一、以人民为主体的财政

“人民至上”“以人民为中心”这样一种人民观，作为政治理念是一种历史的进步，是人类政治文明的发展。在不同历史时期，“人民”的内涵是有很大差异的。今天的人民观是一个历史的发展，是从阶级的人民观发展而来的。今天的人民观是人本主义的人民观，是马克思主义关于人的解放和自由全面发展学说的继承和发展。人本人民观已经成为党的基本立场和基本价值，作为一种政治理念，集中体现了一个政党的政治属性—人民性，即为了人民，依靠人民；作为一种发展理念，反映出经济社会发展模式的变迁—群众性，即发动群众，依靠群众，相信群众来配置资源和创造财富，实现创新和发展，包括社会共同体的发展和每一个人的发展。这可以称之为发展的“群众路线”，超越了传统的基于阶级对立而形成的发展认识框架。人本人民观彰显了人民在历史发展中的主体地位，为财政的人民主体性提供了理念和价值前提，由此使“人民财政观”区别于传统的以国家为主体的“国家财政观”。

一百年来，在中国共产党带领中国人民从站起来、富起来到强起来的伟大征程中，财政根植于人民大众，始终与民族复兴、群众生活紧密相连，为革命战争、社会主义建设、改革开放和新发展格局构建发挥了基础性作用。不同时期党的中心任务和目标不同，但都是在践行党的初心使命：“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，财政为此而防范化解公共风险，为不同时期任务和目标的实现注入“确定性”。这种“确定性”，不是来源于表象上看到的财力支撑，而是源自于财力的筹措和使用体现了民心，与广大人民群众对未来生活愿景（个人的，也是社会的）的向往和追求具有高度的一致性，正是这种“一致性”使共产党领导下的财政没有发生过危机，哪怕是经济出现严重困难的时候。“不断提高和改善人民生活”成为中国共产党的口头禅，并以此来处理复杂的财政利益关系，给最广大的人民群众提供了稳定的长期预期。

在革命战争时期，土地改革、减租减息、大生产运动、精兵简政等财政政策，赢得了民心，为夺取革命胜利奠定了群众基础和物质基础，民族危亡的重大风险得以消除，实现了民族解放和国家独立。在社会主义建设时期，财政转型为“建设财政”，为国家建设筹集资金、配置资源，实现了新中国站起来之后的稳固与发展。在改革开放时期，财政转型为“公共财政”，为市场化改革开辟道路，贯彻物质利益原则，调动地方、企业、个人等各方面积极性，有力推动了改革开放，终结了“短缺经济”带来的公共风险。在新时代，财政转型为“人本财政”，为国家治理体系和治理能力现代化，尤其是为人的现代化提供基础和支撑，防范化解可持续发展的风险由此就有了可能。从百年历史的变迁过程来看，财政的不断转型是随着人民群众对未来生活愿景的预期变化而调整的结果，是一种“隐性”的公共选择。

中国共产党的人民基因使党领导的财政打一开始就树立了坚定的人民财政观，成为以人民为主体的财政。财政的内在逻辑从此改变，“人本逻辑”、“风险逻辑”和“发展逻辑”叠加成为财政的新逻辑。以人民为主体的财政，意味着财政是人民的财政，财政的这种政治属性为财政公开透明、人民监督和财政法治提供了依据，也为财政责任、财政治理和财政职能的“生成”提供了政治前提。

二、政党和人民的财政关系是政治的集中体现

我们过去对这一问题的认识是从阶级性的角度进行探讨的，财政作为国家的附属物是阶级统治的工具，代表了统治阶级的意志。从历史和财政自身的多元属性来看，政党和人民的财政关系是多维度的、多色彩的，并非单一的色调。阶级分析视角的财政关系是革命年代的特殊产物，不反映财政关系的一般性。在不同生产力水平基础上，政党和人民的财政关系至少有如下几个层面的问题，答案不同，其财政关系的性质便不同：一是财政主要是为谁服务？是为人民大众服务，还是为少数的富人或所谓的“纳税人”服务？这决定了财政的政治立场，政治立场决定了财政的政治属性。现代国家几乎无不高举人民旗帜，但在“资本至上”的国家，以物为本的逻辑居于支配地位，人本逻辑难以彰显。即使是福利主义也没有真正回到人本逻辑的轨道，通过实行基本收入、基本消费的福利政策来满足每一人的基本需要，但并不意味着人的发展和机会平等上都会自然实现。二是财政面对民众权利和公共权力是如何判断其关系的？是让权力来约束权利，还是相反，让权利来约束权力？这决定了财政的法律性质。人民财政的法律性质，无疑是让权利来约束权力，也就是通过财政法治来约束权力的行使，通过财政资金的安排体现人民意志和生活愿景，保障民众的个体权利和集体权利。从人民至上的政治理念来看，“权利本位”也是财政的一个基础和前提。三是财政面对不同阶层、群体和区域民众的权利和义务如何让其得以平等实现，并让其权利和义务有效匹配起来？这涉及到社会的公平正义，反映财政的社会属性。民众都有免于基本风险的权利，如失业、失能之后的生活保障和基本公共服务消费的享用等等；也有承担一定风险的义务，如服兵役、缴税和社会责任等。

建党百年以来，中国共产党之所以不断从胜利走向胜利，关键在于正确处理了党和人民的财政关系，真正做到了“一切为了人民，一切依靠人民”。这种政党和人民的财政关系体现了一种新的政治理念和制度设计，并作为中国共产党的“政治基因”一直传承下去。

无论是革命、建设、改革开放时期，还是中国特色社会主义新时代，财政都是一个政权动员、集中和使用资源，以应对包括政治风险、经济风险和社会风险等在内的公共风险的一种社会机制。这种机制往往隐含于整个社会体系当中，并决定着一个政权与整个社会的运行和发展状况。我们必须突破部门具象的局限，应从广义的社会层面来理解财政更为一般、更为本质的内涵和特征。回顾党的百年奋斗历程，我们党对财政问题的把握和理解始终是以人民为中心的，跳出了收收支支的框框。一方面，发展经济，自力更生，不加重民负，赢得民心；另一方面，民心作为政治资源，往往转化为巨大的隐性财政资源，支撑着党在不同时期的中心任务。革命战争时期，人民群众主动支援前线，解决了战争的后勤问题；在新中国建设时期，人民群众响应党的号召，主动加入社会主义改造，低工资、剪刀差，不计报酬的工作，不讲价钱的返乡务农，解决了工业化的资金积累和当时的城市人口压力问题。改革开放时期，又作为勤劳的劳动力大军，离开家乡进城，支撑起了中国作为“世界工厂”的地位，国家的面貌焕然一新。人民的财政总是蕴含着巨大的能量，以显性和隐性的方式动员、集中和使用资源，把政治、经济和社会融成一个有机的整体，并在构建民族复兴、国家发展的确定性过程中发挥着基础性作用。在党的百年历史中，从未发生过资本主义国家那样的财政危机，根源就在于财政是人民财政。人民财政彰显了人民的主体性，而不是传统理论中的国家主体性。人民主体性的凸显，意味着国家与人民的财政关系发生了重构。人民对财政过程的主动参与，而不是被动行使权利和履行义务，是人类文明的进步。较之于“国家财政”，人民的“参与感”比“获得感”更能彰显财政的人民主体性。

三、有形与无形的财政：从政治经济过程的观察

在生产力水平很低，以小农经济为主的历史时期，我们很难用现代财政的定义去理解和解释当时的财政活动，也不能用现在的以货币性收支体现的“预算完整性”等规范化、制度化、法治化的概念来简单评价之前的财政活动以及党与人民的财政关系。比如，土地革命时期，“打土豪、分田地”，就是从土豪劣绅手里获取土地及财政收入，是对私人所有权的否定和“合法剥夺”，这符合财政的一般定义，实际上也是一种财政活动。只是土地、房屋作为生产资料和消费资料，作为财富是一个存量的概念，通过强制手段把这些存量资源集中起来，再分配给穷苦农民。特殊时期的这种财政活动使得党在根据地很快赢得了民心，没有这个基础，要完成党当时的中心任务“筹款、打仗和做群众工作”几乎是不可能的。根据地财政以当时条件下的特殊方式对当时革命任务的完成起到了枢纽性和基础性的作用。

从纵深来观察，对财政活动不能仅仅局限于从货币性收支流量的层面去理解。比如，我们现在讲财政资源统筹，不仅要统筹财政资金，还应把财政资金和以前财政资金投入形成的大量资产关联起来、整合起来，这才是一个完整的财政。“预算的完整性”是基于流量的一个概念，不等于“财政的完整性”。我们过去理解财政就是一个流量的概念，集中体现为当年收支的预算安排等方面，实际上这是远远不够的。我们既要看到流量的层面，更要看到存量的层面。从存量的角度来观察，我们当前的财政实际上是不完整的财政。

在党的百年历程中，财政功能的发挥既表现为显性的预算及收支行为，比如，征税、征粮、花钱、用物等显性活动，也表现为形式多样的隐性动员、集中和使用。比如，我们党在革命战争年代深深根植人民、紧紧依靠人民，获得了人民大量人力、物力、财力的支持。陈毅曾深情地说：“淮海战役的胜利，是人民群众用小车推出来的。”这就是生动描述了人民当时踊跃出力、出工、出钱、出物支援前线的情景。这意味着人民群众主动分担了不少政府支出责任。可以看出，党和人民在当时形成了一种“一起向未来”的良好财政关系，隐性的财政活动发挥了重要支撑作用。

作为国家治理的基础和重要支柱，财政将在实现第二个百年奋斗目标新的“赶考”路上发挥更加积极、更加重要的作用。高度重视财政问题，以人民为中心，让人民参与共同处理各种复杂的财政关系，并作为始终坚持的基本理念和原则，是百年大党成功的重要经验。在理论上，我们对财政的认识不能表面化，仅仅拘泥于流量的角度；也不能现象化，仅仅拘泥于从显性的财政形态去探讨，而要进一步拓展视野和维度，透过现象看本质，从党的伟大实践中汲取灵感，更深刻地认识财政、把握财政，推动财政理论研究不断创新，为新时代财政改革、夯实财政这个国家治理基础提供新的指引。