内容提要：近十余年来，全球化遭遇逆流，多边机制基础不牢、发展受阻，但这并不表明全球化已失去生命力。实际上“去全球化”仍是政策层面的转向，主要表现为单边限制措施的泛滥。“去全球化”增大了贸易和投资的成本，降低了全球生产的效率，也无益于气候变化、粮食与能源安全、贫富差距、数字鸿沟以及人工智能治理等全球性问题的解决。在“去全球化”思潮和政策影响下，多边机制陷入困境，突出表现为基础遭到削弱、作用受到挑战、吸引力持续下降。“再全球化”是全球经济治理的再多边化，需要通过引入更多利益相关方、采取更高效和灵活的议程设置、改革和升级现有治理平台、发挥“全球南方”作用，以实现多边机制的复兴。
关键词：全球化 再全球化 去全球化 多边机制 全球治理
2008年国际金融危机后，伴随着政治、经济、外交、社会等领域的各种裂变，全球治理格局发生重大变化，其演绎路径和未来走向都超出二战结束后60年历史经验所能解释的范畴。特别是2017年以来，随着以美国为首的发达国家对外经贸政策从自由主义大幅转向保护主义，以及新冠疫情、地缘冲突等叠加冲击，经济民族主义重新抬头，产业政策竞争与技术竞赛日趋激烈，南北发展鸿沟进一步拉大。在此背景下，多边机制面临前所未有的困境，正处在历史性转折点：一方面，全球化遭遇逆流，“阵营分化”与“安全泛化”阻碍全球市场的进一步融合及多边机制的发展；另一方面，贸易和投资足迹的不断扩大、全球化进程中更多主体的参与，以及新兴力量的崛起可能再度推动共同问题的解决和多边机制作用的扩大。
“去全球化”及其负面效应
依据世界经济论坛2023年发布的“去全球化（deglobalization）”报告判断，2008年开始的“慢全球化（slowbalization）”或将进一步演变为“去全球化”。世界经济论坛以全球17个经济体的进出口额占其GDP总量的份额来测算总和贸易开放度（又称贸易依存度），并以此作为全球化程度的指征，发现二战结束后全球化程度一直处于上升中，并于1990—2008年达到“高度全球化（hyper globalization）”阶段，在最高接近50%之后开始缓慢下降进入“慢全球化”，特别是新冠疫情后，各国开始考虑减少对外尤其是对单一国家的贸易依存度。2022年起，更多的公司（4%）在其公布的年报中提到“在岸化（onshoring）”，而在新冠疫情前这一比例一直低于1%，表明受地缘政治和经济风险影响，跨国公司正在收缩布局，“去全球化”初露端倪。
除贸易外，联合国贸易和发展会议2024年11月发布的《全球投资趋势监测》初步数据显示，全球外国直接投资（FDI）因疫情影响在过去几年受到重挫，2024年上半年仅增长1%。相较于2023年上半年平均水平，绿地投资项目数量下降11%，价值下降4%；国际项目融资继续呈下降趋势，交易数量和金额下降30%。由于一些市场融资成本上升和通货膨胀，新工业项目下降10%，基础设施下降三分之一。值得注意的是，投资恢复非常不均，由于美国高利率和产业政策吸引流入美国的资金增加，以及对美跨境并购价值翻了一番，因此在北美的FDI增长9%。但令人担忧的是，美国或将在特朗普“美国优先”政策指引下加大未来投资和项目回流。
瑞士经济研究所（KOF）的多维全球化指数更具综合性，包括经济、社会和政治三个维度。该机构于2023年底发布的测算结果显示：1990—2007年，全球化水平迅速上升；但自2008年国际金融危机引起全球性衰退后，全球化水平仅略有上升，并于2015年出现自1975年以来的首次下降；得益于贸易的恢复，2021年以后略有回升，但仍低于疫情前水平。与大多数国际机构和智库得出的结论一致，瑞士经济研究所认为虽然2015年后政治全球化指数略有上升，但经济全球化的衰落及社会全球化停滞不前导致全球化指数整体下降。
总的来看，尽管有一些数据能够为“去全球化”的迹象提供佐证，但实质性的变化尚不明显。“去全球化”与其说是在世界经济中已经表现出来的事实，不如说更适于表达各国政策的转向。在过去十几年，包括关税和配额等贸易壁垒增加、减少外国直接投资、要求供应链本地化或近岸化以及加强监管等趋势，都反映了与高度全球化阶段不符的政策取向。目前，以美国为首的大多数发达国家采取单边政策和措施，强行改变市场对资源基础配置的作用，其实质是贸易保护主义和经济民族主义。不过，这样的政策和措施要达到逆转全球化态势的实效，不仅需要大量投资和时间，而且很难获得成功。
与此同时，“去全球化”存在悖论与扭曲效应。全球化带来更多竞争对手，对大多数国家而言意味着更大的竞争强度和风险。近年来，新冠疫情、乌克兰危机、巴以冲突以及红海危机等事件叠加，进一步放大全球化原有的风险并引起多国恐慌，一定程度上推动了“去全球化”，但“去全球化”的努力也同样会产生负面效果。
第一，生产效率降低，消费者福利受损。如果企业重组产供链，从地理位置更近的国家而不是效率更高的国家采购投入品，其生产成本可能会增加，并最终体现在消费者支付的价格上。例如，美国彼得森国际经济研究所预测，特朗普第二任期的新关税提案将降低美国人收入，中等收入家庭收入将下降超过4.1%，达2600多美元，而最富裕的1%的人将因国内减税来抵销关税损失，反而能够增加收入，导致美国国内贫富差距进一步加剧。
第二，以供应链安全为名的“去全球化”政策，并不一定带来真正的经济安全。各国最初普遍提出提高“供应链韧性”、加快“供应链多元化”时，关注的还是供应链遭扰乱和断链的问题。当企业面对同样的情况，往往采用增加库存、寻找备选供应商及替代供应等措施加大供应链管理力度。但国家参与供应链重塑，其影响更广更深，且没有充分证据表明近岸和在岸的供应链更安全、更有韧性。相反，大多数重塑的供应链除了要付出变迁成本，其本身效率也可能远低于市场机制驱动下的供应链布局所产生的效率。此外，单一化和多元化哪个更安全？供应链回流在岸后看似更可控，但实际上会从供应多元化变成单一化。因此，这些所谓为了供应链安全的重塑政策本身就存在悖论。
第三，“去全球化”限制对外国直接投资，必将产生深远影响。过去几年，投资限制措施的增加快于贸易限制措施的增加，美国等国家还限制本国企业的对外投资。根据国际货币基金组织发布的全球贸易警报数据，2022年对商品、服务和投资的新限制比2021年增长14%，达到2600多项，比2013年高出六倍多；投资限制增幅最大，于2022年达到239项，是2021年的四倍多。与创造就业机会密切相关的外国直接投资的减少可能导致就业机会减少，从而影响当地社会及其经济。中小企业通常依赖外国直接投资作为其运营的资金来源。随着外国直接投资的减少，这些企业越来越难以获取所需资本。在那些外资企业对出口贡献占比较高的国家，外国直接投资下降还会影响其对外贸易。
第四，“去全球化”政策在内容上表现为限制，在形式上表现为单边和小团体结盟，这会导致世界经济的阵营化或碎片化。世界贸易组织发布的《2023年世界贸易报告》显示，全球贸易碎片化迹象已经显现，2008年以后其增速几乎停滞不前，这可能拖累全球经济增长。国际货币基金组织测算，贸易碎片化将导致全球经济产出萎缩0.2%至7%不等；如果叠加技术“脱钩”的影响，一些国家的GDP萎缩可能达到12%，受影响最大的是新兴经济体和发展中国家。
过去数十年的发展已经形成了世界不同经济体参与制造业分工与合作的体系，这一结构性体系是复杂且相对稳固的，难以被根本性地动摇和推翻。根据联合国的统计，中间产品出口占全球货物总出口的比重呈持续攀升的趋势，2013年上升至58.8%的高峰；该比重虽然在随后几年有所下降，但最新数字（2020—2022年）仍然维持在55%左右的高位。这样一种分工与合作模式，在“去全球化”思潮冲击下，并未发生实质性变化。欧盟相关数据也显示，即使希望“去风险”，2022年欧盟以外的贸易伙伴占中间产品总进口额（包括欧元区国家之间的进口额）的40%左右，战略物资的这一数字甚至更高，达到65%，其中亚洲仍然是主要的采购地区。受“去全球化”政策的干预，转移和变迁可能会加速，但分工模式难以改变，而且会进一步扩大，纳入更多的投入要素和参与者。从这个意义上来说，“去全球化”政策不会形成对“全球化”的根本阻碍，但短期内仍会增加成本和风险。因此，当前需要对“去全球化”的单边政策作出及时反应和约束，进一步发挥多边机制的力量助力世界经济重回增长轨道。
多边机制的困境
全球化的多种衡量标准（从全球商品和服务贸易到跨境投资、人员和数据流动）表明全球化并未受到致命打击。然而，一些国家的单边主义转向令人担忧。由于“去全球化”政策措施泛滥，越来越多的观点认为多边机制已经式微，多边主义或“将死”（dying）。作为二战结束后布雷顿森林体系的主要创建者，美国自2008年以来明显有意弱化和无视多边机制；就连一向被认为是多边主义捍卫者的欧盟，也在近年来呈现保护主义倾向，以所谓“去风险”为名，广泛地采取包括绿色标准、价值观标准和社会标签等限制措施，突破了原先多边机制的非歧视框架。因此，当前多边机制确实面临从未有过的困境。
一是多边机制的基础受到冲击。多边机制的基础是多边主义，其原则是包容、平等与合作，旨在建设更和平、繁荣和可持续的世界。“包容”要求多边机制是开放的，尽量纳入更多不同类型的成员；“平等”则要求所有成员都应当有投票权或发言权，要求不论大小、强弱都可以影响多边进程。在所有成员就受益于多边主义达成共识时，多边机制就会成功，高度全球化时期的多边机制就是如此。但是，在失去共识，主要成员更多强调本国利益、排斥个别竞争对手时，多边机制的基础就会受到动摇。
以WTO为例，从特朗普第一任期内的贸易战开始，泛滥的单边措施违反了非歧视原则，但争端解决上诉机构的停摆，使这些单边措施在被诉诸争端解决机制后，止步于上诉环节，完全无法约束美国。尽管2024年初WTO第十三届部长会议达成“1+10”务实成果，但是在关键和敏感议题上只是达成了一些工作计划。事实上，从多哈回合谈判以后，WTO框架下取得的成就十分有限，多边谈判的效率受到广泛质疑。WTO迫切需要进行改革，以提升自身在应对不断变化的全球贸易治理问题上的响应能力、权威性和适应性。但是，特朗普的“美国优先”政策直接否定了多边主义，特朗普第二任期即将开启，或将使多边机制的未来更加艰难。
二是多边机制的作用受到挑战。一方面是对安全的重视，使更多国家认为多边机制提供的相互协作与承诺并不足以保护其安全。根据波士顿咨询发布的报告，出于对国家安全和外国对战略业务控制的担忧，各国越来越多地对拟议的外国直接投资施加国家安全审查。在经合组织国家中，外国直接投资审查机制的使用频率在过去十年翻了一番，而且审查的范围也明显扩大。这些安全审查和限制工具的采用，反映了更多的国家加入提升和依赖自身安全机制的行列。在区域性贸易协定中也出现了更多和更宽泛的“国家安全例外”条款，以留下充分的空间供各国自行判定其安全利益以及是否履行某些情境下的条约义务。
另一方面是多边机制对共同问题的解决，进展十分缓慢。当前，人类社会面临诸多挑战，如气候变化、通货膨胀和经济衰退、地缘冲突、新冠疫情后的恢复工作、贸易壁垒，以及减贫和发展中国家债务风险等。这些风险之间是相互联系的，需要一体化解决方案，有些已经十分急迫。多边机制在应对这些共同问题时，本应及时发挥其协调不同利益攸关方的优势，但实际上表现为拖沓和迟缓，真正的进展很少。例如，在2024年11月结束的二十国集团（G20）峰会上，虽然各主要国家宣布将向发展中国家扩大气候融资和投资，使其跃升至万亿美元量级，但如何执行仍是问题。G20声明也没有明确重申2023年在COP28作出的承诺，即推动全球从化石燃料向其他燃料过渡。
三是多边机制的吸引力下降。在政治领域，近年来“多极化”（multi-polarization）概念被越来越多地提及，即世界不再是单极的或两极的，有更多的国家和政治集团在全球治理中发挥作用。但多极化究竟是促进了还是减损了“多边主义”，却是一个有争议的问题。从实际情况来看，包括双边、区域和小多边平台更受关注，多极化实际上一定程度地削弱了多边机制的吸引力。区域贸易治理体系虽然呈现繁荣，但相互之间有竞争和对抗。尽管区域内自由化仍是趋势，但当选择盟友和重构更安全的关键供应链成为主要动机时，对区域外的歧视却在加剧。
国际货币基金组织在其报告中指出，虽然区域协定可能在一定意义上构成对多边协定的补充，甚至促进多边协定向更深入的内容突破，但当前区分伙伴国和非伙伴国的做法，可能会再次引发区域性歧视。比如，在补贴条件中提出本地成分要求，以及对非区域贸易伙伴国施以出口限制；收紧能适用区域协定下优惠税率的产品的原产地规则，提高生产中本地区的价值成分，但会以牺牲区域外价值成分为代价。这些趋势都表明，区域协定中的歧视性内容损害多边机制，也使更多成员倾向参加更优惠的区域协定或安排，而不再寄希望于多边谈判。
“再全球化”是多边机制的复兴路径
联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在2020年1月联合国大会发表演讲时，以《圣经》中象征世界末日到来的“天启四骑士”来描绘当今世界面临的四个迫在眉睫的威胁——全球地缘政治高度紧张、气候变化危机、深刻且日益增长的全球不信任、数字技术的阴暗面，他将这种局势形容为“自1945年以来最深刻的国际主义危机”。而他提出的和平与安全行动、气候行动、可持续发展的行动十年计划等方案都强调集结更多的力量（不同国家、不同社会组织、不同群体等）来共同应对这些全球性问题。古特雷斯认为，这些重大分歧和重大风险更需要联合国这样的多边机制发挥作用。
2024年5月9日，中国常驻联合国代表傅聪在联合国系统—中国国际进口博览会（进博会）与虹桥国际经济论坛咨商座谈会开幕式上讲话，强调全球协作与多边主义在应对当前世界多重危机中的关键作用，重申中国对可持续发展目标的坚定承诺。（新华社图片）
WTO在《2023年世界贸易报告》中提出“再全球化”，即将更多的人口、经济和紧迫问题纳入全球贸易，加强多边合作，并将此作为解决全球性问题的重要路径。报告显示，贸易已被证明是安全与和平的源泉、减贫的驱动力以及应对气候变化的关键工具。正是因为国内经济选择和政策的溢出效应与外部性比从前大得多，为了使我们的经济更加安全、包容和可持续，“再全球化”是比分裂更能有效应对全球挑战的解决方案。“再全球化”实际上是各国贸易政策的“再全球化”，即重新回到多边框架内推动改革、创新和深化共同合作。
《2023年世界贸易报告》认为，今天出现的收益不均或民族主义的不满不应归咎于多边贸易机制。从1947年的《关税与贸易总协定》到WTO，多边贸易机制推动贸易自由化并增强贸易政策的可预测性，使所有成员受益。WTO数据显示，1996—2021年，贸易在国内生产总值中的占比越高，中低收入经济体的经济增长就越快；1995—2023年，扣除通货膨胀因素，全球人均收入增长约65%，中低收入经济体的人均收入增长近两倍；1981—2019年，低收入和中等收入经济体在全球出口中的份额从19%增加到29%，并将其每天维持生计不足2.15美元的人口比例从55%降至10%。全球收入水平呈现前所未有的趋同趋势，这一趋势约三分之一得益于中低收入国家的贸易开放。
当前全球面临的绿色转型和数字转型，需要以“再全球化”去推动实质性进展和获取更公平收益。《2023年世界贸易报告》指出，贸易是气候政策的强大力量倍增器。模拟显示，全球碳税实现的减排量中有三分之一以上将来自贸易带来的环境收益。但这需要自由贸易及协调一致的气候行动，从这个意义上说，需要将贸易一体化的议程扩大到涵盖更多问题，即“再全球化”。同样，数字领域的碎片化将带来更大风险，也会进一步拉大发展鸿沟。
尽管国际组织、企业和学者都在论证和呼吁“再全球化”的必要性，但究竟如何落实“再全球化”，“再全球化”与之前的全球化有什么不同？这些具体问题都没有得到解决。实际上，围绕“再全球化”的讨论，其根本是为了复兴多边机制，重新强调多边主义。“去全球化”当前看来是一种政策趋向，“再全球化”也应当被理解为是一种扭转“去全球化”政策的共同努力。而问题的关键不是如何说服各国重新相信多边主义，而是必须就如何通过“再全球化”实现对当前多边机制的改革和创新，提出更明确的路径方案。
一是让更广泛群体受益。过去的全球化仍被认为主要由跨国公司和贸易集团需求驱动，因此自由化和便利化是多边规则的核心内容。过去数十年对全球化的反对声音，也主要来自那些受损的国内经济部门和群体。因此，未来多边机制的改革必须将对利益分配影响的关切放在首位。目前，超过310个区域贸易协定中有包括人权、工人权利、性别平等、土著人民权利和中小企业参与贸易等与包容性相关的明确条款。尽管大多数条款是倡导性的软法条款，但也越来越多地与原产地规则、补贴、投资审查等联系在一起，趋向更硬的约束。现在评价这些条款的有效性可能还为时过早，但扩大和加强国际组织之间的合作有助于扩展多边机制的管辖权，形成更成体系的公共治理，如WTO与世界银行、联合国相关部门的合作等。同时，必须强力推进多边机制自身的机构改革。尽管当前在各个平台形成了一些议题或利益结盟，但如何扩大更多成员的实质性参与，提高多边机制的代表性，仍是一个必须解决的问题。
二是对议程作出合理设定。多边机制在解决全球性问题上应当具有绝对优势，但实际情况是多边机制的议程设置仍显保守和僵化。比如人工智能治理成为诸多国际会议和论坛的焦点议题，相关会议也发布了一些宣言性文件。但正如国际电信联盟《人工智能治理日——从原则到落实》专题报告所指出的，落实原则十分具有挑战性，需要更现实的治理方案。在唯一有可能达成约束性文件的平台WTO，当前其有关数字规则的谈判仍停留在电子商务层面，未能触及数据跨境、数字服务、数字知识产权和人工智能等前沿问题。全球经济中贸易、投资、融资、数字技术、气候标准等密切交织，当前职能割裂的多边机制很难对前沿问题进行有效治理，甚至落后于一些非建制的平台和会议。因此，在多边机制的议程设定方面，可能需要从修订授权条款入手，扩大管辖范围。
三是推动小步迈进。二战结束后建立的多边机制，为了实现最大多数国家的参与，在一些关键性标准上往往保留弹性，允许发展中国家和最不发达国家根据实际情况不作出对等承诺或延缓承诺。近几年关于发展中国家“特殊与差别待遇”的争论聚焦在发展中国家的认定、特殊与差别待遇的适用条件等问题上。这些争论拖累了许多议题的谈判，阻碍多边机制取得有效进展。应在多边机制下启动诸边协定谈判，由小部分成员首先在某些议题上达成一致，其他成员可根据情况随时加入。与一般的区域协定不同，多边框架下的诸边谈判更具开放性，对发展中国家和最不发达国家的参与提供充分机会。因此，要重视多边机制的效率问题，对其改革应当从提高效率入手，允许以更灵活的不对称方式达成早期收获或部分收获的诸边成果，并在满足一定门槛后自动纳入多边框架，减少多边机制进展整体落后于区域协定的情况。
四是限制滥用国家安全例外条款。国家安全例外是大多数自由贸易协定（包括WTO协定）的重要组成部分，在这一条款下各国可以出于国家安全考虑豁免履行在自由贸易协定项下的义务，而国家安全由各国自行判定。既然是作为例外条款，应当要求该条款在极为严格的条件下适用，以维护自由贸易协定的价值。但近年来，一些国家频繁地加征关税和实施其他单边限制措施，其中多数是歧视性的，违反了其在各项自由贸易协定下的义务。在美国为加征关税援引的理由中，贸易逆差、汇率、知识产权、芬太尼等都被归到国家安全因素里，完全是对国家安全例外条款的滥用。因此，近年来也有越来越多的研究呼吁厘清国家安全的边界，严格限制国家安全例外实施的条件。但事关各国经济主权的底线，要得到各国的支持很难。在WTO这个问题还与上诉机构的重启密切联系在一起。美国首先反对WTO争端解决机制有权审查成员援引国家安全例外的合法性问题。可行的路径之一仍是由各国自行作出不滥用国家安全例外的承诺，应当促使各方就国家安全、损害、因果关系、滥用、歧视、竞争、排挤和胁迫等概念达成一定的书面共识。
五是发挥好“全球南方”的作用。根据经合组织预测，到2060年，中国、印度和印度尼西亚的GDP之和将达到116.7万亿美元，占全球GDP总量的49%，是美国经济体量的3倍，这意味着在不久的将来，权力和影响力的平衡将移向“全球南方”，“全球南方”在经济治理中的影响力正在上升。“全球南方”对发展问题更为关注，在过去几年里展现了作为中间平衡力量的能力。“去全球化”对“全球南方”来说将意味着边缘化和发展问题不再受到重视。以气候变化为例，许多南方国家都位于易受热浪、干旱、台风和海平面上升等极端天气事件影响的地区，因此，南方国家更有意愿倡导“气候正义”，强调历史责任和共同但有区别的责任原则。2024年11月的G20峰会在南方国家巴西召开，非盟第一次作为成员参加，这次峰会宣布正式启动“抗击饥饿与贫困全球联盟”机制。尽管南方国家数量庞大，内部仍存在许多分歧，但大都肯定和欢迎全球化、贸易和投融资，并强调气候、粮食安全、减贫、平权、数字鸿沟等不是某个国家自己能解决的发展问题，而应是全球共同努力应对解决的重大问题。南方国家在推动国际秩序变革中发挥了重要作用，并取得了多项重要进展，但由于南北实力不对称客观存在，这些进展仍是阶段性和局部性的。受限于能力不足等因素，南方国家甚至无法参与军控与裁军、核安全与防扩散、外空、极地、网络、人工智能等一些重要谈判进程。南方国家在推动建立公正合理的国际政治经济新秩序、实现全球治理共商共建共享方面还有很长的路要走。
作者系上海国际问题研究院世界经济研究所所长、研究员
文章原载于《当代世界》2024年第12期，注释略
