党的十九届五中全会和国家“十四五”规划《纲要》提出了推进以县城为重要载体的城镇化建设，这是根据我国发展面临的新趋势新特点作出的重要决策部署，是完善新型城镇化战略的重要内容，也是塑造县城居民高品质生活空间的重要举措。2020年以来，国家发展改革委印发了《关于加快开展县城补短板强弱项工作的通知》以及若干配套文件，形成了“1+N+X”系列政策性文件体系，并指导120个县城建设示范地区积极探索实践。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式，进一步凸显了推进以县城为重要载体的城镇化建设，在城镇化战略中的独特地位和作用。
一、推进县城建设是完善新型城镇化战略的重要内容
2014年5月，习近平总书记强调，眼睛不要只盯在大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇。县城是我国城镇的中坚力量，是城镇体系的基础组成部分。改革开放以来，在快速城镇化进程中，受制于基础设施、公共服务和产业就业支撑不足等因素，县城发展水平与城市相比仍有较大差距。随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，新增农民工规模趋于下降，城镇化速度将逐步放缓。在这一背景下，一方面，部分农村富余劳动力选择就地转移，一些已经外出的农民工也开始返乡创业，农民在县城购房安家、向县城集聚的现象在很多地方都很普遍，县城对农业转移人口的吸引力开始上升；另一方面，一些超大特大城市中心城区人口规模大、密度高，在应对新冠肺炎疫情和暴雨等自然灾害过程中暴露出不少问题，严重影响城市安全运行和持续健康发展。
把县城作为新阶段城镇化建设的重要着力点，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城发展的短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，有利于缓解部分超大特大城市功能过度集中、中心城区人口过度集聚问题，促进城市群、都市圈一体化发展，早日形成大中小城市和小城镇协调发展的空间格局。
二、推进县城建设是形成强大国内市场的有效举措
2020年4月，习近平总书记强调，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，要选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点。县城在基础教育、公共卫生、市政设施、人居环境和产业配套等方面存在不少短板弱项，与地级及以上城市城区相比存在很大差距，但也蕴藏着巨大的内需潜力。如，县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2左右，县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民的2/3左右。通过加大投入推进县城建设，一方面可以形成当期投资，另一方面完善的公共设施又可吸引产业投资、促进居民消费，形成乘数效应和良性循环。
从过去两年的实践看，不少县城通过提升市政公用设施水平，优化公共服务设施布局，夯实了产业发展基础，为吸引承载更多人口创造了条件。在科学分析研判县城的综合比较优势和人口产业发展态势基础上，因地制宜确定发展方向和功能定位，加快补齐各类设施短板，营造宜业宜居环境，吸引人口产业集聚，有效增加居民收入，形成投资、生产、消费的良性循环，是扩大内需、促进形成强大国内市场的有效举措。
三、推进县城建设是促进城乡融合发展的必然要求
2020年12月，习近平总书记强调，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。在今后一定时期内，农民进城仍是大趋势，但与之前要素单向流向城镇有所不同，要素在城乡之间的双向流动会成为常态，城乡融合发展成为推进乡村振兴、进而实现农业农村现代化的重要途径。
我国现有的5亿农村人口大部分居住在县域内的乡村地区，作为县域中心的县城，天然就是沟通联系城乡的桥梁纽带，正是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体，因此必然成为城乡融合发展的关键一环。当前，县城建设及产业发展状况，难以支撑农民就近城镇化，也难以为城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供服务保障。加快推进县城建设，进一步提升县城功能，有助于畅通要素和消费品下乡渠道，带动更多农产品进城，激发县域内乡村发展活力，为城乡融合发展提供有力支撑。
四、推进县城建设是增进民生福祉的具体行动
2020年12月，习近平总书记强调，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。县城既是县域政治经济文化中心，通常也是全县人口聚居中心。目前，1472个县的县城常住人口约1.6亿人，394个县级市的城区常住人口约0.9亿人，合计占全国城镇常住人口的近30%。满足人民日益增长的美好生活需要，为城乡居民提供高品质生活空间，必须抓住县城这个着力点，提升县城综合服务能力。
县城的基础设施水平和公共服务能力，关系县城乃至全县居民的民生质量。如，公共服务设施不健全，居民上学、就医、养老、托育等难以得到良好保障。环境基础设施不达标，县城生态环境、居民身体健康都会受到影响。产业配套设施不完善，县城产业发展动力不足，吸纳就业能力难以提升，制约居民收入提高。加快推进县城建设，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城乡居民收入，是提升人民群众幸福感获得感安全感的重要途径。
作者系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任、研究员
