【摘要】在国家区域协调发展的总体战略中，区域协同发展具有重要地位，其基本目标和重要路径，是在“区域差异化”的基础上，推进“区域一体化”。由于区域协同是典型的“发展问题”，而经济法是重要的“发展促进法”，因而应通过经济法的调整实现对区域协同发展的有效促进。为此，有必要基于“差异化—一体化”的分析框架，从经济法的视角，解析区域协同发展涉及的纵横关系以及区域与政府、区域与城市等“重要关系”；在此基础上，应结合区域协同规划的制定，以及市场一体化、产业一体化和制度一体化等“重点领域”的问题，探讨如何运用经济法的相关制度促进区域协同发展，并揭示其中涉及的法治问题。这既有助于促进区域经济和整体经济的发展，推动区域经济法治建设，也有助于丰富区域协同发展理论，完善相关经济法理论，并推进“发展法学”的发展。
【关键词】区域发展；区域协同；经济法；一体化；发展促进
一、问题的提出
在建设现代化国家的新发展阶段，要有效构建新发展格局，实现高质量发展，尤其需要推进区域的协调发展。为此，我国在努力缩小区域发展差距的同时，也力图通过推动重要区域的一体化，打造新的经济增长极，以带动整体经济发展。在新的历史时期，如何推进区域的协同发展，并对其加强法律的促进和保障，已成为亟待解决的重要现实问题。[1]
我国自改革开放以来，逐渐将“区域的差异化”与“区域的一体化”作为推动区域发展的两条基本路径，强调要“针对不同地区实际制定差别化政策，同时更加注重区域一体化发展”。[2]上述贯穿区域发展的两条主线的现实表现是：一方面，我国对一些特殊区域，如早期的经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、各类新区、海关监管的特殊区域等，实施差异化的政策和法律安排，以使这些区域能够在“制度差异”下得到率先发展；另一方面，基于区域非均衡发展带来的突出问题，我国更加注重促进区域的一体化。[3]诸如京津冀协同发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区建设等国家战略的落实，都是区域一体化的重要实践。
上述区域发展的两条主线密切相关，对于推进区域协同有重要影响。一方面，区域差异化是区域一体化的前提，只有存在区域差异，才需要通过区域一体化实现优势互补；另一方面，国家推进特定区域的一体化，也有助于弥补该区域内部的差异。当然，从更高层次上看，国家着力推进某些区域的一体化，相对于未纳入一体化战略的区域，同样是一种差异化安排，需要在全国层面关注区域均等化发展问题。由于区域的差异化与一体化同时存在，交织并行，贯穿于区域协同发展的全过程，因此，有必要在“差异化—一体化”的分析框架下，分析区域协同发展存在的法律问题，并探究如何运用相应的法律制度，推动区域的协同发展，进而带动国家全域的整体发展。
在法律制度的运用方面，区域协同发展与经济法的促进和保障密切相关。一方面，区域协同发展是典型的发展问题，而经济法则是重要的“发展促进法”，应通过经济法的具体制度安排，有效促进区域的协同发展；另一方面，区域协同发展的核心是相关权力、权利和利益的分配，而经济法则是典型的“分配法”，应通过发展规划、财税、金融、产业、市场竞争等诸多经济法制度，切实保障区域一体化中的利益分配，以实现区域发展的“协同效应”。
基于上述考虑，本文拟基于“差异化—一体化”的分析框架，对区域协同发展问题进行经济法解析，并强调应在法治轨道上，实现对区域协同发展的经济法促进。为此，本文将先从理论上界定区域协同及其发展目标，并分析区域协同涉及的“重要关系”。在此基础上，将结合区域协同的“重点领域”，探讨相关的经济法促进及其涉及的法治问题，以期有助于促进区域经济法治建设，[4]丰富区域协同发展理论，并推进经济法理论的拓展和“发展法学”的发展。[5]
二、区域协同发展的经济法理论解析
区域协同发展包含的“区域—协同—发展”三个方面，都与经济法存在紧密关联。其中，“区域”涉及经济法的主体和适用空间；“协同”涉及经济法的调整手段，且与其相关价值紧密相关；而“发展”则直接涉及经济法的调整目标。据此，可以从经济法视角解析区域协同发展的基本问题，并为实现经济法对区域协同的有效促进奠定基础。
（一）对区域协同及其发展目标的理论界定
对区域、区域协同等基本范畴作出界定，是区域协同发展研究首先需要解决的问题。基于经济法与上述范畴的紧密关联，从经济法的视角审视区域、区域协同的特殊性，并对其作出界定，更有助于明晰区域协同发展的目标和价值，揭示在区域协同发展中贯穿的“重要关系”和涉及的“重点领域”，从而发现并回应在区域协同方面存在的突出法治问题，以保障经济法促进区域协同发展的有效性和合法性。
1. 对 “区域”与“区域协同”的界定
区域经济学的理论认为，区域是一个内部统一的、整合社会、经济、自然等要素的特定化的载体，是存在多样化联系的空间。[6]而从经济法的空间理论看，区域不仅是地理空间和经济空间，也是经济法形成和发展的空间，还是经济法实施的空间，其中涉及大量复杂社会关系的法律调整。
其实，区域与经济法存在多维度的紧密关联。中国经济法的产生和发展，尤其与特殊经济区域的形成和发展密切相关。正是有关特殊经济区域的诸多制度安排，有力地推动了经济法制度的生成和发展，并使其在更大的空间得到有效实施；与此同时，在各类区域普遍存在的政府与市场、中央与地方等重要关系，也离不开经济法的调整，并且，其法律实效会影响区域的有效发展。此外，依法建立的各类特殊区域，或其他享有特定发展权的区域，在经济法上不仅具有空间意义，还会具有主体资格，[7]这对于区域协同发展尤为重要。据此，应在不同参照系中对区域作出界定，即区域既可能是承载多种主体及其活动的“空间”，也可能被视为“单一主体”或“复合主体”，因此，既要在“空间—主体”的转换中理解区域的复杂性，又要看到区域可能构成一种“空间—主体”组合。上述对区域的多重理解，会影响经济法空间理论和主体理论的拓展。
基于上述对区域的界定，应在不同维度上加强区域协调和区域协同。从总体上看，对区域协调存在着狭义和广义两种理解。[8]其中，狭义的区域协调，是强调基于区域发展的不协调或失衡，应通过一定手段，缩小不同区域的发展差距，促进其发展更加和谐，因而更重视独立区域之间的“外部关系”。而广义的区域协调则包括区域协同。所谓区域协同，是强调各个区域通过协作来实现一定的共同目标，因而需要协调相关区域的“内部关系”，实现“区域的一体化”。可见，广义的协调，是将协同（即通过协作实现共同目标）也视为一种协调。
上述对区域的外部协调与内部协同的区分，更有助于厘清区域发展所涉及的内外问题和努力方向。其中，区域的外部协调体现了协调发展理念，以及经济法上的公平价值和协调思想，需要运用经济法的调控和规制手段，实现不同区域的协调均衡发展；[9]而区域的内部协同则强调通过一体化的安排，将交易成本“内部化”，以实现优势互补，它体现了经济法上的效率价值和对经济性的追求。
2. 区域协同发展目标的确立
从协同论的角度看，不同区域之间不仅存在竞争关系，也存在合作关系或称“共生关系”。区域协同应基于区域的差异性，探寻相互之间的互补性，并进而实现一体化。因此，在“差异化—一体化”的分析框架下，区域协同强调“通过相关区域的协作实现共同的发展目标”，即力求使存在差异的不同区域，可以通过优势互补、错位发展，不断提升一体化水平，从而降低发展成本，提升发展效率，进而从单个区域的独自发展变成多个区域的共同发展，在合作中实现“共生”和“共荣”。上述不同区域在某些领域的一体化，有助于形成“时间、空间和功能上的有序结构”，是一种更高层次、更高质量的发展，是经济社会更高发展阶段的体现。可见，区域一体化既是区域协同的目标，也是其必经路径或基本手段，其对整体化、系统化的追求，与经济法对整体利益的关注，以及经济法领域的系统思想或整体主义方法是内在一致的。[10]
事实上，在国际层面和国内层面，都存在区域一体化的大量实践。例如，国际层面的区域一体化在“二战”以后迅速发展，形成了多个不同层次的同盟，如欧盟、东盟等。相关国家和地区之间推进区域一体化的目的，是实现“整体大于部分之和”的系统价值和协同效应。基于同样的目的，国内层面的区域一体化在许多国家也备受重视。按照区域经济学中的“增长极理论”等区域非均衡发展理论，[11]一国推进重要区域的协同发展，实现区域一体化，有助于形成重要的经济增长极，并由此带动全国经济发展。随着我国对经济与社会高质量发展的强调，国家推进区域协同已不仅限于打造经济的增长极，还会关注其在政治、社会发展等方面的多重意义，并力图使相关区域成为某个方面的“先行示范区”。
区域协同发展所追求的区域一体化目标，与经济法的基本原理是内在一致的。例如，基于区域发展的现实差异，运用经济法的调整手段，推进区域一体化，体现了经济法的差异性原理；而将区域一体化的目标，定位为推动一些重要区域的动态均衡和共同发展，则体现了经济法的均衡性原理。此外，依据上述两类原理，区域一体化应综合体现经济法的效率、公平、秩序等基本价值。例如，推进区域一体化有助于提升效率，但也要注意保障公平，既包括参与一体化的各个区域之间的公平，也包括推进一体化的区域与未实行一体化区域之间的公平；同时，区域一体化还应有助于形成区域的良好空间秩序，并维护整体经济的运行秩序，体现秩序价值的要求。从上述的基本原理和基本价值的维度，有助于揭示推进区域一体化的必要性及其可能存在的法治问题。
总之，从经济法的视角看，区域、区域协同均有其特殊性，涉及经济法上的空间与主体之间的复杂联系；区域协同的重要路径和目标，是推进和实现区域的一体化。只有有效推进区域协同发展，才能在全国范围推动经济与社会的良性运行和协调发展，更好地实现经济法的调整目标。区域协同发展目标与经济法调整目标的内在一致性，有助于经济法在促进区域协同发展方面发挥重要作用。
（二）区域协同中的“重要关系”
在我国的区域协同发展实践中，存在着多层次的“区域一体化”。例如，在地方层面，在一些省内的不同区域之间、市县之间、甚至区县内部，都有推进区域协同发展的实践。在国家层面的发展战略中，当前着力推进一体化的区域，包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区等，主要集中在东部地区，且普遍位于“胡焕庸线”（“黑河—腾冲”一线）以东的地区。这虽有其地理、历史、经济等方面的原因，但也会形成此线东部与西部突出的发展差距，并影响区域的协调发展。[12]上述区域的一体化备受重视，与其在国家整体经济发展中的重要地位和引领作用直接相关。为了有效促进上述各类区域的协同发展，应从经济法的视角，解析在区域协同实践中涉及的纵向关系、横向关系，以及区域与政府、区域与城市的关系等“重要关系”，这尤其有助于在“关系—体制—制度”框架下完善促进区域协同发展的体制和具体制度。[13]
1. 区域协同发展所涉及的“纵横关系”
在推进重点区域协同发展的过程中，国家在政策和法律上的相关优惠制度安排，对区域协同发展有重要的促进作用，其中涉及中央与地方的纵向关系。同时，相关区域基于优势互补的需要，也会推进产业、市场等多方协同，并形成相关的制度化安排，由此会形成区域之间的横向关系。对上述的纵向关系和横向关系，需要从经济法的分权理论或体制法的角度展开研究。特别是区域之间的横向协同，因其有别于市场主体之间的横向关系，更需要从经济法乃至整体公法的视角展开探讨。
基于“差异化—一体化”的分析框架，各个区域本来是存在竞争关系的“异体”，只是为了实现协同、共生的理念和目标，才需要通过一体化的制度实践，在某些方面逐渐形成“同体”或“共同体”，因此，各个区域的横向协同关系尤为重要。依据“管理—协作”经济法理论，[14]这些区域之间存在的具有管理因素的（或称公法意义上的）协作关系，需要由经济法调整。此外，从“异体”到“同体”不可能一蹴而就，区域一体化历来是一种趋势或动态的过程，因此，各个区域之间的竞争与合作关系会同时存在，[15]对于区域的横向关系中普遍存在的“竞合关系”，尤其需要经济法的综合调整。
另外，在区域协同涉及的纵横关系中，还应关注区域的“主体”地位。以往的经济法主体理论，通常着重关注单一性质的主体，如作为调制主体的政府，作为调制受体的市场主体等，即使作为类概念的消费者、纳税人、经营者等，也都是单一性质的。但区域则与上述主体不同：一方面，在区域协同发展方面，一个区域与中央或其他区域存在着纵向或横向关系，它同样是一个重要“主体”；另一方面，区域作为地理空间或经济空间，会有政府、市场主体等多种不同性质的主体汇聚于此，[16]从而使区域成为承载多种主体的重要“载体”，并使众多主体成为具有区域一致性的“复合主体”。[17]基于对区域的多重理解，需要在区域协同涉及的“纵横关系”中把握其主体地位。
2. 区域与政府的关系
区域协同离不开政府主体的主导，尤其需要地方政府的主动参与。事实上，区域相当于是国家的“微缩”，区域协同发展既需要不同层级政府的积极作为，也需要发挥市场的作用，因而同样要处理好区域内外的政府与市场的关系，并在全国范围确立区域发展的定位和方向，有的区域协同还要考虑在世界范围的影响。[18]
如前所述，区域是一个复杂的概念，它既可能是包括地方政府、市场主体在内的诸多主体活动的“空间”，也可能是与其他区域存在竞争关系和共生关系的“主体”。而在实施区域协同行为时，其实是由政府作为其代表的，在这个意义上，区域又往往被等同于地方政府，由此会形成国家与区域、中央政府与地方政府、区域与地方政府之间的关系，[19]并可能具体体现为财政、金融、计划等多个领域的分权关系，这些重要关系需要经济法的有效调整，同时，经济法的调整应与宪法保持一致。[20]
3. 区域与城市的关系
区域发展不仅需要政府的推动，也需要中心城市的带动，毕竟城市是产业集聚和市场交易的中心。目前，我国已将推进城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化作为实现现代化的重要路径，尤其重视通过城市的规模扩展和产业结构优化，带动各个区域乃至整体经济的发展，因此，在区域协同发展进程中，城市或城市群的价值远比过去重要，尤其需要加强区域内各类城市功能之间的协调，以此推进产业的互补和市场的统一，从而使区域内的城市群真正成为协同共生的生态系统，并在城市的协同演进中不断推进整个区域的良性发展。[21]
城市是区域的核心。研究区域协同问题，一方面，需要从经济空间的角度，重视城市在区域发展中的地位；另一方面，应基于城市在经济社会发展中的中心地位，将区域协同与乡村振兴等发展战略结合起来，系统解决城乡二元结构问题。对上述问题的研究，既可运用“现代化理论”“中心—外围”理论等传统发展理论，也要将协调、开放、共享等发展理念融入其中，这更有助于深化经济法学的发展理论和“发展法学”研究。[22]
总之，从经济法理论的角度看，区域、区域协同均有其特殊的经济法意义，研究区域问题有助于丰富经济法的空间理论、主体理论；同时，区域协同不同于狭义的区域协调，它更关注区域之间的相互协助与合作，并以实现区域一体化为共同目标，这与经济法的基本原理和基本价值具有内在一致性，因此，应充分肯定推动区域协同发展的必要性和重要价值。
此外，区域作为非常复杂的空间，承载着多元主体及其相互间的复杂关系。对于区域协同涉及的纵横关系，以及区域与政府、区域与城市等“重要关系”，尤其需加强经济法调整并推进相关理论研究。在厘清区域协同发展的目标和“重要关系”的基础上，还应进一步明晰区域协同的“重点领域”，以有效运用经济法的手段，促进区域的协同发展。
三、区域协同的“重点领域”及其经济法促进
区域协同涉及多种主体的利益平衡，需要不断完善相关的体制和机制，为此，应充分发挥经济法作为“发展促进法”的功能，针对区域协同的“重点领域”实施有效调整。
从经济法的视角看，区域协同的“重点领域”，主要涉及区域协同发展规划和市场、产业、制度的一体化，其主要理由是：第一，在总体框架上，区域协同不仅涉及经济因素，还涉及政治、社会等诸多因素，因此，需要加强顶层设计，制定和完善相应的协同发展规划；第二，区域协同的具体领域，主要是市场一体化、产业一体化，因此，应加强统一的市场体系建设，推进区域产业优势互补，并解决好相应的利益补偿问题；第三，各类区域协同都要有制度保障，尤其应通过区域间的政府合作，建立更有效的协同体制和机制，以解决制度一体化的问题，并在此基础上持续推动区域协同发展。
上述“重点领域”都与经济法直接相关。当然，在区域一体化过程中涉及的基础设施、户籍、社保等问题，也需要加强经济法以外的其他部门法调整。基于论文主题，下面将着重讨论上述三大“重点领域”的经济法促进问题以及相关的经济法治问题，以推进影响区域协同发展的相关制度的完善。
（一）加强区域规划的协同
区域一体化首先需要加强区域统筹，制定相关区域的协同发展规划，实现区域的规划协同。目前，京津冀协同发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展等，都已纳入区域一体化发展的国家战略，因此，其区域协同规划都以国家层面的相关《规划纲要》为基础。其中，《京津冀协同发展规划纲要》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，在其名称中还特别强调了“协同发展”和“区域一体化”，[23]这也体现了区域协同与区域一体化的内在关联。当然，在区域协同的具体实践中，参与一体化的各个区域还要结合实际情况深入进行规划统筹和协同。
在国家的规划体系中，区域规划体系或空间规划体系日益重要。作为区域一体化重要基础的区域规划”或“区域发展规划”，应协调区域之间的财税、产业、市场等问题，共同谋划相关区域的一体化发展。上述规划的制定和实施应遵循计划法的相关制度，并不断提升规划的质量。
我国正在着力建设现代化经济体系，而区域协调发展体系则是其重要组成部分。为了加强该体系建设，国家制定了多个区域发展战略。而区域协同发展规划的制定，则能够促进上述区域发展战略的落实，尤其有助于缓解和解决行政区划与经济区划可能存在的冲突问题。如何在区域一体化方面相应淡化行政区划，并更多从经济层面考虑区域的协同发展，是实践中仍需有效解决的重要问题。[24]
（二）市场、产业的一体化及相关利益补偿
基于区域协同规划，非常重要的是推进市场一体化和产业一体化，并解决好相关利益补偿问题。在此过程中，需要综合运用经济法的多种调整手段，尤其应加强竞争法、产业法、财税法的调整。
首先，从竞争法的角度看，区域一体化的微观基础是市场一体化，是市场的统一或经济空间的统一，[25]重点是推动金融、土地、技术、信息或数据等要素市场的一体化。[26]在推进市场一体化的过程中，应遵循竞争法的基本理念、原则和制度。
我国正在着力构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，这既是反垄断法的基本要求，也是公平竞争审查制度的重要目标。为此，无论是区域的差异化发展，还是一体化发展，都要维护全国统一市场的公平竞争，防止出现“制度洼地”以及地方保护主义等问题。因此，竞争法乃至整个经济法所强调的公平竞争理念以及相关的制度要求，都应在推进区域市场一体化中加以体现。
尽管区域的一体化可以体现在多个方面，但经济层面的协同无疑最为基础，且区域的市场一体化更为重要。如果在参与协同的区域之间存在诸多市场壁垒，各个区域地方保护主义盛行，甚至以邻为壑，则市场一体化以及其他方面的协同就会举步维艰。因此，在推进市场一体化的过程中，要更多着力区域协同、合作，而不是区域竞争。[27]为此，一方面，在国家层面应促进城乡区域间要素自由流动，实施全国统一的市场准入负面清单制度；另一方面，在区域层面要消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制，这是打破区域壁垒，推进区域市场一体化的基础。而要实现上述目标，就应全面实施公平竞争审查制度，打破行政性垄断，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，这对于优化营商环境，保障公平竞争的市场秩序，激发市场活力，增进区域协同的实效尤为重要。[28]
其次，从产业法的角度看，应依法加强区域的产业协同，通过产业一体化推动区域一体化。由于各个区域都有其比较优势，通过产业的优势互补，区域的功能互补、错位发展，使各区域相辅相成，有助于为参与一体化的区域带来更大的效益，[29]因此，在有关区域协同的《发展纲要》中，都普遍重视产业协同，尤其强调加快产业转型升级，推动产业转移对接，以及产业承接平台建设等。
产业协同与产业法的目标和调整手段密切相关。不同区域的产业发展存在诸多差异，这是实施产业协同的前提。不同区域的产业结构、空间结构、发展阶段不同，相关区域功能定位各异，使产业协同更为必要。为此，应建立制度化的产业协同机制，加强产业法的促进和保障，以有效实现产业转型升级、产业优势互补等产业协同目标。
最后，从财税法的角度看，区域一体化离不开财税手段的依法运用。财政税收政策是宏观经济治理最基本的政策工具之一。[30]一方面，上述的市场一体化、产业一体化，都需要财税法制度的促进和保障，以避免恶性财税竞争带来的负面影响，并增进区域的财税合作；另一方面，上述各类一体化涉及的利益补偿问题，也需要财税法制度上的安排。例如，区域协同涉及多种利益补偿机制，应按照区际公平、权责对等的原则予以补偿。在各类区域协同中，普遍涉及横向生态补偿机制，尤其在生态受益区与生态保护区、流域下游与流域上游之间，应通过资金补偿、对口协作、产业转移等方式建立横向补偿关系，其中大量涉及财税法等方面的问题。
此外，在资源能源输出地与输入地之间，也涉及利益补偿问题。特别是跨地域的区域协同中，会涉及煤炭、石油、天然气等重要资源能源的异地转移，应当坚持市场导向和政府调控相结合的原则，鼓励输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式，支持输出地发展接续产业和替代产业，这些方面都涉及财税手段的依法运用，与上述的产业协同等亦存在紧密关联。
（三）制度一体化与区域间政府合作
区域协同涉及多种形式、多种层次的一体化，除上述的市场一体化和产业一体化外，制度一体化具有重要地位。而要形成一体化的共同制度，则需要加强各相关区域的政府合作，[31]从而通过地方政府之间的“协商”和“协作”来实现“共同”的一体化目标。为了推动制度一体化，相关区域的地方政府可以采取多种合作形式，包括签订区域协同发展协议，制定区域协同发展规划，加强区域协同立法等，[32]这些合作形式从易到难，都有助于形成一体化的制度安排。
在上述各类合作形式中，签订区域协同发展协议是较为普遍的做法，也是其他高级合作形式的基础。此类协议在实践中可能名为“区域协同发展协议”“区域协同发展合作协议”“区域协同发展框架协议”等。对于此类协议的性质，学界有诸多讨论，或认为其属于政府协议、政府协定，或认为其属于行政合同、行政协议，等等。[33]其实，从区域协同的内容以及相关法律依据看，因其大量涉及产业、公共基础设施、统一市场等内容，需要以相关经济法制度为依据，并在经济法的框架下实施，因而此类协议不同于传统的行政合同、行政契约，而是具有突出的经济法性质。考虑到经济法是典型的“发展促进法”，签订此类协议的目的是共谋区域发展，因而称其为“区域协同发展协议”或简称“发展协议”可能更为合适。
在签订区域协同发展协议的基础上，各区域之间还可能进一步制定区域协同发展规划、产业指导目录等，甚至进行相关领域的协同立法，[34]这更有助于使区域的制度一体化不断走向深入，并据此有效推动产业和市场的一体化。[35]
（四）促进区域协同的经济法治问题
无论是上述总体的区域协同发展规划，还是具体的市场、产业和制度的一体化，以及相关的利益补偿等，都需要经济法制度的促进和保障，相关区域协同行为尤其应符合计划法、竞争法、产业法、财税法等制度的要求，并解决好相应的调制体制和市场机制问题，其中涉及的经济法治问题需要特别关注。
基于前述“差异化—一体化”的分析框架，我国的区域协同是以差异化为前提，而各个区域的差异存在，既有“自然—历史”因素，又有“政策—法律”因素。[36]如果在区域发展的制度安排上偏重于差异化，而忽视一体化，则可能有悖于平等、公平等法律价值和法治精神。只有将差异化与一体化、效率与公平结合起来，兼顾区域发展制度安排的合理性和合法性，才能实现相关区域动态均衡的协同发展，才能有效发挥经济法的促进功能，才符合法治的精神。
因此，在政策和法律层面，在具体的制度安排上，应正视和保障各个区域的发展权，不能将差异化的发展现状固化，而应推动动态均衡发展，使各区域的相关权益都尽可能得到保障。[37]当然，在区域协同过程中，也会存在“中心—边缘”的空间结构，需要区域中心与区域边缘之间加强协同。只有正视中心与边缘各有其重要价值，才能各取所长，真正做到功能互补，并不断推进区域的一体化。例如，在京津冀协同发展方面，疏解非首都功能，就需要从中心向边缘进行产业转移，如果没有区域边缘的承接和容纳，则区域中心的功能也难以有效发挥；同时，区域中心功能的疏解也有助于带动区域边缘的发展。事实上，上述的“中心—边缘”协同在各类区域一体化中都会涉及，需要在法治框架下作出相应的制度安排，以确保各个区域的发展权和发展利益。[38]
尽管各类区域的权益保障非常重要，但无论是哪类区域一体化，都难以做到经济、社会各领域的完全无差别，这既无可能也无必要。因此，即使强调对各区域权益的公平保障，也必须考虑经济的合理性和现实的可能性，这也是将区域一体化的重点领域聚焦于市场、产业等方面的重要原因。
此外，在区域协同过程中，还要注意各类区域的特殊性及其制度安排的差异性。例如，与内地各区域的协同发展不同，粤港澳大湾区建设涉及“一个国家、两种制度、三类法律体系”，由此会有诸多特殊性和复杂性，其制度一体化的难度也会更大。因此，切实在法治的框架下推进区域协同，及时解决相关法治问题尤为重要。
在国家推动区域协同的制度实践中，有大量法治问题需要关注。为了推动区域协同，国家强调建立健全区域政策与其他宏观调控政策的联动机制，加强区域政策与财政、金融、投资等政策的协调配合。其中，财政、金融、投资政策尤其要服务于国家重大区域战略，产业政策的制定要与区域规划及区域政策相配合。对此，在国家层面有诸多制度安排。例如，为了支持长三角的区域一体化，国家税务总局曾多次发函；[39]为了支持粤港澳大湾区建设，国家的金融调控和监管机构、税务总局也推出了多项金融、税收支持措施。[40]对于上述的特殊制度安排或支持措施，其他地区能否适用？如果不能适用，是否存在不公平的问题？是否有悖于税收法定原则或调制法定原则？[41]这些都是值得关注的法治问题。此外，对京津冀协同发展涉及的税收收入分享问题，财政部、税务总局也曾发布相关公告，[42]其中涉及横向分税的相关问题，[43]也需要在法治框架下加以解决。可见，如果把区域协同所涉及的纵向、横向关系都考虑进来，其所涉及的法治问题会更多，只有解决好这些问题，才能有效发挥经济法促进区域协同发展的功能。
四、区域协同发展与经济法理论的拓展
区域协同发展既是区域经济、区域经济法治研究需关注的重要问题，也是经济法学、发展法学的重要研究对象。将区域协同发展问题引入经济法研究之中，会有助于进一步拓展经济法理论，丰富经济法的发展理论、分配理论、法治理论等，推动具体的“区域经济法”理论的构建。
例如，通过分析区域发展与经济法的紧密关联，揭示区域存在的“空间—主体”的双重属性，明晰区域协同与狭义的区域协调的区别，有助于说明区域协同发展问题对于拓展经济法研究领域的特殊意义；通过分析区域协同发展的目标、路径或手段，有助于发现其中蕴含的经济法基本原理，揭示其与经济法规范结构的内在一致性；通过分析区域协同发展所涉及的纵向关系、横向关系，以及区域与政府、区域与城市等“重要关系”，有助于说明经济法对于促进区域协同发展的必要性和重要功能。对上述问题的理论探讨，都有助于实现对既有经济法理论的拓展。
如前所述，区域协同发展涉及的“重点领域”，是“一个规划和三类一体化”，具体涉及区域协同发展规划的制定、市场和产业一体化与相应的利益补偿、制度一体化与区域间政府合作等问题。上述问题的解决都需要加强经济法促进，尤其应注意相关政策与法律的配合，构建区域协同的制度基础，[44]并确保相关促进措施符合法治的要求。只有不断解决实践中存在的违反法治原则和法治精神的相关问题，才能促进区域经济和整体经济的长期健康发展。对上述问题的研究，有助于进一步拓展经济法的发展理论、分配理论和法治理论。
区域协同发展事关国家的整体发展，在“差异化—一体化”的分析框架下，应基于差异化的现实，通过市场化、制度化的手段，不断推进一体化建设，从而提升区域发展质量，并带动全国的经济和社会发展。而上述的制度化手段，则体现为政策和法律手段的综合运用或“双重调整”。[45]由于区域发展政策往往能发挥更为直接的作用，因而应注意其与相关区域发展法律的协调，并不断推进区域协同的法治化。[46]对其中涉及的“政策与法律”“法治与发展”等问题的研究，更有助于拓展经济法理论中的法治理论和发展理论。
在推进区域协同过程中，尽管各级政府的作用都非常重要，但仍需发挥市场机制的作用。在市场一体化、产业一体化方面，尤其应处理好政府与市场的关系，既要发挥政府的引领作用，也要重视市场主体的推动和选择，由此形成的区域一体化才会具有更为坚实的现实基础。与此相关联，需要加强竞争政策与产业政策关系的研究，有效解决区域协同过程中的“两个失灵”问题，这对于深化和拓展经济法基础理论研究更为重要。
总之，区域协同发展涉及众多“条线”和“板块”，纷繁复杂，需要对其展开多学科或跨学科的研讨。为此，既要深化区域经济学、宪法和行政法学等相关领域的研究，又要结合区域协同发展涉及的经济法问题，不断丰富区域发展的法治理论，拓展并完善经济法理论，特别是相关的发展理论、分配理论等，进而推进“发展法学”研究，并由此带动整体的法学发展。
【作者简介】张守文，法学博士，北京大学法学院教授。
出处：《当代法学》2021年第5期
