近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），提出“以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用”。这份《意见》，是对今年的《政府工作报告》的一个回应。在《政府工作报告》中，中央明确提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，“加强县城基础设施建设”，“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展”。
我们可以从以下三个方面来解读这份《意见》，即县城分类、县域功能、县域内外部关系。
1.县城大不同
《意见》的一个鲜明特点是对县城进行了类型划分，并根据县城的不同类型提出差异化的发展目标和策略。相较于以往一刀切的政策文本，《意见》的类型划分算是一个较大的进步。虽然关于划分的具体类型可以进一步商榷，但是毕竟对县域的差异性有了清醒的认识，而不再是提出笼统的、无差别的政策要求。
《意见》将县城分为五种类型。第一类是大城市周边县城，特别是位于城市群和都市圈范围内的县城，这些县城的特殊性在于跟大城市的空间距离非常近，很容易受到大城市的发展辐射，尤其是产业的辐射。因此，《意见》对这类县城的发展要求是加快推进其融入临近大城市，主动承接大城市的产业延伸和产业转移，将自己建设成为大城市的卫星城。
第二类是专业功能县城，这类县城的特殊性在于虽然不在大城市周边，但是本身具有资源、交通等优势，甚至已经形成了富有特色的专门产业。对于这类县城，《意见》要求积极培育它们的专业功能，发展特色经济和支柱产业。
第三类是农产品主产区县城，这应该是县城的主要类型，它们的特色就在于没有什么特色，既不在大城市周边，也不具备资源和交通优势，二三产业的基础相当薄弱。对于这类县城，《意见》要求合理发展农村二三产业。所谓合理发展，就是要实事求是，切实以市场需求为导向，而不能盲目上马各种二三产业。事实上，这类县城的功能定位主要应该是农业生产和社会治理，而不是二三产业。不是说二三产业不重要，而是说对于这类县城而言，发展二三产业难度很大，即使要发展，也应该结合并服务于农业生产活动。
第四类是重点生态功能区县城，这类县城也不少，承担的功能主要是承接生态地区超载人口转移。对于这些地区来说，要么生态系统比较脆弱，住的人多了可能破坏生态；要么生态环境比较恶劣，对于居住其中的人容易产生安全隐患；要么生态保护的正外部性比较大，比如饮用水来源地，住的人多了，即便只是农业生产，也有可能影响饮用水的安全。因此，在这些重点生态功能区，将人口有序转移到县城是合理的。
第五类是人口流失县城。人口流失的原因有很多，最关键的还是就业因素。很多县城都无法为本县人口提供充足的就业，大家只能到更大的城市去寻找工作。到外面工作的人，多数还是会回到县里，真正能够在大城市定居的恐怕并不多。因此，这种人口流动情况很难归结为人口流失。真正意义上的人口流失，应该是人口不断往外迁移定居，对于这种类型的县城，《意见》要求严控城镇建设用地增量、盘活存量，这是有道理的。
2.县域核心功能
虽然县城的类型不同，具体定位也不一样，但是作为基本单元的县域的核心功能具有一致性。县域的范围不仅包含了县城，还包含了乡镇和村庄。虽然《意见》的重点是讲“以县城为重要载体的城镇化建设”，但是“以县域为基本单元”的政策视角可能更为重要，毕竟乡村的腹地更为广阔。只有以县域为基本单元来思考城镇化建设，才能够更好地把握县城的发展定位。
我认为，对于绝大多数的县域来说，粮食安全是其最为核心的功能。道理很简单，粮食种植于乡村，而乡村是县域的主战场。确保大部分的农田都能种上粮食，这是关系国计民生最紧要的安全问题，自然也是县域发展最为重大的问题。统筹发展与安全的关系，就不能只是单纯地讨论城镇化，特别是仅仅讨论二产三产意义上的城镇化，而要把粮食安全的命题纳入城镇化建设的框架之中统筹布局。这意味着城镇化不能以牺牲粮食安全为代价，而要反过来更多地支持和反哺粮食安全。
但是当前的整个氛围是将县域发展局限于县城发展，将城镇化视为摆脱农业生产的过程，这实际上是存在很大风险的。国家应当首先把县域视为一种公共品，而不是新的经济发展引擎。要知道，经济发展的引擎始终是在城市特别是大城市，而县域作为一种公共品，最核心的职责就是要保障好粮食安全。可惜的是，目前县域发展的总体思路依然是工商业大跃进，不管具不具备条件，都想方设法搞工业园，搞县域商业建设，至于农业生产只是一个不得不完成的任务而已，说白了就是包袱。
在这种思路之下，财政资源自然主要停留在县城，用于县城的工商业发展和县城的基础设施建设，而用于服务农业生产的资源则大为受限，其中还有很多是用于不切实际的农业产业化项目。真正服务于粮食安全的资源经常是捉襟见肘，你只要到农村走一走就能感受到，大量的基础设施都是年久失修，特别是水利和机耕道；而土地也是相当的碎片化，很不好耕种。农民不愿意种田，首先就是因为田不好种，即使下定决心要种田，又会被高昂的农资成本吓到。实际上，这些关系粮食安全的农业基础设施建设，真的应当成为县域发展的首要任务。至于产业经济发展的职责，主要应该交给市里和省里来统筹。
县域的第二个核心功能是社会治理，而社会治理的本质就在于群众工作。虽然大多数县域应当以农业生产为重，但是这并不意味着县域就不需要现代化。实际上，县域的现代化主要就体现在社会治理的现代化。生活在县域的人口，多达9亿，将这9亿人口组织起来参与到社会治理之中，对于整个国家的治理现代化来说实在是意义非凡。
然而从现实情况来看，当前的县域社会治理能力是比较落后的。不是说县域治理的技术性手段不行，比如“数字化”“智慧化”等等，而是在回应老百姓的需求、跟老百姓打交道、解决老百姓问题这些群众工作上缺乏能力。一个关键的原因就在于整个治理体系悬浮在行政系统中，脱离了基层社会。不要说县城治理本身已经高度科层化，下个村都不容易（我是指真正进入到老百姓的生活之中而不是到村里拍个照），就连乡村两级都在迅速行政化，村官越来越像个当官的，整天坐在办公室忙着写材料。这当然不能完全责备基层干部，他们也不想搞那么多材料工作，问题是上面总是找他们要。
县域的第三个核心功能是社会建设，或者叫做社会基础设施建设，包括教育、医疗、养老等。县域是人力资源最重要的储备库，因此搞好社会基础设施建设，意义重大。让县域人口能够获得较高质量的教育、医疗和养老资源，可以大幅度提升中国的人力资源，为经济社会发展奠定坚实的人口基础。另外也许更为重要的是，社会建设本身就是满足老百姓日益增长的对美好生活的追求。
然而，因为县域的资源大多投入到工商业建设和县城的硬件基础设施建设上，真正能够用于优化县域教育、医疗、养老等社会服务方面的资源并不多。其后果是，这些责任主要压在家庭上，造成了很大的经济负担。
3.县域内外部关系
显然，无论是保障粮食安全，还是完善社会治理和社会建设，都无法直接给县域政府带来更多的财政收入，而且这些工作反过来还要耗费大量的财政资源，政府自然没有积极性去干这些事情。一个经典的问题就是，我不先赚钱，如何去改善你的生活？正是这种理念赋予了县域大搞经济开发以合法性，先发展再服务。本质上讲，这涉及到县域与上级政府的关系。
如果将县域的主职工作限定在粮食安全、社会治理和社会建设三大方面，那么这些工作的成本就应当主要由上级政府来买单。问题是，现在县域也要承担大量的成本，如果不搞经济开发，充实一下财政腰包，很多民生项目可能都会受到影响。因此，县域发展的问题，根源不在于县域，而在于上级政府，在于财权事权的改革。
县域发展的成本由上级政府买单，本质上是对经济发展统筹层级的提升。由省市来统筹发展经济，最终很大一部分业务肯定也是要落在县域内的。但是县域的职责应该是配合，省市则通过设立更高层级的开发区来统筹经济发展，赚的钱则通过财政转移支付用于支持县域的粮食安全、社会治理和社会建设。县域当然也可以搞点经济开发，但不应该成为被考核的指标，考核的指标应该是聚焦到前面说的三项核心工作上。
县域发展的另外一个问题是如何处理好县域内部的城乡关系。大致来说，县域在空间上分为县城和乡村，乡村应该是主体。也就是说，无论是保障粮食安全，还是完善社会治理和社会建设，主战场都在乡村。因此，要搞好县域发展，关键就在于搞好乡村振兴工作。这意味着县域资源的配置，重点应该落脚到乡村。
然而，正如前面说到的，因为发展县城是主导思路，以至于能够用于乡村建设的资源并不多，这就是农业基础设施如此不堪的关键原因。不仅投放到乡村的资源少，更要命的是为了集中力量搞县城发展，还把大量的乡村资源虹吸到县城。最典型的莫过于通过教育县城化，引诱农民到县城买房子接受更高质量的县城教育。
一方面，农民两代人辛辛苦苦在大城市打拼赚的钱，全部投放到县城的房子上，还欠银行一屁股债，这是县城对乡村资金的虹吸；另一方面，越来越多的农民在县城买房，即使买不起也要租个房子，照顾小孩读书，导致乡村人口的空心化，以及陪读劳动力的闲置，这是县城对乡村人力资源的虹吸。有了这些资源，县城的房地产就可以繁荣一时，政府卖地就能赚更多的钱，再用这些钱搞几乎不太可能成功的二三产业的投资。
乡村的人财物向县城集聚，如果是因为县城产业发展的经济效益，倒也无可厚非，这是城镇化的基本规律。问题在于，现在更多的情况是乡村人财物向县城集聚不是因为县城的产业，而是因为县城的教育，大家挤到县城里面，除了给孩子更好的教育，却很难在县城找到合适的工作，陪读妈妈的劳动力还要被浪费掉。事实上，如果教育资源公平地配置给乡村，孩子们可以就近接受较好的教育，农民就完全没有必要耗费巨资跑到县城买房子。《意见》提出要“发展城乡教育联合体”，这实际上是在向县域医疗卫生共同体取经，或许值得进一步的关注。
可见，上级政府对县域经济发展不合理的定位，导致了大量的资源集聚到县城的产业发展和硬件基础设施建设上，使得用于社会基础设施建设和农业基础设施建设的资源更加不足，而且很难在乡村得到合理配置。一方面农业基础设施建设不好，田不好种，另一方面受到县城教育资源的引诱，农民和他们家里的钱都被虹吸到县城。结果，粮食安全成了问题，乡村社会治理也陷入困境。遗憾的是，即使付出这些代价，大部分的县城经济也没能发展起来。
