治道德与合法性基础，无论何种统治力量，不外乎都要么披上“神权”、要么“人民主权”等外衣，以便推行自己的政治统治。
另一方面，主权的词源是“统治”，最初指独裁者统治王国的至上权；后词义扩大为民族国家对其领土的控制。[3]（p7）欧洲中世纪前后，国家主权思想得到具体阐述，成为政治学研究的基本概念和基本术语。18世纪末19世纪初期以来，民族国家民族主义兴起与独立运动普及，一国之内的国家主权古典意义嬗变为国际法上的国与国之间独立与尊严的内涵。上世纪50年代以来，重获民族国家独立地位的发展中国家，在探索自身政治文明发展路径的过程中，再次发掘国家主权的古典政治学意义，以控制国家主权为主旨开启了宪政政制的探索之旅。
东西方政治思想史表明，宪政政制无法回避国家主权的古典政治学概念；戈登著述的《控制国家——西方宪政的历史》，从建构对抗性国家主权模式的角度，重新发掘出古典政治学国家主权概念对于当代宪政政制的意义与价值：“即在每个个别的国家之内存在着构成最高政治和法律权威的实体”；[2]（p20）它在人类学意义上的范畴，则指称共同体内部的政治权力组织，但这种含义从17世纪以来就已经大大地减弱了。[2]（p220）在当今政治学权威大典中，国家主权仍定义为国家中拥有并行使最高权力的机关，它可以是一个个人，也可以是一个集体；但无论是个人还是组织化的集体，它都毫无例外地构成了最高仲裁者的权力或权威属性；即对作出决策以及解决体制内的争端具有某种程度的最终权力。因此，它具备四种政治学属性：地位属性，它是政治法律体系中的最高权力；权力序列属性，是政治法律体系中最终的或最高的决策权力；效力属性，它包含普遍性的概念，意在影响一切行为；自主属性，它在与其他任何机构的关系上，都天然地享有独立性。[4]（p777-778）
主权的抽象性与具体性很难完全吻合，而混淆人民主权与国家主权的内在区别，人类政治生活就会出现紊乱。“如果卢梭还活着，在他短暂的神志清明时刻，一旦看到他的（人民主权）思想引起那么疯狂的实践后果，他一定会吓昏过去。”[5]
对于主权的抽象与具体两分性，贡斯当有过一些论述。他认为，任何主权必须由具体个人行使；抽象的主权者本身无法行使权力，必须交付其代理人。[6]（p11）或许，抽象的权力是居高临下的政治道德，但世俗的政治统治则是偏私甚至是罪恶的。当主权的抽象性与具体性合二为一时，我们说这种统治是稳定而且牢固的；而当两者出现间隔甚至一分为二时，我们说这种统治就面临了统治的合法性危机。此时，主权持有者总是竭力唤起人们对于它的合法性信仰。因此，主权的抽象性总掩盖着它的具体性；人们也往往以其神圣的抽象性而常常忽视了其神圣权威的具体性。“在考虑国家制定法律的权威时，有必要牢记权力所强制的是个人之间的关系。说‘国家’行使权力是一种转喻的说法：行动的并不是国家，而是由国家的权威赋予特权的人。” [2]（p7）
主权学说的抽象性与具体性，为人们对待主权的不同态度提供了合理性；也为宪政，即控制具体实在的统治权力提供了理论合法性。这是所谓“革命遗产”与“宪政遗产”相融合的现代政治现象：“要真正理解革命遗产和宪政遗产之间更大论战中两方面变化的命运，我们必须特别注意革命运动本身宪政化的一些最初步骤。正是在这里从革命的传统向宪政的传统的转变最为明显。” [7]（p238）而连接着这种转变的中介质即是主权——人民主权与国家主权的内在联系与本质区别。
二、主权的对立与统一
“主权在民”的“人民主权”政治思想最早发端于古希腊、古罗马时期。“在人民与国家关系的关系问题上，国家是人民的共同体，国家的权力来源于人民，人民是国家的最高主权者。” [8]（p30）政治合法性并不来自于超自然的力量，而是来自政治统治对象——人民本身。亚里士多德对它有过这样描述：“一切事项悉由全体公民审议是平民主义的特征：平民就乐于有这样的均等机会。这里有若干途径可以作出这样的安排。第一，全体公民可以轮番而不同进集合来进行议事。……第二个途径是让全体公民同时会集于一堂，全体公民大会所议的事项则为选任和审查执政人员，通过法律，讨论有关和战的大事。第三个途径是公民的集会专门审议两项大事，即执政的选任和审查战争、结盟等对外政策。……第四个途径是一切事项悉由全体公民集会审议，各个行政机构的人员只能对一切政事预先有所研究而提供他们的意见，完全没有任何裁决的权力。” [9]（p216-217）
在古罗马时期，人民主权观念得到了法律制度的肯定。《查士丁尼法典》规定，人民是那里的最高统治者，而罗马皇帝因其得到全体人民的委派而获得了最高统治权；[10]（p525）该法典还以其格言“与全体有关者必得全体赞同”，成为人民主权经典理论家的重要智识来源。[11]（p12）国家就是公民共同的财产，因此称之为“共和国”（res publica）；西塞罗断言，“共和国属于全体人民”（Res publica res populi），国家本身就是按照正义与公正原则建立起来的全体人民的团体组织。[12]（p8）阿奎那则认为，世俗政治主权在本源上属于人民而非神灵，神灵仅仅只是教皇主权的本源。[10]（p529）这为把抽象主权的神性专利重新划归人民名义之下，起到了重要的启蒙作用。对罗马时期的人民主权学说进行了系统理论追溯的第一个思想家当属《和平保卫者》（Defensor Pacis）作者，帕多瓦的马西利乌斯。“尘世主权如果不是上帝透过教皇授予的，这主权来自何处？马西利乌斯的回答将是，‘来自人民’。” [13]（p169）他特别强调，制定法律的权威必定来自人民，这是唯一且至上的，人民主权不可能以任何形式转让给包括政治统治者在内的任何世俗实体，或个人或机构；而世俗实体获得的主权只不是过是人民主权的一种委托与授予，即不是在先的权威。[14]这一思想清晰地划分了主权的抽象性与具体性，表明了抽象主权的不可控制性与具体主权可控制性的重要政治理论原则。由此以降，后世诸多政治思想者从主权的人民性角度，不断阐述和完善了“人民主权”学说。
那么，人民如何来真实表达自己的主权权威呢？或者，人民又如何能够真实表达自己的主权权威呢？洛克从人民选举代表组成议会的方法，卢梭从人民集体形成“公意”的方法，分别为人类社会的“人民主权”设计了世俗的运行方式。由此，洛克把“人民主权”降到了“议会主权”地位，因为“假使在理性上不承认大多数的同意是全体的行为，并对每一个人起约束的作用，那么，只有每一个人的同意才算是全体的行为；但是要取得这样一种同意几乎是不可能的。” [15]（p61）洛克考虑到了代议制难以代表全体人民的悖论，只得把人民主权中的“每个个人”转换成人民的“大多数”同意。“当某些人基于每个人的同意组成一个共同体时，他们就因此把这个共同体形成一个整体，具有作为一个整体而行动的权力，而这只是经大多数人的同意和决定才能办到的。要知道，任何共同体既然只能根据它的各个个人的同意而行动，而它作为一个整体又必须行动一致，这就有必要使整体的行动以较大的力量的意向为转移，这个较大的力量就是大多数人的同意。……人人都应根据这一同意而受大多数人的约束。……大多数具有全体的权力，因而大多数的行为被认为是全体的行为。” [15]（p60）洛克要表达的是世俗的政治统治方式，而不是抽象的政治思想。他试图把“人民主权”这个人人同意的政治思想，化为世俗的政治统治方式。但是，他没有证明也无法论证，为什么大多数人的同意就是“人民的同意”。他回避了“人民主权”的抽象性与不可控制性。洛克把“人民主权”调包成“议会主权”，便人民选举出来的代表组成的议会具有最高的政治统治权力，是否是人民真正选举而出，这本身就是一个孔多塞悖论；选举出来的代表能否自始至终的代表人民的利益，又是一个难以量化的抽象问题。如果人民主权如他所设计的“议会”是可以控制的，那它就不可能是抽象的。
在卢梭看来，“人民主权”就是人民的“公意”即人人同意，而不仅仅是大多数人的同意。“每个个人在可以说是与自己缔约时，都被两重关系所制约着：即对于个人，他就是主权者的一个成员；而对于主权者，他就是国家的一个成员。……由于对每个人都须就两重不同的关系加以考虑的缘故，所以公众的决定可以责成全体臣民服从主权者，然而却不能以相反的理由责成主权者约束其自身。”[16]（p26）卢梭的人民主权思想与贵族共和的传统宪政主义有所区别，他赋予了全体人民至上性；但他没有意识到，全体人民的至上性即人民主权如同神权或上帝一般，它是抽象而不可分割的。以个体之人的具体性为论据，他坚持人民主权是可以看得见摸得着的“公意”，并把本来是可以分割制约的具体主权抬高到不可分割、不可转让的“人民主权”地位。“主权既然不外是公意的运用，所以就永远不能转让；并且主权者既然只不过是一个集体的生命，所以就只能由他自己来代表自己；权力可以转移，但是意志却不可以转移。……同样理由，主权也是不可分割的。因为意志要末是公意，要末不是；它要末是人民共同体的意志，要末就只是一部分人的。” [16]（p35-37）卢梭坚持的不可分割、不可转让之主权并非原来意义上的人民主权，而是人民的一致同意即“公意”。但一个具体的实在的政治行动，不可能是抽象的人民主权。在这里，卢梭把“公意”这个具体性主权行为抬高到了人民主权的地位，并将抽象主权的特征强加到了具体主权身上，反而使具体主权重新获得了史前社会中游群“头人”、酋邦酋长甚至专制社会中王权皇权的政治所有权。这极易导致世俗政治合法性重新退化到专制社会中的独断专行。既然“公意”为政治统治者所左右，那么，任何个体无条件地服从这个掌握着公意的政治统治者，也就有了政治合法性。“正如自然赋予了每个人以支配自己各部分肢体的绝对权力一样，社会公约也赋予了政治体以支配它的各个成员的绝对权力。正是这种权力，当其受公意所指导时，如上所述，就获得了主权这个名称。” [16]（p41）“为了使社会公约不致于成为一纸空文，它就默契地包含着这样一种规定，——唯有这一规定能使其他规定具有力量，——即任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。这恰好就是说，人们要迫使他自由。” [16]（29）
显而易见，卢梭的人民主权，最终变成了迫使个体服从的权威工具。“人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不可侵犯,而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督,和随便发号施令而无人抵制。当我看到任何一个权威被授以决定一切的权力和能力时,不管人们把这个权威称作人民还是国王,或者称作民主政府还是贵族政府,或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使,我都要说:这是给暴政播下了种子。”[17]（p179）假如某种政治权威掌控了这种人民主权的话语权，就很有可能走向违背公民意志的反面；如果政治权威利用一切手段包括暴力来推行自己定义的“公意”，就会使这种具体化的“人民主权”蜕变成了集权性质的政治权威。
三、主权的衔接与耦合
罗马以降的法律声称主权在民以来，“人民的福祉是最高法则”（salus populi suprema lex）声音总是不绝于耳，并高高悬挂于政治统治权威的暴力工具之上。“历史上的统治者谁不口口声声说其统治是为了谋求人民的最佳利益？自古至今，我们尚未听过哪个统治者告诉人民，他统治的首要目标是要减少他们的幸福。” [13]（p172）人民主权即为最高的政治道德力量和政治统治合法性，只要某种权威试图或者已经掌握了实在的具体国家主权，它必然以种种方式表明其人民主权的当然代表性。“除了偶然机会, 如选举过一个制宪会议, 又或如批准过一部宪法, 人民是无法行使主权的。权威寓于许多机构之中, 每一机构皆可标榜其来自于民, 从而为自己的权威辩护, 但没有一个机构可以下结论说它比其它机构更具有人民性。主权在民之说同主权在神之说一样含混不清。……它是一种隐伏的、被动的和终极的权威。”[18]（p198）
人民这个词汇极其泛化。它在古代专称公民身份的有产者，而在现代则包括一国之内的全体人民。正因为其主体性难以准确定位，因此，人民主权只是一种在先的自然法性质的天然权利，而不是某种人为推定的“公意”。“在伯里克利时代的雅典，奴隶和妇女如同许多成年自由男子一样是被排除在政治参与之外的。在共和时期的罗马，除了奴隶和妇女，公民大会中的成员只限于罗马公民，而只有说拉丁语的部落才有资格取得公民称号，而且也并不是指其中的所有人都能得到。……在英格兰，一直到18世纪末，文献中使用的‘人民’通常都是指代人口中的一小部分。即使在美国革命和宪法时期的文献中，‘人民’这一缩略短语也是被解释成把奴隶排除在外的。” [2]（p30-31）
在雅典民主政体最为完善期间，有权参加“公民大会”的成员也只有6千人之多，城邦的妇女和奴隶都被排除在“公民大会”之外，公民权仅限于其生父母都是雅典公民的人。公元前4世纪的阿提卡的总人口约为30万，其中奴隶约为三分之一；因此仅有15%的人有权参与公民大会。[2]（p69-70）就是当今人们所颂扬的美国式民主政治制度，它在18世纪创立宪法时，在公然对南方诸州黑人种的“人民”进行所谓五分之三比例大缩水时，也是公开地宣称“我们美国人民”（We the people of the United States），并堂而皇之地把它置于宪法草案的开篇词中。
人民主权虽然抽象而难以显身，但它是全部主权的真正灵魂所在。任何人任何时候不可能声称自己代表了人民主权，但人民主权本身却能够以某种方式展示自己的天然存在，这就是自然法中的“天赋人权”。这种以个体人权形式展示出来的人民主权，虽然不能以人民主权的面目面世，但它所体现的却是人民主权的真实内容。
主权的具体性并不是国家主权所专有，凡是抽象主权存在的地方总是会有具体主权伴随其间，否则抽象主权就不可能存在，具体主权也随之会失去道德力量与政治合法性。人类前国家形态的主权，曾经有过一权分立政府、两权分立政府和三权分立政府等形式存在过；[19]（p95-96）无论是哪一种，都说明实在的具体政治权威可以分割、可以转让、可以让渡。从史前人类政治制度安排的角度来看，如何分割让渡准国家主权，完全是为了确保人民主权不受政治权威的侵犯与不受政治权威的压迫。
这种民主政体说明，国家主权并不掌握在全体人民之中；一部分贵族通过公民大会、议事会、陪审团等机构的设置，使国家主权分散在几个能够相互独立又能相互制约的贵族团体之中。并非由一个独占者或独占机构，而是几个政治组织分享国家主权的政治体制，被戈登称之为“对抗模式”的非等级制政治制度，“它开创了一种通过制衡的方式控制权力的制度结构。” [2]（p81-82）基于国家主权对抗模式而达到制衡的制度，即为宪政政制的精髓。
国家主权这种具体性与实在性，在本质上都是人民主权这一终极权力的现世化身。古今往来的历史无不证明，如果国家主权过分地由单一的某个人或者某个机构独占鳌头地加以占有，那么，缺乏自控的国家主权往往有可能走向不加控制的暴政危机；抽象的人民主权只能以某种方式加以提醒政治统治的合法性危机，而不能断然有效地加以制止。除非这种暴政危机达到了严重程度，以至失去它存在的全部合法性，这个时候抽象的人民主权会以这样或那样的方式“显灵”，并最终终止暴政的生存权利。主权分为抽象与具体两类，抽象的人民主权并非对具体的国家主权不起作用；相反，任何一个合法的国家主权时刻都受到抽象的人民主权的潜在的道德制约作用。从这个角度我们可以说，主权从抽象出发，再到具体的国家主权，最终还必然要回归到抽象的人民主权之本位。
结语：从主权出发的政治文明
人民主权的抽象性与国家主权的具体性，人民主权的不可控制性与国家主权的可控制性，这是政治文明形成与运行的重要因素。如果，人民主权——国家主权——人民权利——人民主权框架下的政治制度能够良性运行的话，它应该是政治文明的显著表现；政治文明运行机制中的关键因素，在于对国家主权的分权与制衡。
人民主权对于国家主权的终极作用的历史规律是不以人的意志为转移的，它终究会以某种合乎当地人民政治生活方式的形式显现出来。同时，即使东西方绝大多数国家与地区人民的政治生活曾一度陷入专制政治的统治之下，但对国家主权进行分权与制衡的思想与实践从来也没有停止过。一些国家与地区由此发展起来的宪政思想与实践，从另一个方面极大地丰富和拓开了人类政治文明的内容与前景，人类政治生活由此而充满了生机与活力。“成功的关键就在于认识到‘权力只有通过权力才能加以控制’这个事实。这一命题直接导致了以最广为人知的‘制衡’CHECKS AND BALANCES原则为基础的宪法设计理论。” [2]（p16）
对国家主权实行分权与制衡的国家，无一不是自我实践的经验产物，而非照搬其他国家和地区政治制度的结果。这是因为人类在探索宪政的政治文明过程当中，所处的条件与环境各不相同，所以宪政的表现形态也就千差万别，得出的经验也就各有特色。无论他们的经验如何不同，对于宪政原则的理解和认同是高度一致的，那就是国家主权是可以分权，也是可以制衡的；为了政治生活达到文明的目的，国家主权必须分权，且必须制衡。分权与制衡国家主权的直接目的是为了实现全体人民的利益与权利，终极目标则是由此巩固和维护人民主权之上的国家合法性。
从人民主权出发到确立国家主权，从国家主权出发，再到每个人的自然法权实现，这是一张政治文明运行“草图”。马克思主义关于政治文明的表述最早可以追溯到1844年，他在《关于现代国家的著作的计划草稿》第7条中写道:“执行权力, 集中制和等级制。集权制和政治文明。”[20]（p238）社会主义政治文明与权力过分集中的政治制度是相对立的。政治文明与对国家主权实施有效的分权与制衡是密切相关的。基于对国家主权分权与制衡原则的经验发现与运用，宪政政制思想经过东西方不同时代不同国家的长期积淀，终于形成各具特色的政治文明果实；它不是哪一个国家哪一个时代的政治与思想专利，而是属于全人类政治生活的共同财富。显然，“立宪政府的理论和实践被认为是西方世界所取得的最大的政治成就之一。这一成就既不是一个世纪也不是一个民族所造就的……可能成为全人类永久遗产。” [1]（p1）
西方政治思想中分权与制衡国家主权的原则具有普世价值，但具体的方式和模式却因人而异、千变万化，绝不能直接“拿来”当作包医百病的“灵丹妙药”。毕竟，“文明可以比作鹿,政治如同射手,当然射手不只一个人，射法也因人而异，不过他们的目标都是在于射鹿和得鹿。” [21]（p41）在本土的政治实践中探索对国家主权分权并制衡的宪政政制必然是极其漫长、艰难和痛苦的历史过程；而欲与世界潮流相一致，则须对国家主权实行有效分权与制衡，在探索符合自己国情的宪政政制过程中，创造既具普世性价值又有自己民族特点的政治文明，这越来越成为中华民族的共识。
注 释：
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本文发表于《理论学习月刊》2007年第1期，作者授权天益发布
