一、服务下村
最近，民政部等16个中央部门联合下发了《关于健全完善村级综合服务功能的意见》（民发〔2022〕56号）（以下简称《意见》），目的在于“加强农村地区普惠性、基础性、兜底性服务能力建设，全面推进乡村振兴，促进农民农村共同富裕”。
《意见》分为四个部分，包括“村级综合服务总体要求”、“确保综合服务供给下沉到村”、“办好村级公共事务和公益事业”和“加强组织保障”。
核心的内容是第二部分的“确保综合服务供给下沉到村”，以及第三部分的“办好村级公共事务和公益事业”——前者讲的是服务下村的问题，也就是要把各种公共服务下沉到村里，摆在农民的家门口，更好地为农民服务；后者讲的是村本级自身工作的优化。大致来说，前者主要是对政府的要求，而后者主要是对村级的要求。
把服务下沉到村，摆在农民家门口，听起来当然是一件美妙的事情。但是不要忘了，所有的好事都在暗地里标好了价格，没有无缘无故的爱。因此，讨论服务下村，不可避免地需要讨论其必要性、成本、由谁来提供服务等基本问题。
二、“没有无缘无故的爱”
从必要性来看，《意见》列出的十项服务内容，有一些服务实际上并没有下村的必要性。
比如就业服务，这主要是市场的事情，就算要开展就业培训，完全可以乡镇甚至县为单位，而没有必要在村里设个点，最终只是增加了村干部的形式主义工作而已。
再比如文化、体育和教育服务中的数字农家书屋、老年教育、家长学校或家庭教育等服务站点建设，到底有几个真正发挥了作用？如果只是个迎检的摆设，老百姓不需要或用不上，那就是浪费钱，不如不搞。
从成本来看，《意见》并没有解释清楚，政府做这么多好事，到时由谁来买单。
《意见》提到的第一项服务是“卫生健康服务”，有没有必要下沉呢？当然有必要，关键是要下沉什么内容。这就涉及整个县域医疗卫生体系的重构和资源的重新配置，其中村卫生室的功能定位应当是以健康为核心的公共卫生，对在村人员特别是老年人、儿童、慢性病患者的健康管理。这些工作是不赚钱的，需要政府的财政保障。而大部分的县乡政府是没有钱来做这些好事的，真要做，就必须省里和中央出更多的钱。
不解决成本分担的问题，服务下村只会沦为一纸空文。
从服务供给主体来看，除了专业性的服务比如医疗卫生服务、警务和法律服务、应急和社会心理服务等需要政府增派专业人员之外，其他的服务下沉很有可能转化为村干部的额外工作。
大家都知道，大部分农村的村干部都很少，而且很多都是兼职的。一旦大量的服务工作下沉到村里，而部门的人手、经费又没有下沉的情况下，村干部就要自己顶上，忙于这些以服务为名的行政工作。
一方面，很多下沉的服务并不符合农村和农民的真实需求，另一方面，各项服务都需要留痕以备考核检查，村干部往往分身乏术，因此大量的服务工作最终沦落为形式主义。结果，服务没有真正下沉，村干部倒是悬浮起来了，跟农村农民的关系反而越来越疏远。
三、“村级政府？”
虽然《意见》第三部分“办好村级公共事务和公益事业”只有三条内容，但是明眼的人一看就知道，条款少，事项却不少，活脱脱一级政府的架势。除了没有中央政府的外交和国防功能，这村级组织跟其他地方政府仿佛也差不了多少。
不是说政府不好，而是对于大部分的农村来说，成为一级政府实在是非常不好。最简单的一个道理是，随着人口的城镇化——这一进程还远未结束，大部分农村的人口还会继续往城市流动，留在村里的人口不多，完全没必要把村级组织搞成一级政府。
大家知道，一级政府如果没有钱，又没有多少实事可做，上级又要进行高标准的服务考核，其结果就是形式主义和官僚主义；如果上级给钱，但是没多少实事可做，上级又要进行高标准的服务考核，其结果就是高级版本的形式主义和官僚主义——腐败。把财政资源浪费在形式主义和官僚主义上面，这当然就是腐败。
需要指出的是，上面的批评并不是要否认政策对村庄社会的需求回应。恰恰相反，我认为所有的三农政策都应当更好地回应村庄社会的真实需求，这一点与《意见》强调的“完善村级服务功能”并不相同。换句话说，完善村级服务功能并不一定能够回应村庄社会的真实需求。
当然，在每个历史阶段，并不是所有的村庄社会需求都可能得到有效的回应。政策要回应的，主要是每个历史阶段最重要的社会需求。
四、“农民的真实需求”
那么，在当下，农民最重要的需求是什么呢？
从调研了解到的情况来看，绝大部分村庄最重要的需求无非是良好的农业基础设施、基础教育和基本养老。
良好的农业基础设施，主要包括大块平整的耕地、完善的农田水利设施、低廉的农资和农机供应体系等。目前来看，这些基础设施在广大农村都是非常欠缺的，也是造成农民抛荒弃种的主要原因。
良好的基础教育也是农民最主要的需求之一。目前来看，由于教育城镇化的影响，大量优质的教育资源都往县城集聚，导致农民不得不为了孩子在县城贷款买房，甚至要牺牲一个劳动力专门在县城陪读。原本可以以较低的成本在乡村完成的基础教育，现在不得不耗费巨大的成本进城读书，这对于大部分普通农民来说，实在是巨大的负担。
养老是农村正在面临的另外一个大问题。一方面，随着年轻人口大量地往城市流动，留在村里的主要是老年人，之前的家庭养老体系正在快速式微；另一方面，国家对农村的养老保障体系尚不完备，在短期内希望由政府来接管农村的养老保障，似乎也不现实。在这种情况下，农村的养老问题如何有效解决，这就需要我们的公共政策作出积极的回应。
对于上述三个方面的需求，《意见》除了提到“建设日间照料、互助养老服务设施和无障碍设施”，对于良好的农业基础设施和在地化的基础教育则几乎没有涉及。当然，不是说要由村级组织来承担农业基础设施和基础教育的建设任务，这些主要是政府的任务，需要讨论的是，村级组织在这些任务的开展过程中需要承担什么样的作用。
如果我们的公共政策没有对社会的主要需求作出回应，而是忙于回应一些不太重要甚至没有必要的需求，那么这样的公共政策就只会造成财政资源的浪费。
五、“重新认识村级组织”
重新认识村级组织的功能，非常重要。
需要明确的是，不应当把村庄当作一级政府来建设，而是要真正还原村级组织“党建引领下的村民自治”的核心定位。从这个意义上讲，村级的根本功能在于将分散的农民组织起来，将自上而下的国家资源与自下而上的农民需求有效对接起来。
这样的功能定位决定了，村级组织的核心工作是群众工作而不是行政工作，村干部需要投入更多的时间在了解群众真实需求上，而不是坐在办公室里“做作业”或者天天跑政府开会。这意味着村级组织应当具有很强的群众性和灵活性，能够更好地将农民组织起来共同开展公共事务的治理。良善的公共政策，应当是回应和强化村级组织的这些功能，而不是相反。
那么，什么是乡村治理的现代化呢？我认为主要是处理好两对“积极性和消极性”。
首先，村级组织要平衡好积极性和消极性，在群众工作上要积极，想方设法了解和反映农民的真实需求，想方设法将农民组织起来，想方设法将政府的资源转化为村庄治理能力；在行政事务上要消极，这里的消极是指政府不要给村级压太多的行政任务，不要试图将村级组织行政化，不要用行政事务来取代村级组织的群众工作。
其次，政府要平衡好积极性和消极性，在农民的主要需求方面要积极作为，比如创造条件来完善农业基础设施、让基础教育回归乡村、为农民互助养老提供支持等等；在具体的治理事务上要保持一定的消极性，留一些好事给村级组织去做，而不需要把所有好事做尽，例如政府提供必要的经费支持，让农民自己组织起来开展小型基础设施建设，而不是所有事情都由政府包办代替。
