提要：新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展。党的十九届六中全会明确全党要“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，全面深化改革开放，促进共同富裕”。推动区域协调发展则是扎实推动共同富裕所必须解决的突出问题。作为我国重要的工业和农业基地，东北地区关乎国家发展大局，为国家建设事业做出了突出贡献。进入20世纪90年代以来，东北地区的经济社会发展始终处于低水平徘徊状态，形成了区域发展中的“东北现象”或曰“东北困局”。当前及未来，东北地区需要把握国家振兴东北的重大战略，抓住新发展机遇，提高改革开放成效，推动东北振兴取得新突破。本文从社会治理转型和社会高质量发展的视角出发，从理论层面对破解区域发展旧格局、构建新发展格局的路径提出一些思考，希望能引发更系统的深入讨论。

关键词：社会高质量发展 共同富裕 东北振兴 数字化转型 社会治理转型

一、社会治理转型：认识“东北现象”的新视角

东北地区包括东北三省（辽宁省、吉林省、黑龙江省）和内蒙古自治区东部五盟市（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟），总面积约145万平方千米，曾以广袤的黑土地、雄厚的工业基础、丰富的煤炭石油资源，担负着我国经济发展板块的重任，工农业发展都走在全国前列，为新中国建设提供了重要的财力、物力和人力支撑，被誉为“共和国长子”。1952年，东北地区的经济规模占全国的12.36%，工业占全国的22.88%，农业占全国的9.65%（乔榛、路兴隆，2019）。1953年，新中国制定的第一个“五年计划”把发展工业作为首要任务。在“一五”计划期间，苏联对新中国工业化建设给予了大力支持。在苏联援建中国的156个项目中，东北地区就有58项，占全部项目的37%（田毅鹏，2004），可见东北地区在共和国历史上举足轻重的经济地位。当前，东北地区作为我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作的中心枢纽，具有重要战略地位。习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上强调，东北地区“维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要，关乎国家发展大局”（新华社，2018）。

然而，自20世纪90年代始，由于没能及时适应市场经济的转轨，东北经济陷入低水平运行的泥潭。1991年，新华社记者赵玉庆等发表《“东北现象”引起各方关注》一文，率先提出“东北现象”概念，用以指称作为老工业基地的东北三省经济效益下滑、工业生产举步维艰的艰难处境（田毅鹏，2007）。2014年，东北经济再次出现断崖式下跌；2015年，黑龙江、吉林、辽宁三省GDP增速分别为5.7%、6.5%、3.0%，排名全国倒数；2016年，东北三省的经济增速更是堪忧，除山西以外，位居全国倒数三名，且辽宁省名义GDP甚至出现负增长（魏后凯等，2020）。学界将这一现象称为“新东北现象”（安树伟、李瑞鹏，2018）。关于东北地区经济社会发展滞后的原因，目前学界已经从不同的角度进行了讨论，其解释机制主要包括全国经济下行压力说、经济结构失衡说、市场缺失说、人口外流说、体制束缚说和创新不足说等（陈耀，2017；黄群慧，2016；穆光宗，2016；魏后凯等，2020；周宏春，2017）。既有的研究主要从经济学或者人口经济学视角进行解释。然而无论是老“东北现象”还是新“东北现象”，都不仅仅是简单的经济问题，很多时候它们与社会治理的转型有着重要联系。

与计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型相适应，我国社会治理的模式也经历了从社会管理体制到社会治理体制的转型。社会治理是人们应对社会生活共同问题时调动资源、组织力量、协调利益的一种制度方式。在面向具体问题的实际运行中，社会治理会出现不同的主体构成，但不同主体的角色与功能、行为取向和运行原则等方面均有其自身特征和基本定位，并在此基础上形成功能有序的、模式化的、比较稳定的关系格局（李友梅，2021）。改革开放以来，中国从一个落后的农业国家迅速跃身为当今世界第二大经济体以及常住人口城市化率达到63.89%的社会主义现代化国家。中国40多年来所经历的剧烈变革可以说在世界上是前所未有的。由于中国现在和未来较长时间内都会处于快速转型发展的“变动社会”阶段，变动的社会构成了社会治理进一步创新的复杂社会情境。中国的社会治理模式在多种矛盾和张力的复合和叠加中不断变化。这也意味着社会治理要具有应对和处理整体性、多线程、复杂性问题的体制机制，以及应急机制与长效机制之间的衔接能力（李友梅，2018）。

然而，在上述两个相互联系的转型（中国的市场化经济转型和快速复杂的社会治理转型）过程中，东北地区因为各种原因未能赶上时代步伐。从社会治理角度而言，这与东北地区在历史发展过程中所积累和形成的经济与社会结构特征有紧密联系。其中，尤其需要对东北地区单位制的社会体制进行深入的研究与分析。新中国成立后，随着集中计划经济体制的确立，党在全国建立起一套包括单位制、街居制、人民公社制、户籍制、人民信访制度以及集体主义意识形态在内的配置公共资源的社会体制，形成了“国家—单位—个人”自上而下的一元社会管理格局或“总体性”社会。在一定意义上，“单位制”是党和国家系统、全面地组织和整合社会生活而建构起的一种总体性制度安排，也是与经济生活物资短缺时代相适应的一种理想的社会生活组织形态，不仅建构起社会成员在福利获取、组织归属上对国家体制的依赖关系，而且形成了总体性的社会认同。东北地区由于解放时间最早、地理位置毗邻苏联，成为中国最早实行贯彻计划体制和单位体制的地区，并作为单位制体制建设的“典型示范”受到大力推广。改革开放后，原有的单位制因阻碍社会发展活力和生产力的发展而解体，全国范围内离开“单位”代表的体制内组织、在体制外组织就业的人数迅速上升。新业态、新组织和新群体不断涌现，极大地改变了原有科层制架构的组织形态（李友梅、贾文娟，2018；李友梅等，2021）。但在东北地区，由于过去单位制实施时间最长、贯彻最彻底，经济发展也高度依赖旧的单位制体制等原因，出现了“典型单位制”的后遗症或路径依赖（田毅鹏，2004）。东北地区的广大职工在社会心理上既迫切向往改革，又对旧体制颇为怀念，对竞争的压力思想准备不足，构成了东北地区尤其是老工业基地体制转轨的重要障碍，造成东北地区经济发展内生动力不足、社会发展缺乏活力（田毅鹏，2007）。

2015年，习近平总书记在吉林调研时强调，东北振兴需要强力治本。坚决破除体制机制障碍，形成一个同市场完全对接、充满内在活力的体制机制，是推动东北老工业基地振兴的治本之策（光明日报评论员，2015）。党的十九届五中全会提出社会高质量发展，这标志着中国社会治理开启了新的转型步伐，意味着社会治理体制、社会治理体系、社会治理制度和社会治理共同体的建设要有更高的站位和思想境界，也为东北振兴带来了新的制度与战略机遇。

二、活力社会的培育：振兴东北的新基点

自2003年党中央、国务院作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策以来，东北地区的发展取得了明显成效。2014年我国开始实施新一轮的东北振兴计划，对东北经济发展的政策支持力度进一步加大。到2020年，东北地区体制机制改革创新和经济发展方式转变取得重大进展，发展的平衡性、协调性、可持续性明显提高，与全国同步实现全面建成小康社会宏伟目标。但与此同时，东北地区的经济增速仍然与东南、中部甚至西部地区存在不小的差距，由此形成的反差令人困惑。

从目前理论研究和政策实践来看，对于东北振兴的路径总体上还是突出体现在有效市场的构建，如针对东北“国有经济缺乏活力，民营经济不大不强”，要使得“国有经济增强活力，民营经济做大做强”；针对东北“政府干预过多、市场化程度低”，在资源配置机制上要“减少政府干预，发挥市场经济关键作用”；针对东北“封闭、狭隘”，要对外开放“面向东北亚及世界，打造开放新前沿”；针对东北新动能不足的实际，在新旧动能转换上实行“大四新”方略（常修泽，2021）。在此基础上，有学者进一步提出结合有为政府与有效市场，通过产业政策来推动基础设施的建设以及为降低企业交易成本而实施各种制度上的改革，“有为政府”使其所具有的要素禀赋被合理配置、有效使用，推动产业升级换代，实现经济增长（张强、高柏，2019）。但在这些研究转化为政策的过程中，社会要素往往被忽略，总被当作被动的客体而非积极主体参与到东北振兴的进程中。

从理论上看，非经济因素对社会经济发展发挥着极为重要的影响力，已经为中外学者所证明。“全世界怎么进行城市化和社会福利转型，本质上就是要大量纳入所谓的非经济因素——包括政治、文化、法律和大众参与性——来改变这些社会因素，进而形成新的制度变革的正反馈”（张平，2020）。作为人类系统中最活跃的因素，社会（文化）要素通过潜移默化影响其成员而作用于市场与政府运作实践。不难发现，从整体上看，近20年来东北振兴所采取的举措与在其他区域所实施的政策思路并无明显的区别，在应对东北特定问题方面更是给予了较强的政府支持与制度创新，但为何东北地区经济社会发展与其他区域发展仍然呈现出明显差异？从某种程度看，制约东北振兴的一个重要短板就在于活力社会建构本身，或者说，社会内在活力不足以支撑其有效市场和有为政府的作用发挥。

社会治理是国家治理的重要方面，其目的不是把社会管“死”，其手段也不是用机械僵化过时的思维和做法对社会“死”管，而是通过不断改革创新促成体制体系、制度机制形成合力，使整个社会在有序的前提下“活”起来。对此，社会体制改革创新要跟上时代要求，以调动各方面的积极性，最大限度增强社会发展活力，充分发挥人民群众首创精神，使全社会创造能量充分释放、创业活动蓬勃开展。正是从这个意义上看，无论是有效市场还是有为政府，都必须在相应的社会基础上运行。换言之，社会治理也可以成为生产力，成为推动经济社会变革的关键推动力。由此而论，东北振兴中社会的缺位使得有效市场和有为政府的结合缺乏坚实的支撑。

当然，近年来东北地区社会领域的发展并非毫无建树。以各省区人类发展指数人类发展指数作为指标，位处东北地区的吉林省、辽宁省、内蒙古自治区均高于全国平均水平；从区域看，东北地区更是仅次于东部地区。由此可见，无论是在健康、教育还是收入方面，东北地区支撑经济高质量发展的社会基础是较为扎实的。其在近年来的经济增长低迷甚至停滞，在很大程度上是因为欠缺将这种深厚的社会基础与有为政府、有效市场相协同的机制和路径。换言之，如何激活东北区域社会中蕴含着的内生活力动力，是今后推动东北振兴的关键所在。

与此同时，还要注意到，在中国社会转型的现实背景下，面对“社会”本身的多元化发展趋势，党和国家不可能也不必要对人民的需求“大包大揽”，而是应该通过将各类要素动员起来，形成发展的共同体、治理的共同体、命运的共同体；通过组织集体行动，在满足社会多元化需求的同时，不断塑造公共性品质和时代精神以推动社会创新发展和历史进步。现在，数字化时代来临，信息技术与平台经济的发展为全国各地区协调发展和平衡发展提供新的契机，也为激发东北社会活力提供全新的起跑线，新经济组织、新社会组织等多元社会要素得以逐步成长起来，为新型治理结构的诞生提供了质料与活力空间。在这个过程中，更应积极推进党建引领下各个治理主体的良性互动，不断提升人民参与治理的意愿、社会满意度以及需求认知度，与政府公共服务理念和能力相互强化，形成适应新形势新要求的社会公共性，由此铸牢社会治理的共同体。这也是东北地区振兴必须牢牢依托的社会性基础。

活力社会的培育需要张弛有度，这也意味着社会治理创新既需要从推动经济社会发展的要求出发构建政府、市场与社会的新型合作共建的关系格局，同时也需要根据东北地区的民情文化和经济实情因地制宜，具体情况具体分析，其目标是实现社会秩序与社会活力的动态平衡、有机统一，使社会既充满活力又安定有序。当前，我国处于社会高质量发展的新阶段，要满足人们对日益增长的美好生活的向往，推动实现共同富裕的社会主义本质要求，这为当前东北振兴提供了新的历史机遇。

三、以实现“共同富裕”推进东北社会高质量发展

党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。十九届六中全会进一步提出，要“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，全面深化改革开放，促进共同富裕”。习近平总书记在主持召开中央财经委员会第十次会议时强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕（新华社，2021）。这为我们正确认识高质量发展与共同富裕的关系指明了方向。一方面，高质量发展要把共同富裕作为主要目标；另一方面，高质量发展是实现共同富裕的重要途径，是解决逐步实现共同富裕一切问题的基础和关键，实现共同富裕必须依靠高质量发展（逄锦聚，2021）。高质量发展和共同富裕的双向互促，既对新发展阶段下东北振兴提出了高要求，也为东北地区社会治理创新带来了新机遇。东北振兴要始终与国家总体发展战略保持一致，把握历史机遇和发展契机，在化危为机、危中寻机中主动求变，在扎实推进共同富裕中促进东北发展。

一是破解共同富裕的深层次矛盾，推动更为均衡充分的经济社会发展。共同富裕是人类千年以来的最大梦想，是人类政治、经济、社会、文化和生态“五位一体”高度综合协调的状态；共同富裕也是人类文明发展中的千古难题，至今为止，还没有任何一个国家完美地解决了这个难题。从我国的情况看，虽然经济快速增长，但民生保障还存在短板，社会治理还有弱项，而人民群众期待着更有品质的生活并追求更得体的生活方式，需求侧变化也在成为促进供给侧改革创新的力量（李培林，2021）。如前所述，新旧“东北现象”所折射出的更多是经济发展与社会进步的脱节，这种不协调、不同步也反映出了当前我们推进共同富裕的深层次矛盾。正是从这个意义上讲，破解“东北现象”其实是探索如何实现更高意义上的均衡和充分发展、如何实现有为政府、有效市场与活力社会的“三位一体”、相互协同。

二是要抓住区域协调发展和乡村振兴的机遇，促进协同共建共赢的合作发展。促进区域协调发展是满足人民美好生活需要、扎实推进共同富裕的重要前提。党的十九届五中全会提出，推动区域协调发展。李克强总理（2021）在十三届全国人大四次会议上作的政府工作报告中提出，推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。由此可以说，中国经济社会发展的下一步将是缩小区域之间、城乡之间乃至于城市内部的两极分化，归根结底是要实现全体人民共同富裕，让改革发展的成果更多更公平地惠及全体人民，在此过程中使得东北地区社会高质量发展得到不断推进。

三是要利用好新发展阶段改革的机遇，激活东北振兴的内生发展动力。新发展格局下的东北振兴已然成为推动高质量发展和实现共同富裕进程的重要组成部分。对于实现共同富裕的路径，以往学者更多强调的要么是以经济发展（做大蛋糕）为主导，要么是以调整分配方式与机制（分蛋糕）为主导，对社会要素及其推动力的重要性强调不够。如前所述，共同富裕实现的社会过程、内在逻辑和机制恰恰是当前东北振兴诸项措施中所欠缺的，或者说，对实现东北振兴的社会性建构过程的重视仍然不足。有学者这样指出，必须在共同富裕的政策范式下推动东北的改革开放：参照当年的深圳模式在东北主要城市成立经济特区，通过税收、土地等政策优惠和东北—东部地区的对口合作机制，推动沿海地区企业（也包括有投资意愿的外资企业）到东北直接投资，利用它们的资本、技术、企业管理制度和市场渠道，帮助东北实现经济增长新旧动能的转换，降低地区间的增长不平衡（高柏，2021）。这一观点的内在路径就在于通过政策范式的转换，以来自外部的直接投资为内部提供经济发展机遇，利用它们在资本、技术管理以及市场渠道等方面的优势，带动东北地区的发展，降低地区间发展的不平衡，进而推动市场建构的社会性过程，以外部资本、技术倒逼营商环境的升级，并由此以创新带动社会活力的迸发，从而为市场有效运行和政府规范行政提供有效助力。换言之，东北振兴的政策措施的实践要更加重视经济、政治以及社会要素的社会性协同，以引入外部要素促成变化的机会，以社会基础拓展市场建构和运作空间，并由此实现协同发展。

可以说，在以实现共同富裕为目标的社会高质量发展新阶段，东北振兴将大有可为。这不仅是因为东北发展目前面临的种种难题亟须破解，更因为东北困局的破题与社会共同富裕的要求、社会高质量发展的主题紧密相关。比如，关于如何把公有制经济做大做优做强的问题，如何构建协调配套的基础性分配制度安排，以及民营经济如何遵循可持续发展理念实现高质量发展等方面。东北老工业基地的国有经济、乡村集体经济和民营企业要在改革中求变，在回应这些问题的过程中探索制度创新。正基于此，我们要从国家发展战略的层面来着眼，从解决发展的内生动力、实现共同富裕的整体视野中理解实施东北振兴战略的重要意义，以此更新思维方式、考虑新的社会整合并再建社会认同，这既是对“以人民为中心”历史经验的总结，也决定了新的时代条件下的民心所向与社会长期稳定的走向。简言之，以实现“共同富裕”推动社会高质量发展正成为东北振兴的新范式。

四、在数字化转型中赋能东北社会治理新思维

随着大数据、人工智能、移动互联网、云计算、5G等新一代信息技术的应用，人类进入数字化转型时代。数字化转型正以不可逆转的趋势改变生产关系，带来生产方式、生活方式和治理方式的深刻变革。目前，数字经济在我国已经成为推动创新发展和经济增长的新引擎。《中国数字经济发展白皮书》显示，2020年我国数字经济规模达到39.2万亿，占GDP比重为38.6%，数字经济对我国经济增长贡献率超过50%。更为重要的是，以数字技术为代表的技术革命也在推动社会治理的重大转型，技术的变革由此为激发社会活力、构建活力社会提供了难得的契机与支撑。

党的十九届五中全会对数字化技术如何服务推进社会治理现代化提出了要求。可见，要把智能化建设上升为重要的治理方式——“智治”，推进社会治理体系架构、运行机制、工作流程智能化再造。数字化治理日益向纵深推进，数字化转型通过移动互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术，赋能社会治理体系的传统要素，提升社会治理的专业化和智能化水平。例如，“一网通办”等对政府职能和政务流程的再造与重构，联通原本孤立的一个个“小系统”，形成一体化的“大服务”，大幅提升了政务服务的水平和效能。

在数字化转型背景下，实现东北振兴需要有转换社会治理思维的新自觉。东北地区传统产业占比大，经济下行压力大。社会治理方面，随着全球化的新一轮复杂转变以及信息技术发展下网络社会的崛起，东北地区原有工业化时期的“典型单位制”老问题与数字化转型时期的新情况相遇并积累叠加，几乎同时在政治、经济、社会等各领域带来了许多非常棘手的变革问题，带来了社会治理方面的严峻挑战。为此，实现东北振兴，应积极抓住数字化转型的机遇，在推动社会治理创新、补上活力社会的短板上做出实质性的努力和突破。

第一，推动实现东北地区政府职能转变。行政体制改革是经济体制改革和政治体制改革的重要内容（习近平，2017）。一方面，坚持社会主义市场经济改革方向，关键在于处理好政府和市场的关系，遵循市场规律、善用市场机制解决问题，同时更好地发挥政府作用。另一方面，需要强化各级政府尤其是基层政府在公共服务、公共管理、公共安全领域的全面履责，强调基层政府在创新社会治理中发挥重要作用。

第二，推动东北地区社会治理的数字化转型。大数据可以为提高社会治理精细化水平提供新方法、新途径。东北地区要利用好这一新方法和新途径，努力变革传统社会治理方式，着力提高数字化服务水平，促进相关数据共享，更多依靠数据进行决策，实现从以有限个案为基础向用数据说话的转变。同时，数字化转型会使得社会治理体系的平台化特征更为明显，进而有利于推动社会治理从政府主导向多元主体参与转变，可以进一步明确各主体的权责并使得公众清楚知晓问题解决的进展、遇到的困难和可能的应对措施。

第三，提升东北地区社会治理的法治化水平。党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”并明确了以法治手段来推进社会治理领域的相关制度建设。2021年1月1日，《中华人民共和国民法典》正式实施。这些举措为社会治理现代化向高质量发展提供了重要法治保障。东北地区需要在此基础上，探索以地方立法手段来提升社会治理领域相关制度的约束力与稳定性。同时，还需要加强司法公正，强化全民法治观念，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。

第四，激发东北地区社会活力，大力培育社会组织。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求激发社会组织活力，并明确提出“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。这随即推动了社会组织登记和管理体制的重大改革。同时，民政部、财政部、工商总局等部门自2014年以来先后推出了一系列文件，鼓励中央各部门和地方政府通过向社会组织购买服务的方式来提升公共服务水平，为社会组织的快速健康发展奠定了重要基础。在此背景下，东北地区需要更加注重通过发展社会组织来提升公共服务质量，为社会自我协调机制的建设提供重要条件。

第五，加强东北地区城乡社区建设，塑造“善治”的微观基础。城乡社区是国家与社会直接交遇的重要区位，也是公共服务与管理传递所依托的基本载体，更是微观社会领域发育的重要依托。党的十八大以来，国家一直强调城乡社区建设，并出台了《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》等一系列宏观政策，从健全完善城乡社区治理体系、提高社区服务供给能力、优化社区资源配置、增强社区信息化应用能力等方面对当前城乡社区建设提出了重要改革方向。东北地区需要在地方治理多层次创新方面积极探索，摸索建立城乡社区多层次公共服务体系、构建社区多元治理模式的经验。

全面建设社会主义现代化国家是新时代开启的新征程。我国社会主义现代化国家的建设，不仅包括工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化，还包括人的观念的现代化、国家治理体系和治理能力的现代化。习近平总书记（2021）强调，我国现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。而全体人民共同富裕，是中国式现代化的一个基本特征，凸显了我国现代化的社会主义性质，是中国特色社会主义现代化道路与西方现代化道路的本质区别（艾四林，2021）。推动区域协调发展是解决发展不平衡问题的内在要求，是扎实推动共同富裕必须解决的突出问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视区域协调发展，提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略，编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要，推动区域协调发展呈现良好态势。东北地区是我国区域协调发展总体战略布局的重要组成部分。习近平总书记曾八次深入东北考察调研，还多次在全国两会期间专门到东北三省代表团参加审议，共商振兴大业，并多次召开专题会议研究东北振兴之策。一次次考察调研、分析研判，从工业到农业，从改革到创新，习近平总书记不断就统筹东北区域发展提出具体要求，为东北振兴谋划未来。面对高质量发展新要求和数字化转型新机遇，东北地区需要推动社会治理创新，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，确保将国家对东北地区的支持转变为切实落地、实实在在的发展成效。

作者单位：上海大学社会学院

对本文感兴趣的读者可阅读《社会发展研究》2022年第1期原文。