在特朗普政府的南海政策基础上，拜登治下的南海问题国际化出现了诸多全新的形态，完全超越了传统概念中的介入领土主权与海洋权益之争，出现了“泛国际化”的趋势。此举意在精准且全方位对中国实施海上围堵和挤压，并争夺地区安全秩序主导权。这些“泛国际化”的新形态，包括在南海不断升级与域内国家共同进行的军演、胁迫更多的盟友前来南海搅局以及精准施策拉拢域内国家等。南海问题“泛国际化”对东盟特别是对部分南海声索国，正在产生重大的地缘政治影响，导致南海局势及其未来走向在未来一段时间中变得更加复杂且难以预料。
一、南海问题“泛国际化”的时代背景
“南海问题国际化”是近年来的一个高频热词，但基于不同立场、维度、视角与时空，理解可能完全不同。
首先，从中国外交立场出发，所谓“南海问题国际化”主要是指域外大国介入中国与地区国家之间的领土主权与海洋权益之争，如2010年9月21日，时任外交部发言人姜瑜在例行记者会上表示，中方反对南海问题国际化、多边化、扩大化，反对无关国家插手南海争议。显然，域外国家插手南海领土主权与海洋权益之争，被认为是一种将南海问题国际化的行径。这是因为，美国在始于本世纪10年代之初的战略转移之时，就明确认定要介入中国与其他声索国之间的南海领土与海洋权益之争，以至于中美双方在当时对“南海问题国际化”的认知几乎是完全一致的，如时任美国国务卿希拉里·克林顿于2010年7月在越南河内召开的东盟地区论坛部长级会议上所声称，要通过多边而不是双边途径来解决南海纠纷。这是美国首次公开干预南海问题，它暴露了美国欲将南海问题国际化的伎俩与阴谋，自然遭到中国的有力批驳。中国外交部网站上刊载了题为《杨洁篪外长驳斥南海问题上的歪论》的文章。
从特朗普时期开始，中美进入全面竞争阶段，拜登则进一步“升级”了中美之间的竞争。其中，南海问题成为特朗普和拜登两届政府治下的重要抓手。几年来的实践表明，特朗普、拜登政府已经不再局限于介入中国与南海其他声索国之间的领土主权与海洋权益之争，而是有了大幅度调整和改变，简单地说是由“动口”（介入争端）上升到了“动手”（联合军演等）。其做法包括：加大自身在南海的军事存在，拉拢更多国家介入南海以及与地区国家在南海展开联演联训等，以使南海问题更加复杂，加大中国解决南海问题的成本。惠耕田认为，这（“南海问题国际化”）是当前国际体系转型时期的一种伴生现象，有其必然性。中国社科院研究员张洁认为，自特朗普政府提出“印太战略”至今，美国加强南海战略部署的行动日渐明显，并呈现军事化、法理化、舆情化、国际化倾向。
其次，在南海其他声索国看来，它们想要达到的南海问题国际化的目的也远远超出了（与中国）领土主权与海洋权益之争的范畴，而是围绕着争端的一系列衍生行动，如南京大学中国南海研究协同创新中心研究人员马博在文章中提到的：“（越南）在东盟组织内部和各类国际峰会上刻意引入南海议题,积极利用国际法等手段和措施,来有计划地实现其将南海问题‘国际化’的企图。”暨南大学东南亚问题专家邓应文将“越南寻找外部的支持”称为其将南海问题国际化的表现。
在当前大国激烈竞争的新时代，南海问题“国际化”不应再从领土主权与海洋权益之争这一狭义的角度来理解，而更应从广义上来予以阐述分析，故将美国特朗普、拜登政府在南海问题的举动以“泛国际化”来定性。与以往相比，从特朗普到拜登，美国在南海问题上所推动的国际化正在不断“创新”，以至于出现了新的形态，意在精准且方位对中国实施海上围堵和挤压，并争夺地区安全秩序主导权，从而也成为拜登政府的“南海新政”中的一个重要组成部分。我们应以与时俱进的学术态度来审视、研究新时期的新变化。
二、南海问题“泛国际化”的新形态
从本世纪10年代初美国奥巴马政府推行“亚太再平衡战略”开始，学界通常将美国的南海问题政策划分为三个阶段，即2010—2014年：“舆论+外交”双重施压、2015—2016年：军事行动作为辅助和强化手段、2017年至今：奉行全面竞争战略。而如今，相较于特朗普政府，拜登政府上台之后推行的是全面对华战略竞争的2.0版，在南海问题上表现为大幅度升级以往的国际化做法，企图更加精准地全方位对中国实施围堵和孤立，并与中国争夺地区安全秩序的主导权。
（一）升级与域内国家在南海的军演
2021年8月10日至15日，美国海军第七舰队（U.S.7th Fleet）主导了21个印太地区所谓“伙伴国家”的海军大规模军演，这场军演名为“东南亚合作与训练”（Southeast Asia Cooperation and Training,SEACAT）。在东南亚国家中，来自越南、菲律宾、印度尼西亚以及马来西亚等南海声索国的海军均悉数派员参与。
（二）拉拢域外国家前往南海炫耀武力
2021年6月，拜登对欧洲进行长达八天的访问。从一踏上英国土地起，拜登就不断提及“中国威胁”问题，之后又在七国集团首脑峰会和北约首脑峰会上渲染所谓“中国威胁”。其目的就是要把欧洲国家绑定在美国对华战略竞争的战车上。果然，在拜登政府的动员与拉拢之下，美国的西方盟友们纷纷表态或直接付诸行动，将军舰派往南海。在2021年一年之中，至少有八个国家派出海军舰艇进入南海海域，支持所谓“确保南海的国际开放和航行自由”。这在以往是从未出现的现象。高举“同盟外交”旗帜正是美国建制派总统拜登有别于其前任的显著之处。如今，美国正试图将其他大洲的盟友集合到太平洋上，以建立所谓的“协同作战能力”。
（三）成立AUKUS三方机制染指南海
2021年9月15日，美国、英国与澳大利亚官员联合宣布，他们共同成立了一个结合军事与外交、名为AUKUS的新三方安全倡议，并发表了《美英澳关于成立AUKUS的新三方安全倡议的声明》，从此组建了新的印太伙伴关系。这是在美日印澳四边对话基础上新成立的“美英澳安全伙伴关系”三方机制，其目的就是利用盟友及伙伴国家搞“小圈子”，在南海问题上试图更广泛地遏制中国，朝构建亚太小北约的方向推进。同年12月1日在由澳大利亚智库洛伊研究所举办的线上研讨会上，拜登政府安全政策负责人之一、美国国家安全委员会印太事务协调员库尔特·坎贝尔（KurtCampbell）公开承认，成立这个“AUKUS”联盟就是“为了在印太地区对抗中国而制定的”。
（四）有针对性地拉拢、力挺部分声索国
与特朗普政府无重点地拉拢东盟所不同的是，拜登政府分门别类，精准施策，将重点放在越南、菲律宾，次重点放在新加坡以及印尼的身上，企图取得各个击破的战略效果。
美国精准施策的做法，一是急其所需，如美国副总统哈里斯在到访越南时给予受疫情之困的越南100万剂新冠疫苗；奥斯汀在访问菲律宾时则承诺给予菲军事援助和疫苗援助，以此拉拢、取悦菲军方及菲国内精英，奖励其再一次暂停终止菲美《访问部队协议》。二是投其所好，以频频派员到访的做法密切双边互动，尤其是公开在南海问题上为其撑腰站台，如美国副总统哈里斯访问越南时就海上安全合作与越方达成共识。
（五）以南海问题法理化推动国际化
2021年7月13日，在南海仲裁案所谓“裁决”五周年之际，美国国务院刻意发表了一则声明，重提仲裁案，全面“非法化”中国的南海岛礁历史性权利主张与海洋权益，高调宣称“基于规则的地区秩序”，并通过强调美国将“采取行动”来恐吓中国。这与特朗普政府时期的做法如出一辙，所不同的是美国国务卿布林肯还指责中方以使用“强权即公理”的恐吓手段损害东南亚国家的主权。
三、南海问题“泛国际化”的影响
“南海是中国推行‘一带一路’倡议的关键海上节点，承载着中国向东南亚地区辐射的影响力。因此，南海争议的妥善解决，事关中国构建起一个和平稳定的地区海洋秩序，为中国的和平发展道路提供良好的周边环境支持。”美国将南海问题国际化推向新的高度正是一些声索国所希望的。一方面，可以借美国之手来压制中国的南海主权主张，平衡中国的快速崛起；另一方面，确保自身的海上权益和既得利益在美国的介入下不会有丝毫的受损，甚至希望得陇望蜀。然而，拜登政府在南海问题“泛国际化”上的种种新举措，也正在对东盟国家自身产生冲击和影响。
（一）南海问题“泛国际化”对东盟自身的影响
首先，美国以厚此薄彼的手法拉拢东盟国家，影响东盟国家的内部团结，造成成员国之间相互猜忌。如上所述，不同于特朗普政府时期在东南亚外交策略上的杂乱无章，拜登政府将东盟国家划分成三六九等，分门别类，精准施策，有针对性地拉拢东盟重点国家。这必然会形成亲疏有别的结果，导致东盟成员国内部相互猜忌，影响东盟国家的内部团结。在一些成员国的潜意识中，一旦它们认为体系内的某个成员系美国在东南亚地区的代理人（代言人），它们相互之间的猜忌与不信任将从此加剧。这也违背了东盟国家的处事原则。
其次，美国的施压将会导致东盟的中心性地位不断受到侵蚀。2021年8月，第54届东盟国家外长会议于线上举行，中美两国外长先后参与了部分对话会议。根据越南媒体的报道，在事后东盟外长会议所发表的声明中出现了两个微妙变化：一是会议声明中提及“反对南海岛礁扩建改造行为”，二是出现了所谓“确保南海航行自由”的表述。在以往，涉及东盟领导人的任何形式的会议都避免直接涉及南海具体的问题，更不会有如此直白的表述，这是美国方面的一贯叙事，所针对的正是中国。
（二）南海问题“泛国际化”对中国-东盟关系的影响
从特朗普到拜登政府，南海问题“泛国际化”现象，也必然会对中国与东盟的传统友好关系造成新的冲击和影响。
在美国不断利用台湾问题对中国“切香肠”、美日利用钓鱼岛问题对中国不断挑衅以及新冠病毒溯源闹剧的背景下，一旦南海问题趋于复杂且处置不当的话，将使中国面临更加严峻的海上形势，并消耗中国的大量外交资源与战略资源。
成汉平，浙江工业大学教育部区域国别研究基地越南研究中心主任、南京大学中国南海研究协同创新中心研究员
节选自2022年第2期《亚太安全与海洋研究》（双月刊）
