自2006年10月《农民专业合作社法》颁布以来，我国农民专业合作社发展数量持续快速扩张。最新数据显示，截至2018年9月底，在工商部门注册的农民专业合作社总量达到213.8万家，入社农户突破1亿户，约占承包农户总量的48.5%。但是与此同时，社会上对农民合作社的质疑声也持续升温，认为农民合作社有效发挥作用的比例不高，大量存在的是那些有名无实、没有开展任何业务活动的空壳社。从笔者这些年的调研看，民间有三个三分之一、四六开、（倒）三七开、二八开等不同说法。2017年，笔者主持原国家工商行政管理总局促进农民专业合作社健康发展课题，课题组分成四个调研组，分别对浙江、山东、广东、河南、吉林、陕西、四川、宁夏等8省12县的614家农民合作社和98个县（市）市场监管部门进行了问卷调研，并在调研地召开座谈会，就合作社典型发展状况展开调查。课题组初步发现，这些地区普遍存在着空壳社的现象，部分地方比较严重，空壳社数量占已注册合作社数量的一半以上、甚至占绝大多数。空壳社问题没有得到有效解决，不但不同程度地影响了农民合作社的整体社会形象、社会信誉和健康发展，还对政府的公信力产生不良影响，需要引起政策制定者的高度关注，并应及时采取行动进行清理。

一、空壳社现状不容乐观

1.合作社发起人政策投机、催生一批空壳社

课题组在吉林省某县调查中了解到，为了获得政府的项目资金，产生了一批空壳社。课题组从当地市场监管部门已通过年检的合作社库中随机抽取了几家合作社进行现场调研，发现其中一家合作社的注册地址就设在领办人家里，合作社营业执照和合作社印章被放入一个塑料袋，注册多年来一直在衣柜里“睡大觉”，据此农户介绍，他们夫妻是普普通通的80后，以耕作自家承包地为生，“‘办照’是听人家说，等国家以后有好政策了，可以去申请项目，目前没有实力领着大家伙儿一起干，所以合作社从未经营过”。所谓的合作社“成员”是从村里亲戚邻里借来的五个身份证凑出来的。据陪同调研的当地工商所负责人介绍，这种情况在本辖区较普遍。因为注册合作社门槛低，工商不收费，很多农民跟风注册了农民专业合作社，拿到了营业执照，“先占地盘，以备后用”。

2.地方政府政绩考核催生和保留一批空壳社

课题组在调研中发现，一些基层政府仍存在将新建合作社的数量纳入到基层政府部门绩效考核指标的老问题，并将绩效指标与干部年终奖励挂钩。这促使基层干部将指标分解到村，而一些村干部出于讨好政府的目的，认为有朝一日可以获得政府扶持资金或项目支持而自愿去注册空壳社。另外，在实施农民专业合作社年报制度中，相当多的地方政府规定年报率指标要求，要求市场监管部门必须“达标”，导致一批空壳社在政府的庇护下继续“生存”。

3.涉农经营主体为套取税收优惠，产生一批空壳社

课题组发现，不少地方存在涉农个体经营户或涉农企业为了套取国家的财税补贴，在经营的同时也注册一个农民专业合作社的现象。这是因为，按照《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税〔2008〕81号）的规定，“对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税”。如在吉林某县与市场监管部门的座谈中，城关所负责人介绍，他所在辖区注册的22家合作社全部是销售农资的个体工商户。调研中还发现一些农业公司挂合作社牌子、但无真实成员的问题。

4.精准扶贫中引发新一轮空壳社

在河南某县调查中发现，当地政府在抓住一个村创办合作社开展精准扶贫的成功典型后，召开全县村干部动员大会，要求村村建精准扶贫合作社。在政府大力推进下，不到两个月时间，全县每个行政村全部完成了注册一家精准扶贫合作社的任务。工商部门反映他们加班加点干了一个多月，但是这些合作社创办后基本没有运行起来。笔者走访了一家精准扶贫社，法人代表同时也是一家示范社的法人代表，他表示他们村的精准扶贫合作社一直没有开展过活动，他甚至不知成员是谁，建社的所有手续都是村干部代办的。

5.业务停止后未及时注销导致一批空壳社

调研发现，有一小部分空壳社因为市场竞争环境改变、农民专业合作社应对不力而被迫停止经营、造成空壳化；或当地产业政策收紧，如浙江等发达地区抬高养殖门槛、限制散户养殖，合作社因大量成员退出养殖经营而空壳化；还有的是因城镇化后，成员土地被征用后退出农业，合作社无法经营而空壳化。这些空壳社本应去市场监管部门申请注销，但是由于现行农民专业合作社工商登记制度规定的合作社注销制度较为繁琐，如合作社需要提供各种完税证明、清算报告，再加上合作社发起人法治观念淡薄，造成一大批已经停止经营业务的合作社没有及时注销，仍旧在登记注册的合作社中。随着政府强化市场监管，这种情况正在得到好转。据国家市场监督管理总局的最新统计显示，2017年农民专业合作社注吊销2.6万户，比上年增长43.6%。

二、空壳社问题产生社会负面影响，政府公信力受损

1.空壳社影响了农民专业合作社的整体社会形象

调研中发现，一些干部、农民提及合作社就联想到“假”、“空”。对于空壳社问题，除少数个别干部和理事长持无所谓态度外，绝大多数的干部和合作社负责人对此反映强烈，认为它们是害群之马，损害了正当开展业务的合作社的社会商誉、影响了政府财政扶持的公平性。

2.空壳社对政府的公信力产生不良影响

农村基层干部和普通农民较为普遍地认为由于存在空壳社问题，合作社在现代农业建设中的作用，尤其是带动广大小农户进入市场、促进农户增收的作用被不同程度地夸大，这对政府的公信力产生了不良影响。笔者在调研中，有干部反映，“国家统计数字达到了快200万家，但是能帮助农民、发挥作用的有20万家就不错了，哪有那么多啊？！数据太假、水分太大了”。有农民反映，村里有的能人、村干部借村民的身份证注册空壳社争取项目资金，打着为老百姓服务的旗号，实则谋取个人私利。

三、解决空壳社问题的相关建议

合作社与公司的本质区别在于它以为农民生产者服务为宗旨，而不是公司那样以投资者和股东的利益最大化为目标。早在1943年，毛泽东主席就指出，“合作社性质就是为群众服务，把群众利益放在第一位，这是我们与国民党的区别，也是共产党革命的出发点和归宿”。习近平总书记2016年在黑龙江考察时指出，“农业合作社是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开”。在2018年两会期间，习近平总书记提出实施乡村振兴战略的“五大振兴”，其中组织振兴的一个重要保证就是要发展农民合作经济组织。改革开放四十年来，农民合作社为现代农业发展、促进农民增收做出了重要贡献。未来在实施乡村振兴战略中，农民合作社将发挥更大的作用。为推进中国农村合作事业的健康可持续发展，从根源上解决空壳社问题，改善农民合作社整体社会形象、完善制度建设、强化市场监管是重要手段。

近些年来，农业部、国家工商管理部门一直将农民合作社的规范化建设作为工作重点。2014年农业部出台《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，2015年国家工商总局启动农民专业合作社年报制度。2018年新成立的农业农村部又提出了提升农民专业合作社质量提升行动，在30个试点县开展“清理整顿一批、规范提升一批、提升壮大一批”行动。笔者建议以此为契机，强化国家市场监督管理部门与农业农村部门的合作，全面启动对空壳社的注销工作。

1．彻底取消指标考核要求

建议由国家市场监督管理总局下发指导意见，取消各地市场监督管理部门对农民专业合作社年报率的考核制度，消除空壳社存在的人为性因素。同时，联合农业农村部，引导地方政府取消农民合作社发展数量的考核要求，坚决抵制地方政府大跃进式的行政推动行为，尤其是警惕在实施精准扶贫中产生新一轮空壳社的风险。

2．简化注销法人资格的程序

建议将农民专业合作社注销纳入到《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（2016）适用范围,允许农民专业合作社实施简易注销，及时让空壳社退出。

3．尽早出台《农民专业合作社登记管理条例》修订版

配合2018年7月1日《农民专业合作社法》修订版的实施，尽早出台《农民专业合作社登记管理条例》修订版，进一步完善、细化对农民专业合作社注销法人资格和登记条件的相关规定，从源头上净化农民专业合作社群体。

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所合作经济研究中心）