全球治理是冷战以后国际社会最重要的时代命题之一。全球治理以国际机构和规则为依托，旨在构建以和平、有序、理性化为基本特点的国际机制。国际组织是全球治理的工具、场所和主要参与者。全球治理话语扩大了国际组织权力的范围、形式和政治正当性。随着全球治理的深入，国际组织的权力也变得更加多元、分散，国际组织的影响力持续扩大。有必要借助政治学和社会学研究，对国际组织的关注从法定权力转向知识权力，反思全球治理中的专家治理问题，进而加强国际组织问责机制，为推进更加公平合理的全球治理秩序提供国际法方案。
探寻约章之外的国际组织权力
长期以来，国际法学者强调国际组织的权力来自于主权国家的授权。在明示权力之外，国际组织法学界还基于国际法院的数个咨询意见，发展出了“暗含权力”学说。国际组织在章程明文规定的权力之外，还可以为了实现组织的目的和宗旨，行使必要的权力。牛津大学萨洛西（Dan Sarooshi）教授在《国际组织及其行使的主权权力》一书中，依据授权程度的不同将国际组织的权力基础划分为代理、一般授权和转让三种不同类型。国际法对于国际组织的权力界定很大程度上借用了国内公法关于行政机关的授权理论。而面对结构完全不同的国际社会，这种理论面临诸多挑战。国际组织事实上行使的权力往往并不限于国际组织章程规定的明示权力或者暗含权力；国际组织的权力往往也并不局限于形式主义的强迫性权力，而常常包含了说服、劝导、影响等其他种类的非正式权力；组织的目的和宗旨往往是多元甚至冲突的，无法确定地为组织权力划定边界，更无法为在面对不同的政策考量时如何做出选择提供指引。大量的国际公共问题由于缺乏公共权力加以管理，成为国际组织竞相治理的场域和对象。
在这方面，政治学学者的研究为国际法提供了有益的补充。美国乔治城大学国际关系与政治学教授迈巴奈特（Michael Barnett）和费丽莫（Martha Finnemore）在《自由国际组织的权力》一文中提出，国际组织享有四种权威：法律—理性权威、授权权威、道德权威、专业权威。从政治学的研究来看，成员国授权仅仅是国际组织权力来源之一。国际组织的权力来源往往是多元、复合、自我强化的。仅仅从章程授权的角度来解读国际组织，限制了国际法学者更加全面地去理解国际组织的权力运行。在国际组织的权力来源中，特别值得重视的是国际组织基于专业知识所享有的权力，本文称之为知识权力。
通过专业知识的治理
全球治理为什么要依赖专业知识来进行治理？因为在全球层面很少有直接的政治权威。即使是联合国或其他一些国际组织，其政治权力也很少像国内这样通过暴力机器实现。联合国维和任务更多是借助国家的军队；北约虽然名义上是国际组织，事实上由少数欧美国家主导。全球治理本身的意识形态便是一个通过科技、理性、专家等技术方案来替代政治的治理路径，致力于没有世界政府下的技术官僚治理。专业知识对于全球治理的塑造，不仅仅在于提供可接受的全球治理方案，更重要的是首先定位了何谓全球问题。全球问题的识别、设定、解决方案都日益依赖于专业知识的生产和介入，美国马萨诸塞大学政治学教授哈斯（Peter Hass）在20世纪90年代初提出了认知共同体的概念，指在特定领域具备公认的专业和能力，并在该领域范围内对决策所需知识具有权威影响的专业人士网络。而正是专业人士所共享的规范、原则、因果论证、方案对策，决定了特定的专业问题应当如何被定性、分析和处理。因此，认知共同体是以专业知识为核心的横跨学术、政府、国际组织和大型企业等社会部门的政策制定共同体。
全球治理的过程有赖于专业知识的话语机制来实现，专业知识提供了全球问题的认识和分析框架，为机构的政策实践提供理性基础，同时也限定了论证和辩论的话语体系。知识权力决定着全球治理的认识论框架以及可能的解决方案，对全球治理的运行有着多方面影响。第一，相比授权权力，知识权力加强了国际组织的独立性和自主性。国际组织的独立性不再基于国际法律人格，或者国际公务员的中立，更是基于其专业知识体系。这使得国际组织在一定程度上可以与成员国保持政治距离。第二，知识权力使得参与全球治理的专业门槛提高。全球治理日益成为专家治理，非专业人士往往很难对专家的专业决定发起挑战。第三，国际组织的专业知识与欧美国家的主流学科知识高度耦合，强化了西方国家对全球治理的支配地位。这也使得对现有全球治理秩序的挑战需要进入专业内部来展开。
透视知识与霸权
全球治理的直接意义并不在于治理的结果，而在于治理过程。全球治理既是一个有关权力、财富和话语权的全球分配机制，也是一个关于全球化、自我身份、与他者关系等意象的主观塑造过程。全球治理需要的专业知识，首先需要具有技术可行性，能够将其识别的全球问题转化为可管理的问题。大量的全球问题由于缺乏专业知识或者相关技术，无法被纳入全球治理的范围，而被视为自然现象（例如深海地震）。全球治理的知识必须为国际组织官僚提供充分的治理工具，便于组织干预国际问题、扩张影响力。因此，组织的知识选择和生产，本身是一个政治选择过程。其次，全球治理的知识不在于终局性地解决问题，而在于能够长期或者永久地管理问题。可持续性，也是生产全球治理的基础要素。比如打击恐怖主义、保护环境、保护人权、应对气候变化等等，都是国际社会在可预见的未来会长期存在的问题。因此，对这些问题的治理使得相关国际组织和专业人士获得了长期稳定的合法性。
知识权力具有很强的专业性，对国际秩序的生产往往遵循最大效用原则，而什么能够被纳入效用计算，往往又体现了西方国家的价值偏好和立场。以形式上中立、专业的知识来进行治理，回避全球治理背后的政治经济学，往往使得发展中国家的利益成为全球治理的必要成本和附带性损害。通过知识权力的运行，大量的发展中国家遭遇的损害都被“合法”地排除在全球治理的图景之外，因此，知识权力的暗影下藏着的往往是在现有全球治理体系下得不到发声的国家、群体和个人。
从技术专权回归国际法治
在世界百年未有之大变局下，国际社会对于全球治理的需求逐渐增加而非减弱。我国也正在积极参与全球治理体系改革和建设，致力于做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者，不能仅仅满足于在形式上扩大中国在国际组织的出资额和投票权，甚至也不能满足于国际组织高级官员中中国籍官员数量的增长。在不断扩大发展中国家代表权、话语权的基础上，中国应当高度关注国际组织的知识权力，致力于对国际组织的知识权力体系进行变革。这不仅仅需要中国培养大量的国际组织基层公务员，而且应当致力于在专业知识的产出方面输出有竞争性的概念、理论和知识体系，并进而转化为国际组织的专业知识话语。
与此同时，完善全球治理必须回归法治原则，加强国际组织问责机制，避免技术专权，强化民主参与、理性决策和权利保障。对此，国际法学界也尝试提出了一些法律应对方案，包括全球行政法、国际组织公权力学说等，其各有侧重，但是在关注焦点方面都从国际组织的机构设置及运作转移到了国际组织的权力行使，从国际组织的内部转移到了国际组织的外部关系上。全球治理的决策机制方面，强调国际组织有义务保障有关利益方的程序参与权、确保透明度和信息公开、对组织决策予以司法或准司法审查。同时，国际组织的实体义务也日益受到学界的关注，主流意见强调国际组织有责任遵守人权义务、环境义务、劳工保护义务、人道法义务，以及其他一般国际法规则。总之，有必要加强国际法与政治学的跨学科研究，发展国际组织权力的法理学理论，为中国深度、有效参与全球治理提供理论基础。
（作者单位：北京大学法学院）
