内容提要：中韩两国建交以来，双边关系发展迅速，在政治、经济、安全、人文等领域取得丰硕成果。2022年是中韩建交三十周年与韩国大选重叠之年，保守势力代表尹锡悦上任，韩国的外交政策方向由“中美并重”一定程度上转为“向美西方倾斜”。尹锡悦政府调整对华政策有深刻的国内外背景，中韩关系的不确定性有所上升。但总体来看，韩国对华基本利益诉求和核心战略认知未变，尹锡悦政府对华政策“全面脱轨”的可能性不大，中韩关系进一步深化发展的战略机遇期仍在。
2022年5月，韩国保守势力代表、国民力量党候选人尹锡悦就任第20届韩国总统。尹锡悦对过去文在寅政府的外交路线进行了多方调整，立场明显向美西国家倾斜。2022年正值中韩建交三十周年，在中美博弈竞争不断激化、全球百年变局加速演进的背景下，中韩关系能否延续积极势头，为下一个三十年双边关系发展奠定良好基调，继续惠及两国民生，为地区和平、稳定、繁荣作出贡献，将考验尹锡悦政府的战略智慧。
一、建交以来中韩关系取得的发展成就
1992年8月24日，中韩两国突破冷战格局和意识形态差异，正式建立大使级外交关系。三十年来，中韩关系实现全方位快速发展，在政治、经济、安全、社会、人文交流等领域取得丰硕成果，给两国人民带来切实利益，也为促进地区和平发展作出积极贡献。
（一）以首脑外交为引领，各层级交往频繁，两国政治关系实现跨越式发展
自建交以来，中韩两国领导人高度重视双边关系发展，通过多次互访，实现了两国关系由面向21世纪的合作伙伴关系到全面合作伙伴关系，再到战略合作伙伴关系的三连跳。2014年7月，国家主席习近平访问韩国期间提出“四个伙伴”重要论断，给中韩关系以新定位、新规划、新期待，这是中韩关系史上具有里程碑意义的重大事件，推动两国关系进入新时代。文在寅执政后，中韩政治关系持续深化。2017年12月，文在寅总统成功访华，进一步增强两国政治互信，夯实战略合作。新冠肺炎疫情暴发以来，中韩领导人通过视频会议、通话及互派特使等灵活方式，就两国、地区以及全球问题频繁沟通、密切交流，维护中韩关系稳步发展。政治关系的不断提升，对两国各领域紧密合作起到了关键的引领作用。
（二）经贸合作迅速发展，成为稳定两国关系的“压舱石”
中韩地理邻近、经济结构互补性强，两国经贸合作规模大、水平高，已形成以中间产品为主、联系紧密的产业链、价值链。经过三十年的发展，两国贸易额从建交初期的不到50亿美元迅速增长到2021年的3623.5亿美元；截至2021年底，韩国对中国实际投资累计达902.3亿美元，中国对韩国实际投资累计达76.1亿美元。三星电子西安工厂和SK海力士无锡工厂分别是陕西省、江苏省最大的外商投资项目，在全球半导体供应链中占据举足轻重的地位。双方优势互补，为两国经济发展、增加就业作出重大贡献。目前，中国已成为韩国最大贸易伙伴国、最大出口市场、最大进口来源国和第二大投资对象国，韩国则是中国第二大外资来源国和第三大贸易伙伴国。2021年，在全球经济遭受新冠肺炎疫情冲击的背景下，中韩经贸合作强势上扬，双边贸易额再创历史新高，体现了两国经贸合作的深厚基础和强大韧性。
（三）积极合作，推动地区与全球和平稳定繁荣发展
建交三十年来，中韩双方始终致力于实现半岛无核化，坚持维护半岛稳定和平，坚持通过对话协商解决问题，共同促成包括朝美对话、六方会谈在内的双边及多边谈判，推动谈判取得成果并有效落实，是本地区维稳促谈的重要力量。作为重要的参与者、建设者，中韩在地区与全球事务方面开展积极有效合作，成果斐然。中日韩合作机制化、东盟与中日韩（10+3）框架的建立与发展、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的最终达成，都离不开中韩两国的共同努力。此外，两国还在东亚峰会（EAS）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）、亚太经济合作组织（APEC）、亚欧首脑会议（ASEM）、二十国集团（G20）及联合国、世界贸易组织（WTO）等机制内，在应对气候变化、金融危机、防止大规模杀伤性武器（WMD）扩散、打击国际恐怖主义和跨国犯罪等问题上，进行了密切的政策协调与合作，作出重要贡献。
（四）人文交流合作日益密切，促进中韩关系全面深入发展
中韩两国同属东亚文化圈，双方民众在价值观、文化理念等方面存在很多相似、相近之处，两国人文交流发展迅速、收效显著。截至新冠肺炎疫情暴发前的2019年，两国每年人员往来由建交之初的13万人次增至1083.3万人次，韩国在华留学生约6.7万名，中国在韩国留学生6万人，均居对方国家留学生人数之首。两国文艺交流日益紧密，“汉风”与“韩流”成为中韩民间关系的重要纽带，相互影响不断提升。新冠肺炎疫情暴发后，中韩两国携手抗疫，谱写守望相助的邻里佳话。2020年3月，两国成立应对新冠肺炎疫情联防联控合作机制，用实际行动深刻诠释和践行人类命运共同体理念。中韩合作抗疫的过程，既体现了两国友谊发展的成果，也为今后双边关系更深层次、更高水平的发展注入了新的活力与动能。韩国媒体认为，建交三十年来，中韩关系在各领域均取得了令人瞩目的成就，两国关系从冷战时期的相互隔绝发展成为战略合作伙伴，树立了国际关系史上双边关系发展的典范。
二、尹锡悦政府调整对华政策的内外背景
尹锡悦执政后提出“价值观外交”“重建韩美同盟”“基于相互尊重原则构建韩中关系”等新政策理念，外交姿态明显由过去五年的“中美并重”转为“向美西方倾斜”。这是近年来韩国内外形势同时发生深刻变化的产物，具有时代和历史必然性。
（一）中美博弈竞争不断激化，韩国的平衡外交战略面临挑战
近年来，新冠肺炎疫情与百年变局交织叠加，冲击全球战略格局和世界秩序，加速大国关系深刻调整。新冠肺炎疫情暴发前，以中美博弈竞争为牵引的各大战略力量互动已经开始推动国际格局演变。特朗普执政期间，美国将中国明确定位为主要战略竞争对手，在台湾、涉港、涉疆、涉藏以及意识形态等领域不断抹黑打压中国，并采取贸易保护主义、尖端技术封锁等单边主义措施，持续遏制围堵中国，逆全球化潮流席卷世界，多边合作、互利共赢的良好外部环境日益消减。新冠肺炎疫情暴发后，美国将疫情政治化，无端抹黑中国，使本应成为缓和中美矛盾、恢复两国合作的防疫问题，变成了加剧两国紧张关系的催化剂，中美关系进一步恶化。2020年5月，美国发布《美国对中华人民共和国的战略方针》，指出中美战略竞争将是长期性的，美国将在经济、价值观、安全各方面回应来自中国的挑战。拜登入主白宫后，总体继承了特朗普的对华战略方向，强调中国是唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来，构成持久挑战的竞争对手，这将对美国外交构成前所未有的考验，美国将进一步拉拢、要求其他国家加入其打造的“小圈子”，在高科技、意识形态、供应链等领域与中国 “脱钩”，实现孤立、遏制中国的目标。
随着中美博弈竞争不断激化，韩国日益面临在中美间选边站队的外交困境，以往的平衡外交政策受到挑战。长期以来，韩国与中、美的关系并非简单的“安美经中”二元格局。经济方面，美国对韩国也至关重要，特别是在科技和金融领域，美国对韩国的影响极其深远，某种程度上甚至塑造着韩美政治关系；同时，在地缘形势复杂的东北亚地区，韩国在安全层面与中国有着广泛的共同利益和相互联系。韩国的安全、发展离不开中美两国，这就形成了一种对于中美的多元复合依赖关系，即韩国与美国是同盟关系，又与中国是战略合作伙伴关系。早在2009年，美国南加州大学教授、著名半岛问题专家康灿雄（David Kang）就指出，平衡外交更符合韩国的国家利益要求。近几届韩国政府在实践中基本保持了在大国间实施总体平衡外交的政策路线。但随着中美博弈竞争日益加剧，使得作为美国在东北亚地区重要盟友的韩国难以置身事外，不可避免地卷入大国关系调整并成为重要变量。美国拉拢韩国在经济科技上与中国“脱钩”，在政治安全上随美围堵、孤立中国，推进其亚太地区部署，韩国维持战略模糊、均衡外交立场的难度越来越大。
（二）半岛形势消极僵持，美国强化美韩同盟
2018年初，以文在寅进步政府上台和平昌冬奥会为契机，朝鲜停止核及远程导弹试验，主动对外示缓、谋求对话，东北亚政治安全形势触底反弹，各方互动热络，一度形成“半岛之春”的良好局面。但榨取掉朝核问题的政治价值后，美国再度收缩政策，不再采取有意义的外交举措，使朝核问题重新陷入僵局。事实上，无论特朗普政府后期还是拜登政府，美国深层次的战略考量都是解决朝鲜与朝核问题成本高、收益低，且过程漫长、前景黯淡的问题。在朝鲜已不搞核及远程导弹试验、核武器也实际威胁不到美国本土的情况下，美国一面虚做外交姿态，一面维持制裁施压、加强军事部署，这样既不会危害到自身安全，又能够有效维持韩、日对美安全依赖，拉紧亚太、印太同盟体系，还能在外交上牵制中国、安全上围堵中国，对美国而言最为有利。2019年第二次“金特会”无果而终后，朝鲜逐渐窥破美国心思，持续加强核导能力和国内经济建设，准备与美长期僵持、打“持久战”。2019年底，朝鲜劳动党委员长金正恩在朝鲜劳动党七届五中全会上表示，美国根本无意取消对朝敌视政策、改善关系或解决问题，就算没有核问题，美国也会拿另一种问题做标的来找我们的茬儿。朝美将长期僵持，要求我们进一步加强各领域的内部力量。2021年初，在朝鲜劳动党第八次代表大会上，金正恩进一步指出美国敌朝政策变本加厉，要求加强最强的战争遏制力，快速发展国防工业，并通过了包括超大核弹头、战术核武器、新型洲际弹道导弹、高超音速导弹、战略导弹核潜艇等尖端项目在内的国防发展五年计划。2022年以来，朝鲜重新开始频繁地进行新型导弹试验，战略战术打击能力进一步提升。
朝鲜相关举措加剧韩国安全忧虑，2022年初韩国民调显示，46%的受访者认为朝鲜是对韩国的最大威胁，71%的受访者支持韩国自主研发核武器。2022年初以来，俄乌冲突持续加剧，国际安全总体形势日益不稳，韩国对自己在地缘政治上的天然弱势空前敏感，巩固韩美同盟的意愿比任何时期都强烈。韩国民调显示，61%的受访者坚信美国将在韩朝争端中保卫韩国。美国抓住并利用韩国急迫的安全诉求，积极助韩扩军强军，同时大力加强对韩掌控，使美韩同盟扩张明显突破半岛范围，成为对华遏制围堵的工具。青瓦台前高官、韩国峨山政策研究院首席研究委员车斗铉指出，美国试图利用韩国这一盟国牵制中国。
（三）韩国国内政经形势深刻变化引发其战略心态生变
近年来，受国际大环境和国内体制缺陷制约，韩国经济增速放缓，物价、房价节节攀升，失业、贫富差距、社会分化不断加剧，加之朝鲜核导等安全压力持续增加，中美博弈竞争不断激化，韩国的内外环境日益消极，民粹主义倾向和社会焦虑感不断上升，各阶层保守化日趋加剧。另外，随着中国科技快速发展、产业结构持续升级，近年来中韩经贸关系的竞争面日益扩大，韩国在产业链中的优势地位弱化，贸易顺差和市场占有率、利润率逐年下滑，韩国政商界对华戒备与敌意也不断增强。为了长期居于价值链上游、维护对华产业优势地位，韩国一定程度上乐见美国打压中国。
因应这些变化，美西国家和韩国保守势力对韩国民众展开全方位宣传和舆论引导，将中国塑造为韩国的主要竞争对手，以转移国内矛盾、加强社会控制。特别是近年来出于反建制、夺回政权的目的，韩国保守势力利用其媒体鼓动民众情绪，在涉及政治、经贸、历史等敏感问题的报道中刻意曲解中国政策、消极解读中国社会，甚至将韩国发展和安全中遇到的一些问题归因于中国，误导民众对华认知、恶化中韩关系。新冠肺炎疫情暴发后，两国各层级人文交流大幅减少，误解与隔阂进一步加深。
三、尹锡悦政府对华政策与中韩关系展望
尹锡悦政府外交路线选择是由韩国的内外形势变化、保守势力的固有属性和精英集团实用主义的行为方式共同决定的。总体来看，预计尹锡悦政府将更倾向于加强对美西国家的依托与合作，以较为强硬、对抗性和集团性的态度应对外部威胁和挑战；同时，也不会彻底选边站队、打破韩国在大国间保持总体动态平衡的基本外交结构，不太可能主动追求“新冷战”，并将自己推向“新冷战”的最前沿。具体到对华政策，虽然尹锡悦在大选期间发表了一些强硬言论，但当选后特别是正式就职以来，其对华政策比较稳健，虽有所右倾但并未“脱轨”。这种状态大概率将长期持续，中韩关系总体稳定、持续发展仍然可期，不确定性或略有上升，但不至于冲击两国战略合作大局。
（一）在加强韩美同盟基础上，持续发展中韩战略合作伙伴关系
尹锡悦政府将在全面加强韩美同盟基础上，持续发展中韩战略合作伙伴关系，尽量避免明显的选边站队，而是左右逢源、争取主动，谋求利益最大化。一方面，加强韩美同盟是尹锡悦政府外交安全政策的核心，尹锡悦认为韩国的外交、安保应该立足于牢固的韩美同盟。2022年5月，拜登访问韩国期间，美韩商定将韩美同盟发展为全球全面战略同盟。尹锡悦在首脑会谈后的记者会上表示，两国将携手应对朝核问题、新冠肺炎疫情、贸易秩序与供应链重组、气候变化、民主危机等新挑战，并共同构建基于规则的印太地区秩序。另一方面，韩国对美国利用其遏制中国的考量心知肚明，无论是文在寅政府还是尹锡悦政府，都认为这既是挑战，也是机遇。虽然在诸多问题上面临选边站队的两难局面，但也为韩国两头获利、进一步提升国际地位和外交主动权提供了契机。而且韩国深知，在对华关系上，韩美两国的利益并不完全一致，中韩间并无结构性矛盾，且中韩经济、政治、安全合作对韩国至关重要。鉴此，尹锡悦政府在政治和战略定位上对中韩关系也予以了高度重视。当选以来，尹锡悦与中国领导人频繁互动，就两国关系的基本原则、发展方向等关键问题达成重要共识。2022年3月25日，尹锡悦在候任期间与习近平通话，高度评价中韩建交三十年来两国关系取得的丰硕成果，称中韩合作不仅有利于两国关系发展和两国国民利益，也将为东北亚地区和平稳定作出贡献，表示愿与中方通过推进高级别交流、增进互信、推动两国人员往来，促使韩中关系更上一层楼。尹锡悦上任之初颁布的“110项国政课题”明确指出，将通过加强韩中首脑互访及高层交流沟通，增进两国实质性合作，构建以相互尊重和合作为基础的韩中关系。
（二）经贸关系“稳定器”“压舱石”的作用仍将继续
尹锡悦政府将在加强经济安全的同时，进一步发展中韩经贸关系，维护产业链、供应链稳定。未来，经贸合作将持续扮演中韩关系中“稳定器”“压舱石”角色。韩国对中韩经贸合作心态复杂，从挑战角度看，近年来中国经济量质齐升，逐渐给韩国优势地位造成压力，两国产业的竞争面不断扩大，韩国经济对华依存度日益高涨，经济安全乃至政治决策均受到一定牵制；从利益角度看，中国庞大的市场规模、发达的基础设施、完整的产业链、相对质高价低的劳动力、稳定的政治环境、仍然较大力度的外资优惠政策，对韩国而言具有不可替代性，韩国经济不能失去对华合作。尹锡悦就任以来，美国大力拉拢韩国与中国“脱钩”，韩国半推半就，在对己有利的领域追随美国，如高调加入“印太经济框架”（IPEF）、建立部长级韩美供应链与产业对话（SCCD），强化与美国在规则制定、科技研发等领域的合作。同时，仍然重视中韩经贸合作，反复强调加强与美国的经济技术同盟并不针对或排除特定国家，韩国将同步推进与中国的经济技术合作，今后形成IPEF规则的过程中，韩国将与中国保持紧密沟通。2022年5月10日，中国民营整车厂商吉利汽车集团宣布收购雷诺韩国公司34.02%的股份，并决定针对韩国市场开发新型新能源汽车，力争2024年在釜山工厂投产。同月16日，存储芯片生产厂商韩国SK海力士大连晶圆工厂开工，并同时宣布将对无锡、重庆工厂增资进行产能扩充。韩国贸易协会国际贸易通商研究院报告指出，中国在2022年提振经济的政策将给韩国企业带来可观商机。2022年1—5月，中韩贸易额达1522.6亿美元，同比增长10.2%。在世界经济脆弱复苏、新冠肺炎疫情仍在全球蔓延的背景下，中韩贸易仍然保持快速增长，相互投资、高质量经济合作不断增多，充分展示了两国经贸关系的韧性和潜力，未来发展可期。
（三）维护地区和平稳定，致力于实质推进半岛无核化
尹锡悦政府不会放弃与中国在涉朝鲜问题上的合作。在对朝和半岛无核化问题相关各国中，中韩两国的根本利益最为接近，两国真正希望维护地区和平稳定、致力于实质推进半岛无核化、关注朝鲜本身。虽然在程序和优先度等问题上也存在着一些技术性分歧，但两国核心立场和战略方向是一致的，这是决定中韩两国在涉朝问题上必然合作的原生因素。另外，对于历届韩国政府而言，出于现实需求、也出于民族意识，对朝工作始终是其最重要的任务之一，将对朝工作类比成韩国政府对外工作的半壁江山、甚至多半壁江山毫不为过。尹锡悦政府对朝政策虽然强硬，但只是思路有别，并不是不重视对朝工作。相反，由于朝鲜核导能力大幅提升、韩国民众对朝观感日益消极，尹锡悦政府对朝鲜问题的关注度较前几届政府只高不低。这从尹锡悦就任后任命其竞选团队头号人物、资深政治家权宁世议员担任统一部长官便可见一斑。尹锡悦政府深知中国在朝鲜问题上具有重大影响力，想在对朝事务上有所作为，便不能忽视中国的角色。2022年3月25日，尹锡悦在当选后首次与习近平的通话中表示，为实现朝鲜完全无核化并稳定管控半岛局势，韩中两国需保持紧密合作。6月2日，韩国新任国家安保室长金圣翰首次与中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪通话，双方商定在朝鲜问题上保持紧密合作，共同促进本地区和平稳定和发展繁荣，金圣翰提出希望中方发挥积极的建设性作用，敦促朝鲜重返对话轨道，杨洁篪表示中方愿为改善韩朝关系，并推动半岛问题政治解决发挥作用。
（四）中韩关系不确定性仍存，对华消极政策不容忽视
尹锡悦政府对华政策的消极面也不容忽视，其任内中韩关系不确定性仍然存在。一是韩国的战略心态和政治立场发生改变，中韩关系发展或受冲击。尹锡悦胜选后，韩国传统精英层长期压抑的冷战思维迅速回弹、扩散，在拜登“放下身段”先访韩、不断给韩“戴高帽”的政治煽动下，强调价值观和意识形态分野在韩国国内日益成为政治正确。韩国世宗研究所所长李相贤在美国最知名的半岛问题专业网站“38 North”上撰文称，在中美战略竞争日益展现出零和性质的形势下，韩国不可避免地要选边站队，若继续战略模糊，受到的将是美国或中国的冷遇而非热情拥抱；作为自由民主和市场经济国家，韩国应如何选择显而易见，尹锡悦政府的任务应该是思考并做到如何将伴随这一选择的风险降到最低。尹锡悦政府就任以来，在一些问题上的表态积极主动，如在加入“四方安全对话”机制（QUAD）问题上，尹锡悦政府多名高官、智囊曾多次暗示甚至明示积极意愿，但美国却表示现阶段暂不考虑纳入韩国。
二是尹锡悦政府外交安全团队主要由有留美背景的亲美派保守势力政治家、前高官和学者组成，缺少真正的中国问题专家以及战略思想家，不利于中韩关系稳定发展。尹锡悦政府首任外长朴振、统一部长官权宁世都拥有哈佛大学肯尼迪学院硕士学位，国家安保室长金圣翰是德克萨斯大学奥斯汀分校的政治学博士，第一次长金泰孝是康奈尔大学行政学硕士和芝加哥大学政治学博士，防长李钟燮则以韩美同盟主题论文获得田纳西州立大学博士学位。韩国候任驻华大使郑在浩虽然长期担任首尔大学中国研究所所长、中美关系项目主任，但他本科出身是韩国国文教育专业，后赴美留学，先后获得布朗大学历史学硕士和密歇根大学政治学博士学位。尹锡悦政府对中国虽有一定了解（如权宁世曾当过一年多的驻华大使、郑在浩在中国人民大学做过不到一个学期的访问学者），但与对美国的了解相比还不够深入，其保守思想根深蒂固，战略平衡感有所欠缺。由对华理解不足、且戴着“有色眼镜”看中国的韩国高层团队来处理外交特别是涉华事务，这将给中韩关系带来一定风险。
三是尹锡悦的国内民众支持率一直不高，不排除其未来利用保守民意，再打涉华牌为内政加分的可能。近年来，韩国国内严重分裂，政治立场对立、阶层对立、地域对立、性别对立均日益严重。尹锡悦此次大选得票率为48.56%，这个数字不算低，但其对手李在明得票率也有47.83%，两人差距仅为0.73%。就职以来，尹锡悦民众支持率不断下滑，仅用了两个月就已跌至33%。远不及文在寅执政末期40%的支持率，与前几位总统执政初期超过60%的支持率相比更是存在明显差距。在当前韩国对华民意总体较为负面、且恐长期持续的情况下，不排除未来尹锡悦政府在遇到执政困难、支持率长期不振时，会重新操纵涉华议题来挽救国内政局的可能。
