粮食安全是国家安全的基本保障、治国理政的头等大事。我国一直突出强调粮食生产在保障粮食安全中的决定性作用，党的十八大后，形成了“谷物基本自给、口粮绝对安全”新的粮食安全观，进一步强调把“中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。目前我国稻谷、小麦和玉米等口粮的自给率均超过95%，较好实现了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的目标。随着城乡居民食物消费结构日趋多元，肉蛋奶等重要农产品的消费需求刚性增长，粮食产加销日趋分离使粮食产业链安全问题日益凸显，需要统筹国内国际两个大局，从“为大国筑底”的战略高度推动“三个转变”，确保重要农产品特别是粮食供给的综合生产能力，提升粮食生产全产业链综合竞争力，努力构建新时代粮食安全发展新的格局。
1.从传统“口粮观”向“大食物观”转变
随着我国全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，人民对美好生活的向往更加强烈，在食物消费领域日益表现出多样化多层次的需求特征。城乡居民消费需求从过去的“吃得饱”“吃得好”，向着现在的“吃得营养”“吃得健康”加速转型，食物消费结构呈现口粮消费下降，而肉蛋奶、果蔬、糖油等非主粮食物消费快速增长的大趋势。因此，对于粮食的认识应顺应新时代居民食物消费不断升级的新变化和新要求，从传统狭义的谷物、豆类和薯类等“口粮观”，拓展到与粮食消费具有直接替代性的肉蛋奶、蔬果油糖茶等重要农产品及食品，树立“大食物观”。
2013年的中央经济工作会议提出“坚持数量质量并重，更加注重农产品质量和食品安全”；2015年的中央农村工作会议提出，要树立大农业、大食物观念，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展；2016年的中央一号文件将“树立大食物观”作为推动农业供给侧结构性改革的重要内容。今年全国两会期间，习近平总书记又一次强调“大食物观”，指出要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行。因此，保障国家粮食安全，要顺应新时代的要求，树立“大食物观”。在大食物观下，端牢中国人的饭碗，应包括粮食和重要农产品的数量保障、产品质量保障及营养安全保障。其中，粮食和重要农产品供给保障是底线，耕地与水资源安全、食物安全是基本前提，粮食品种结构合理和食物营养健康是发展方向，三位一体、缺一不可。
2.从保障口粮供给向保障粮食与重要农产品供给转变
保障食物的用粮需求是我国粮食安全战略的首要任务。从消费结构看，我国每年粮食食用消费约2.5亿吨，饲料消费约2.7亿吨，工业用粮约1.6亿吨。目前，我国农业生产结构调整速度滞后于食物需求结构转变速度，导致农业存在产需偏离的结构性失衡，这是影响我国粮食生产安全的主要矛盾，主要表现为口粮有余与饲料粮短缺并存的状态。
长期以来，我国能量饲料粮与蛋白饲料粮播种面积占农作物总播种面积的比重大幅低于动物源能量与蛋白在膳食总摄入量中的占比。粮饲种植结构与食物需求结构偏离导致口粮过剩与饲料粮短缺并存。据测算，2018—2019年，我国小麦、稻谷总计结余5492万吨，围绕“口粮绝对安全”目标所保障的“口粮”需求量实际是依据口粮品种的总消费量确定的，而不是口粮实际的食用消费需求。随着食物消费结构升级及用途转变，前者可能继续增长，而后者则绝对下降。从实际消费看，口粮性质的食用消费量在稻谷、小麦等口粮品种的总产量和总消费量中的占比都在下降，稻谷食用消费占国内总产量的比重不到75%，小麦更是低于70%。如果以实际食用消费量来衡量的口粮需求为标准，口粮与饲料粮的结构性问题更加突出。
从我国当前的粮食品质看，存在低水平的产品同质化现象，不能满足食物消费结构升级的需求变化，表现为普通品种粮食过剩与差异化高品质粮食短缺并存，并成为粮食“高产出、高进口、高库存”现象的重要原因。根据我国海关总署官网数据计算，2021年我国进口农产品约1.4万亿元，净进口农产品8759亿元；进口食品近1.3万亿元，净进口食品7840亿元。其中，进口粮食超过1.6亿吨，出口粮食仅331万吨。城乡居民对优质谷物的新增消费需求中，相当一部分是由进口来满足的。
从空间生产结构看，我国粮食生产布局越来越集中，粮食供销存在偏离。一方面，一些传统粮食产区的供销处于“弱平衡”甚至是不平衡状态，而主销区的供销不平衡状况进一步加剧；另一方面，粮食生产与耕地资源、生产潜力之间存在偏离。2013—2017年，全国耕地面积减少0.2%，其中，高产出和中等产出地区耕地减少速度分别是全国平均水平的1.3倍和2.3倍，低产出地区耕地面积增加0.2%。全国耕地总量的保持靠的是低单产地区耕地数量的增加，导致粮食生产进一步向比较优势相对低的低单产地区集中的趋势。
种业科技支撑存在短板，优质新品种培育缓慢。以小麦为例，2019年，全国审定的新品种达到中强筋品质指标的小麦品种只有18个，仅占小麦审定品种总量的1.8%。又如玉米，2017年至2019年审定的适合机收的籽粒品种仅有24个，占同期玉米审定品种总量的比例不足1%。在经济作物领域，尤其是蔬菜大类，存在品种多而不优的问题，高品质蔬菜品种基本依靠进口。畜牧业的白羽鸡更是全部依靠进口。养猪业引进国外品种成为养殖企业（户）最优选择，地方品种资源市场占有率不断缩小，目前仅为2%左右。其背后反映的是品种选育模式的落后。目前国际种业进入跨学科、跨领域的融合创新阶段，追求实现杂交技术、生物育种技术、数字育种技术的集成应用，而我国当前仍以专家团队的作坊式为主，集团化的商业化育种体系没有建立起来。高校科研院所育种项目的短周期与育种产业要求的长周期不相适应，研发、育种、产业化脱节，育种体系化、商业化水平低。目前全国7372家持证农作物种子企业中仍以小微企业为主，实现育繁推一体化的企业仅109家，仅占1.5%。此外，种质资源“应保尽保”机制不健全，种质资源精准鉴定和优质基因挖掘不充分，种业知识产权保护存在制度性缺陷，市场监管能力仍待增强。
为保障国家粮食安全，应大力扭转当前农业生产结构调整滞后于农产品需求结构升级导致的错配，在战略层面，适时从保障粮食安全向保障粮食和重要农产品供给安全转变，重点是调整粮食与畜产品、口粮与饲料粮、饲草的生产结构，按照城乡居民食用消费需求标准，合理控制普通口粮的粮食生产规模，同时促进特色品质口粮以及肉、奶及饲料粮、果蔬等重要农产品的生产。要处理好粮食生产“保产量”与“优结构”的关系，从单一强调“保产量”向“保产量”与“优结构”相协调转变，以保障居民消费升级对高品质、差异化粮食及粮食制品的增长性需求。
3.从保障产出端安全向保障全链条系统安全转变
当前，我国粮食加工水平不断提升，粮食产加销环节和空间布局日趋分离，全面提升粮食安全保障水平必须从保障生产供给端安全向保障生产、加工、贸易、流通与消费全链条的系统安全转变，以全面提升粮食安全保障水平，构建国家粮食安全发展新的格局。
以建设国家粮食安全产业带为契机，积极构建以粮食生产主产区为重点的粮食产业链、价值链、供应链三链融合并协调发展的现代粮食产业体系。以发展县域经济为切入点，加快培育粮食产业特色园区，落实把粮食初级产品加工留在产区的具体政策，加强物流、仓储等基础设施及专业交易市场等建设，促进粮食产品精深加工和多元化利用，提升粮食价值增值链条和供应链能力，发展“行业协会+加工企业+基地+服务主体+农户”的现代生产经营组织体系，打造反哺粮农的合理利益分配机制，构建起促进主产区农民增收、地方政府增税、企业增利的多方共赢长效机制。
通过财政、税收手段不断优化粮食等重要农产品生产的空间布局。鼓励饲料粮优势产区和增产潜力大的地区、畜牧业集中地区优先加快粮饲结构调整，在生产潜力低、生态环境承载力低的地区，加强绿色生产技术的发展与应用，改变潜能过度开发状况；在高潜力地区，加强高标准农田基础设施建设，进一步提高潜力开发水平。
提升种业对粮食安全的保障水平。全面落实“种业振兴行动方案”，加快创新以龙头企业为主体的育繁推一体化的商业化育种模式，继续修订完善专利法，加强对基因技术、人工智能、大数据等新兴领域的知识产权保护，发挥好知识产权保护对种业原始创新的促进作用。同时强化信息化建设，加强对耕地和水资源存量、耕地用途管制等的科学监管，为落实党政同责机制提供科学支撑。
刘长全、苑鹏，均系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、中国社会科学院农村发展研究所研究员
